马克思主义中国化视域下信访制度的理论缺位与现实走向

基金项目：本文系教育部人文社科青年基金项目“马克思主义国家治理理论的历史逻辑研究”（编号：19YJC710035）阶段性成果

摘要：信访制度是我国特有的政治制度，是群众参与政治、表达诉求和化解社会矛盾的重要途径。信访制度有其深厚的理论基础，是马克思主义群众观的具体展现。当前，对马克思主义群众观的认知偏差，引发对信访工作理念和问题解决途径的误读误解，造成信访工作的理论式微和实践困境。社会矛盾的衍生细化使信访工作难以精准回应，社会矛盾主体变化搦战了信访问题的固有解决路径，社会矛盾叙事结构挑战了传统信访模式等。其落脚点在于既“减”又“生”，既减少矛盾问题，又生长服务群众的意识、能力和机制。具体而言，应坚持党对信访工作的绝对领导、夯实源头治理、强化过程处理和创新考评机制，全面提高新时代信访工作的层次和水平。

关键词：信访制度；马克思主义群众观；社会矛盾

中图分类号：D61;D632.8文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）10-0017-05

信访制度是新中国成立后本土历史语境下产生的特色制度，在社会主义建设中具有不可或缺的功能。它的产生和存在不仅受到传统历史文化的影响，也天然地内嵌于马克思主义中国化的进程之中。然而，学界对于信访制度的论述、实践分析多于理论阐释，当然，这与信访制度本身具有的路径指向性和现实复杂性相关。在阐释信访制度的理论中，从公共管理的维度解读有之，从法制化改革的维度解读有之，从政府社会治理的职能解读有之，从国家社会二元框架的分析维度解读有之，从马克思主义中国化的维度解读却鲜少有之。缺乏马克思主义理论体系的支撑和指导，使信访制度淡化了以马克思主义唯物史观为原初设计的基本视域，忽视了唯物辩证法矛盾不断变化发展的路径指向，以致呈现出了主体理论缺位和现实乱象的吊诡。信访实践呼唤理论的澄清， 信访制度亟待马克思主义中国化理论的学理支撑。

一、信访理念是马克思主义群众观的展现

马克思认为，人民群众是历史的创造者。“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”［1］在马克思主义唯物史观创立过程中，群众观随之逐渐形成。我们党自诞生伊始就将马克思主义作为指导思想，在领导中国人民进行革命实践中，不断丰富和发展马克思主义群众观，在革命和社会主义建设中，形成“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”党的群众路线，以及“全心全意为人民服务”的宗旨，作为党一切工作的出发点和落脚点。马克思主义群众观的基本内涵始终内嵌于党的建设理论之中，随着党的事业的发展而不断发展，在理论向度和实践维度上，有力地推动了马克思主义群众观的中国化进程。

党的二十大指出，在建设社会主义现代化强国的前进道路上，我们必须牢牢把握五个重大原则①，其中之一就是坚持以人民为中心的发展思想。从发展主体来看，就是坚持人民的主体地位，充分发挥人民的积极性、主动性和创造性。从发展目标来看，中国共产党的初心使命是为人民谋幸福，为民族谋复兴。我们的发展为了人民，就需要着力解决人民最为关心的直接现实问题，把群众的小事放在心上。坚持以人民为中心，不只是思想理论问题，更是一个实践问题，它体现在经济社会发展的各个環节。具有鲜明中国特色的信访制度，天然的是坚持以人民为中心的发展思想的具体化。

回溯信访制度的肇始和历史变迁，信访制度创立于1950年代，其标志是两份文件的颁布实施②，这项制度因发挥联结党与群众的纽带作用而生，因保持政府同人民群众的密切联系而兴，其始终着力于马克思主义群众观的具体实践形式，以制度化的运行模式为保障，以彰显中国共产党人的初心为使命。但是，浸润着马克思主义群众观的信访制度在近年来逐渐滑向式微和逼仄的困境，“谋利型信访”“群体性信访”等违背了信访制度建立的初衷，信访生态的失序和信访状态的失衡层见迭出。究其成因，马克思主义群众观在信访制度中的实践偏差难辞其咎。

一方面，将信访制度的理念由密切联系群众误读为民意的乖戾。马克思主义群众观投射于党的建设中主要显现为党的群众路线。虽然中国共产党把在党内广泛开展党的群众路线学习教育放在党内思想教育的重要位置，取得显著的成效，但是，由于这一理论在表征上的相对抽象性和贯彻中的复杂灵活性，致使其在主体行动中更多的是将其具象为话语和口号。信访制度作为回应群众诉求的一种政府治理方式，其属性具有被动性和滞后性，而民意具有多元性、随机主动性和一定的局限性，这种“一对多”的不对称性是客观存在和无法避免的，这并不与“我们共产党的干部是来自人民，为了人民，在信访中倾听人民的呼声，了解人民的愿望”［2］的初心相矛盾。

另一方面，将信访解决的途径由“从群众中来到群众中去”误读为控访息访。“将群众的分散的无系统的意见集中起来经研究化为集中的系统的意见，又到群众中去做宣传解释以化为群众的意见。”［3］信访工作的方针政策是坚持具体问题具体分析，是建立在深入调查研究群众所反映的现实问题基础上的综合分析，而不应是仅靠办公室里的会议纪要表面落实和部门之间的相互推诿不作为。到群众中去是通过处理反馈在群众中获得认同，使群众具有获得感。

习近平总书记要求坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。但是，具体实践中往往是相关政府部门尤其是基层政府把更多的着力点放在单向式的意见从群众中来、到信访部门止的做法，只来不回或者只来少回的做法势必引发“道路堵车，渠道不畅，沟通不良”的信访乱象，存蓄堆积之下，信访浪潮不可避免。特别是对于基层政府的信访治理考核，不是以群众满意度为测评依据，而是以信访量的多寡为风向标，这种错误导向致使基层信访回应少、控制多，解决少、平息多，运动式、压堵式、权宜式的手段屡见不鲜。其实，信访数量上的单纯增多，未尝不能看作是群众能讲真话、敢讲实话的现实写照。

二、信访困境的成因分析

在明确信访制度的理论基础之后，不难发现，信访制度的诸多乱象多是对于这一理论基础的偏离所导致，也正是由于没有在实践中坚持“一切为了人民”，使信访制度在现实中遭遇了多重困境。认清我国基本国情的变化，明确人民的发展需要，是我们走出信访困境的根本途径。矛盾是事物发展的动力，只有客观勘界我国当前的主要矛盾，才能够把握好现实的国情以及群众的需求。“两个相互矛盾方面的共存、斗争以及融合成一个新范畴，就是辩证运动”［4］这是马克思主义矛盾理论的实质。这一理论在社会发展中具体地展现为生产力与生产关系之间、经济基础与上层建筑之间的矛盾。“不过社会主义社会的这些矛盾，同旧社会的生产关系和生产力的矛盾、上层建筑和经济基础的矛盾，具有根本不同的性质和情况罢了。”［5］根据时代特征和世界形势的变化，中国共产党进一步推进对于社会矛盾的认识。

实践中，信访制度较好地发挥发现和洞察社会矛盾的窗口作用，生动具体地展现社会主要矛盾的发展变化。社会主要矛盾的演变决定着信访工作的动态运行，信访问题源于社会主要矛盾的多重派生，而信访工作也反映社会矛盾的量变状态和度量界限。信访制度犹如“蓄水池”，是各种社会矛盾和压力释放的重要渠道；信访制度犹如“减压阀”，是社会矛盾缓和的关键枢纽。

一是社会矛盾的衍生细化使信访工作难以精准回应。进入新时代以来，社会矛盾新旧交织，而信访工作却只回应了旧有的社会矛盾，在工作理念上仍将所有的利益诉求都归结为物质利益问题，忽视凸显人民生活质量提升、公平正义诉求的主观感受，人民的幸福感、获得感、价值需要等未得到充分彰显，以至于逐步成为信访主体主要诉求的可及性、获得感常常被弱化、甚至忽略。

二是社会矛盾主体变化搦战了信访问题的固有解决路径。既有的信访工作对象预设是把信访主体定位于社会的底层、边缘和弱势群体，但从当前信访案例来看，具体矛盾多样化带来了信访主体的多元化，已不仅仅拘泥于以往我们对于信访主体的固有认知。随着城市化的迅速发展，新社会组织和新社会阶层也成为了信访主体。而这些人的利益诉求更加无序复杂，他们的流动性和不可控性也给信访问题的解决增加了难度，多重主体造成信访问题的难以归类和系统解决。

三是社会矛盾叙事结构挑战了传统信访模式。新时代的社会矛盾叙事结构与载体在提供现实性参考的同时，也对矛盾的回应与解决提出挑战。互联网结构的扁平化、信息传播的蔓延化，使信访问题随着社会矛盾的演变和信息传播方式的变化而不断上行、延展到更大空间。只有科学地认识社会主要矛盾的内在机理，才可能在信访工作中析出主要矛盾的派生体，从而分类定位、精准回应。只有根据时代的不断变化，科学地认识每一阶段的主要矛盾，对于矛盾主体范围清晰地认知，我们才能精准定位和有效解决人民群众的现实诉求。新时代社会主要矛盾变化的认清研判对于指征社会矛盾的信访工作，可谓是系统的前瞻和恰切的深谋。

三、信访减生是新时代信访工作的实践路径

中国式现代化的本质要求之一就是发展全过程人民民主，丰富人民的精神世界。中国式现代化是社会主义的现代化、国家治理的现代化，又是社会主义现代化的应有之义。信访制度作为新时代国家治理现代化的举措之一，体现了合规律性与合目的性的统一。一方面，信访制度是在中国共产党的领导下，把马克思主义基本原理同中国实践相结合的有益探索，深刻反映中国共产党的宗旨与初心使命，体现人的自由全面发展与社会建设的内在逻辑关系；另一方面，信访工作又是一种实践活动，在时代发展过程中又体现合目的性的一面。信访工作坚持以人民为中心的发展思想，以实现社会公平正义为价值取向，体现中国式现代化所要秉持的基本價值准则和根本目的。在新时代，信访工作的落脚点在于既“减”又“生”，其“减”在于对群众关心的问题的真正解决，其“生”在于把群众放在心上，前置解决可能会发生的信访事件，不是信访案件的“生”，而是群众工作做细做长的“生”。具体而言，体现在以下四个方面：

（一）坚持党对信访工作的绝对领导是信访减生的根本保障

信访减生将信访工作路径指向工作的前瞻性和主动性。新时代信访工作的最高原则是坚定不移地把坚持党的绝对领导放在首位。牢固树立以人民为中心的新时代群众观是党的思想建设的重要内容，准确定位矛盾类型和找准解决方式，是对信访干部能力建设和信访部门党组织建设的有力彰显，如何处理和信访客体的关系是对信访人员的纪律作风建设的全面考验。总之，推进新时代信访事业、更好地引领党和人民事业发展的必由之路在于信访工作中对于党的领导的绝对坚持。

（二）夯实源头治理以便增强信访减生的可预见性

信访问题的产生、发酵到最后爆发是一个量变到质变的过程，在整个过程中，尽早介入，提前预防，抑或是对潜在的矛盾早排查、早化解，对淤积的问题早疏通、早消灭。这种前瞻性更能及时便捷地处理好准信访问题，防范矛盾的积蓄爆发。源头治理，顾名思义就是在还没有出现信访问题的时候对于“准信访问题”的一种回应。由于信访工作本身的被动回应性，源头的可控性在某种程度上依赖于公众信息或利益表达渠道畅通化和多元化。畅通信访渠道的前提是畅通诉求表达渠道。随着国家治理体系和治理能力现代化的提升，很多事关民生、事关社会发展的重大行政行为，公众都有进行意见表达的美好愿望。这不仅是社会主义全过程人民民主政治发展道路的体现，也是社会进步的必然趋势。据此，信访工作的对话机制建立不可或缺。科学高效的政府与公众面对面沟通机制的建立，有利于人民意见的上传和上层决策的宣传。

信访问题并不会“无中生有”，信访矛盾也不会“从天而降”。国家党政司法机关在行政中的任何不合理或者不合法的行为，都可能引起群众的不满，甚至侵犯群众的权益而引发信访问题。党的执政基础在人民，执政目的是为了人民，党的执政理念是以人为本，夯实基础做好信访源头治理，最核心的一点就是要依法科学行政，坚持以人为本，努力维护群众的合法权益。强化信访源头治理的有力对策就是加强矛盾纠纷的预防和排查，从善后型信访向预警型信访转变，对社会运行中的不稳定信息及时提出预警，适时启动应对方案。对排查出的普遍性、经常性问题，要明确责任主体，制定控制和应对方案，一旦出现苗头，便于及时快速应对处理。建立多部门联动机制和社会和谐度测评体系。一旦出现影响社会和谐的因子，及时敲响警钟，主动化解矛盾，促进社会和谐稳定。化解现有信访积案，避免出现新的积案，并不断减少疑难案件的存量，是信访减生的工作重点。要建立信访积案化解长效机制，集中时间、集中力量、集中研究化解信访积案老案，切实治理一些影响信访工作和社会稳定的痼疾，夯实信访工作基础，改善信访工作形势。

（三）强化过程处理以增强信访减生的可行性

采取多重措施，解决群众合理诉求。在信访工作中，群众诉求通常是多种多样的，但基本都涉及群众切身利益。当群众提出问题时，各级党委和政府应积极地进行调查研究并予以回应，尤其是对待群众合理合法的要求，应根据实际情况予以认真解决。公平有效地对待群众的权利，完善利益保护机制是重中之重。基层是群众信访的第一道关卡，基层单位处在直接联系、服务群众的第一线，这座“连心桥”能否起到作用关涉到信访工作的后续。因此，首当其要的是强化初信初访问题的解决。对于信访初访，应树立群众利益无小事的基本认知，认真地加以分析，切实把群众的核心诉求搞清楚。

常态宣传疏导群众信访。人民群众作为信访行为的主体，毫无疑问可以在法律框架内，自由地开展信访活动。而各级党组织和政府部门作为信访活动的客体，在積极回应群众信访诉求的同时，不能忽视对群众理性、规范信访的宣传教育。根据媒体和舆论的发展特点和环境变化，将工作阵地前置，事前加强引导，事中主动发声，事后宣传总结，全面增强信访工作的主动性。积极应对媒体发展的新特点和舆论环境的新变化，在发布重要改革措施前，提前进行舆情研判，以研判结果策划主题宣传报道，从而有针对性地开展引导、宣传和介绍工作。自媒体并不是洪水猛兽，应积极面对，善加沟通，有效地加以规范，让其作为官方媒体的重要补充。宣传工作在信访工作中的重要性不言而喻，各种宣传手段对于引导群众合法信访以及通过更多其他法定途径维护正当权益多有裨益。

用群众工作统揽信访工作。各级信访机构应积极构建全方位群众服务体系，以解决问题为落脚点，坚持从群众最急需解决的问题困难和矛盾入手，拓宽服务群众职能，搭建群众服务平台。信访工作者如果在倾听群众呼声、了解群众愿望时能够“俯下身子、握下双手、带上笑容”，带着责任、带着感情、带着真心去处理解决群众关心的现实问题，信访减生工作自然能够做得更好。新时代的信访工作呈现出许多新的特点，如果信访工作者的态度不端正，工作不主动，就容易滋生不重视群众工作、不乐于面对群众、不敢于接访处访和不善于直面矛盾等问题。归根结底是群众工作统揽信访工作的运行机制乏力、工作方法不足。要解决这些问题，需要切实落实好“到群众中去”的各项要求，切实迈开脚步，真心深入基层，真正地转变作风问计于民，真诚地集中精力服务基层。

（四）创新考评机制以完善信访减生的可能性

国家信访局在构筑“阳光信访”的重要机制时，不仅注重网上信访工作的推行，还同步推进了群众对信访事项办理的满意度评价工作，进一步实现了信访工作的公开透明，这一举措值得地方各级信访机关借鉴和思考。其评价指标由单纯注重“数量”向“质量”与“数量”并重转变，由只注重结果考核向不仅注重结果而且兼顾工作程序和过程考评转变。应进一步建立和完善科学评估机制，结合形势发展及时调整考核内容，以法治建设为基准，立足于问题的解决，把依法处理信访问题作为最高标准，努力实现以考评机制助推信访减生、匡助领导决策，在更高层次和水平上全面做好新时代的信访工作。

注释：

①“五个重大原则”：指坚持和加强党的全面领导、坚持中国特色社会主义道路、坚持以人民为中心的发展思想、坚持深化改革开放、坚持发扬斗争精神。

②1951年6月当时的政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，明确强调，各级政府应为人民群众做主，要密切联系群众，全心全意服务，做好与人民相关的事情，鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。这也是新中国成立后的第一份关于信访工作的文件。1957年11月国务院又颁布了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访制度。

参考文献：

［1］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1957：104.

［2］习近平.摆脱贫困［M］.福州：福建人民出版社，2014：60.

［3］毛泽东.毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991：899.

［4］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1995：144.

［5］毛泽东.毛泽东文集：第7卷［M］.北京：人民出版社，1999：214.

作者简介：徐文睿（1980—），男，汉族，湖北应城人，河海大学马克思主义学院博士研究生，江苏科技大学马克思主义学院讲师，研究方向为马克思主义基本原理。

（责任编辑：张震）