预防和化解社会矛盾的法治思考

祁雪瑞

摘要：法治原则是预防和化解社会矛盾的基本原则。社会矛盾主要是利益矛盾，而法律是利益分配之器，因而预防和化解社会矛盾必须首先发挥法治的重要作用，让法制的引领、规范、预防、警示功能渗透到社会的方方面面，让人们自觉以法律为尺度来检视自己的行为，这是预防和化解社会矛盾的现实需求。纠正政府行为错位是预防社会矛盾的重要举措。预防和化解社会矛盾的立法原则有宪法至上原则、社会自治原则、利益共享原则等。预防和化解社会矛盾的机制有国家、市场和社会三领域联动机制，政府相关部门联动机制，矛盾调处专业化机制等。

关键词：社会矛盾；法治；机制完善

中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）08-0079-03

社会矛盾的产生与民主政治建设、社会财富分配、人权保障、经济体制改革等密切相关，也与法制的完善、法治的程度关系重大。社会矛盾的解决归根结底要依靠法治，要通过法制建设去规范各种利益关系和行为，通过严格执法和司法去消解引发社会矛盾的因素。必须运用法治思维和法治方法，把社会矛盾的发生发展控制在正常的范围内，把社会矛盾的解决引导到法治的轨道上。

一、社会矛盾与法治的关系法治的主体不是任何现存的组织等主体，而只能是法律本身。①法治的重要功能是保护权利、约束权力，法治的标志是法律之治、规则之治。社会矛盾主要是利益矛盾，而法律是利益分配之器，因此，预防和化解社会矛盾必须发挥法治的重要作用。法律的一项重要功能是“定分止争”。《管子·七臣七主》中说：“法者所以兴功惧暴也，律者所以定分止争也。”定分即确定名分，也就是确定权利归属；止争即止息纷争，是对当事人双方存在争议的利益关系予以确定并作出调整的过程，也就是矛盾纷争的化解过程。权利归属明确了，就很少有人再抱非分之想了，也就避免了矛盾的发生。因为有了明确的评判依据，所以即使发生了争议，也能够很容易地予以化解。“定分”是“止争”的基础，同时具有“止争”的功能。从法律的功能来看，社会矛盾的产生、发展、消解与法治的程度密切相关。

1.法制滞后于现实，引发社会矛盾

转型期新型社会矛盾层出不穷，一个很大的原因是旧制度无法涵盖新问题。法律上的主要矛盾是权利与权力的矛盾，社会矛盾的实质是法权关系失衡，权力失衡产生权力主导型矛盾，权利失衡产生权利主导型矛盾。②通过法律化解社会矛盾的实质是，通过利益的重新分配，使矛盾冲突的基础不复存在。相对于判例法而言，制定法的缺陷之一是滞后于现实需求。在社会快速发展的时期，社会矛盾会因为制定法无法涵盖新生的权利和新型的侵权行为方式而增多。制定法的这种滞后性既有客观方面的原因，也有主观方面的原因，主观方面的原因如修改法律的时机选择失当等。

2.执法不公不力，导致社会矛盾衍生

良法和普遍服从构成了法治的两个经典条件。如果执法者缺乏对法律的尊重和信赖，执法就将异化为满足执法者私利的工具，从而导致选择性执法等不正常现象。选择性执法一方面造成公权力寻租、诚信缺失、投机行为等现象发生，另一方面使人们无法通过正常渠道来实现合理诉求，进而导致社会矛盾衍生、恶化。执法不公是侵蚀法治的一种积极方式，它会加剧当事人之间的矛盾，并衍生出当事人与执法机关或执法人员之间的矛盾。“在复杂的社会中，即使政治自组织中最热切的努力，也会被源于市场和行政权力的固有体制逻辑的各种反抗性因素所摧毁。”③执法不力是侵蚀法治的一种消极方式，它会导致法律的预期效果无法实现，法律的约束作用和威慑作用得不到发挥，从而给当事人甚至更多人造成法律无用的不良印象。违法成本低意味着守法成本高。文本性的法律规则如果得不到执行，违反社会公平正义的潜规则就会盛行，就会导致社会活动的无序化，进而引发甚至激化社会矛盾。

3.法治程度低，刺激社会矛盾激化

制度的公正性会影响人们道德的演化方向。例如，当分配制度不公时，个体会伪造或释放假信息以获取利益，久而久之，就会形成诚信缺乏的社会风气。这种社会风气具体表现为三种亚文化现象，即闹文化、寻租文化、投机文化。法律不完善且未得到严格执行的社会被一些学者称为软法制社会④，软法制容易造成多种社会矛盾集中爆发。《人民日报》2013年2月27日发表的评论文章《营造法律至上的法治环境》中提出：“没有政府的法治化，就不可能有社会的法治化。”提高领导干部的法治思维，就是要以法治思维取代过去的领导思维、管理思维和行政思维。

4.法治程度高，促使社会矛盾泯灭

实践证明，必须通过加强法治建设来化解新时期的社会矛盾。加强法治建设首先要建立优良的法律制度。优良的法制，就是能够促进社会公平、加强社会保障、健全权力监督机制的法制，这样的法制必然能够使社会公众自觉自愿地遵守。人们养成遵纪守法的习惯后，自然会形成规则意识，当遇到法制空白、无章可循的情况时，就能够运用公平正义的法治原则去协商谈判、创制规则、分配利益和化解矛盾。优良的法制需要有效的宣传和教育培训，使之内化于人们的意识中，指导人们的行为。如某街道办事处规定了法制宣传“五个有”制度，要求每个居委会（社区）有一名法制宣传员，有一个法律图书角，有一个法制宣传专栏，有一所法制学校，每户有一个法制明白人。该办事处在征地拆迁中几乎没有重大纠纷发生，表明“五个有”制度预防矛盾的成效显著。

二、预防和化解社会矛盾的公共行政考量

公共行政关涉到我们生活和工作的方方面面，大量的矛盾纠纷产生于其中。行政法是数量庞大的法律体系，相应地，行政执法部门也种类繁多，行政执法人员也数量众多。当下我国行政立法理念已经向简政放权的现代立法理念转变，但由于部门利益和执法习惯等原因，执法有时难以很好地实现立法意图，由此产生的行政矛盾在当事人法律素养不高的情况下会演化为民事矛盾。因此，必须解决容易引发社会矛盾的行政本位难题。

1.把握好行政执法维度，预防社会矛盾

法律的权威在于实施。依法治国，不仅要看制定了多少法律，而且要看法律的实施状况，也就是法律效果的实现程度。依法行政是法治建设的核心，纠正政府行为错位是预防社会矛盾发生的重要举措。行政关系主要是一种命令服从关系，市场关系主要是一种等价交换关系，社会关系主要是一种平等互助关系，三者各有自己的运行规律，外力包括行政执法力量不可妄加干预。行政存在的意义在于对市场和社会提供服务，弥补市场机制在资源配置中的缺陷，解决社会机制无法协调的矛盾。对社会公众而言，行政执法具有社会风向标的作用，执法严苛或者执法软弱都会导致相应的社会行为取向。譬如，如果行政执法人员在处理信访案件的工作中无原则地满足当事人的不合理要求，就会引发群体效仿，使涉法涉诉信访无法有效终结，而如果不能给当事人解决实际问题，只是一味地打压其信访行为，就会把当事人引向用极端方式表达诉求和不满的体制外矛盾解决途径。

2.解决行政本位难题，化解社会矛盾

行政执法是法治建设中的重要领域。笔者在调研中发现，一些行政工作人员总是自觉或不自觉地站在行政本位的立场看待其工作对象，较少进行换位思考。矛盾处理中的本位考量，会导致行政工作人员与当事人之间沟通不够，容易引发话语冲突，降低信任度，增强对抗性。本位考量是人的自利性的自然流露，需要优良的法制加以限制。2014年5月笔者参与的一次关于平安建设的专题调研中，某地一位基层政法工作者坦言：“法制培训班”是劳动教养的变种，其对于缠访闹访现象可以起到很大的缓冲作用。显然，他的这种认识完全是基于便利行政管理的立场，从行政本位出发的。从法治的角度考量，人身自由，非依法律不能限制和剥夺。

三、预防和化解社会矛盾的原则与机制

在当前推进社会矛盾化解的工作中，首要的是坚守法治原则。法治原则包含以下基本要求：法律应是可预见的、不溯及既往的、可能遵守的、已公布的、明确的、相互一致的、稳定的，适用于相对有限情况下的命令应在一般规则的指导下作出，执法者本身应遵守规则并依法律的精神真诚执法，执法应有司法制度和程序保障等。⑤具体而言，预防和化解社会矛盾应当坚守以下原则和制度。

1.预防和化解社会矛盾的立法原则

立法是社会治理和矛盾防范的长效措施。预防和化解社会矛盾的立法必须遵守三大原则，方能推进社会治理，促进政府社会治理能力提高。（1）宪法至上原则。任何制度安排都不能与宪法相抵触，这就要求国家尽快建立违宪审查体系，以此作为解决矛盾冲突的最高效力的依据。宪法至上原则要求法制统一，所有制度安排统一于宪法。有法可依不仅意味着要出台法律，它还要求法律系统化，要求适时进行法律的“立、改、废”活动，消除法律本身的矛盾，保障法律的公正。在此意义上，修法甚至与立法具有同等重要的地位，适时修法有时比立法更重要。（2）社会自治原则。社会成员为了某种共同的利益而自愿结合起来，自定行为规范并相互监督，由此形成的社群组织能够让特定的群体理性地表达自己的利益要求，减少社会冲突的“面”和量。社会自治原则要求政府退出微观管理，减少管理型矛盾，把一些不可避免的冲突转化为社会自组织内部的关系和利益调整问题，从而有利于化解矛盾。（3）利益共享原则。在利益关系调整中，应该加大对利益受损方尤其是弱势群体的反哺力度，使全社会共享发展成果，从而增强社会成员之间的认同度和归属感，培养公民的主体意识，避免私欲膨胀。在民生领域，社区民警可以协助民众理性地表达利益诉求，并固定冲突现场以利于矛盾的后续解决。在政策和规划领域，公民参与和政务公开是预防和化解社会矛盾的重要举措。

2.预防和化解社会矛盾的联动机制

联动有两方面含义：一是国家、市场和社会三个领域联动，既各行其道又共生共赢；二是政府各职能部门联动，既各司其职又协调配合。（1）预防社会矛盾的三领域联动机制。国家、市场和社会三个领域既独立运行又相互影响制约，可以通过努力让三者步入良性联动的轨道。依据丹尼尔·贝尔的中轴原理，国家、市场和社会都有支配其正常运行的主要秩序原则，每个领域的中轴不能相互替代，否则就会造成结构紊乱、运行无序的后果，导致社会矛盾丛生。⑥国家层级治理机制主要通过理性设计，为社会管理的网络机制和经济发展的市场机制提供法律和制度支持，弥补市场机制在资源配置中的缺陷，解决社会网络机制无法协调的矛盾。（2）化解社会矛盾的多部门联动机制。要建立健全政府部门协调联动机制，形成各部门既各司其职，又相互衔接、相互联动的矛盾化解机制。通过多部门的共同参与、信息共享、预警联动、协作协调，对不安定因素及早开展矛盾预防工作；对于跨区域、跨系统的矛盾问题，可以由共同的上级部门来调处。

3.预防和化解社会矛盾的专业化机制

针对专业性、政策性较强的征地拆迁、医患冲突、劳动争议等矛盾纠纷，要建立行业性、专业性的调解组织，并配备专职调解员。笔者在多次调研中发现，一些基层调解员热情有余、专业能力不足，调解时只是运用一般的情理而无法释明法制的约束力及行为的法律后果，致使调解的效果大打折扣。鉴于此，当前亟须加强调解员队伍的专业化和职业化建设，专业化是目的，职业化是保障，要通过职业化实现专业化。在预防和化解社会矛盾的专业化机制建设方面，江苏省昆山市的做法值得借鉴。昆山市在全省率先建立了完整的人民调解员职业化和专业化体系，其将人民调解员确立为社会公益性岗位向社会公开招聘，并建立薪酬保障、职业准入、培训考核、名册备案、职称管理等管理机制，促使人民调解成为一个社会行业。昆山市司法局与人社局联合制定出台了《昆山市人民调解员职称资格评审办法》（试行），将人民调解员分为四级职称即调解员、助理调解师、调解师、高级调解师，在职业化的基础上有效提升了调解员的专业化水平。⑦

4.预防和化解社会矛盾的责任追究制度

职权与职责是不可分割的，有权力就有责任，权责对等是法治的要义。现实中因排查调处不力致使矛盾纠纷激化的，要严格追究有关单位和人员的责任。对于因过错导致矛盾纠纷发生的，要采取双罚制度，追究公职人员和职能部门的责任并予以通报公示，要求责任者查找过错原因、进行整改和对过错后果予以补救补偿。构建责任追究制度时，要注意准确认定因果关系，避免因追责错位而对工作人员或职能部门造成不公平对待。

5.预防和化解社会矛盾的司法诉讼制度

伴随着诉讼案件的大量增加，司法矛盾越来越多。化解这类矛盾，需要在司法体制改革的大背景下着力完善以下制度：（1）完善立案制度。要规范立案行为，扩大立案范围。应当重视立案行为的规范化，如要求立案庭严格遵守《民事诉讼法》的规定，在接收诉讼材料时出具收据和清单，不予立案的，应当出具裁定书。另外，要通过立法扩大受案范围，如删除现行法律中对于一些案件不予受理的规定，尽量让司法作为所有纠纷的最后解决途径。（2）完善公诉制度。要规范公诉行为，完善刑事辩护中的律师权利保障制度。近年来刑事诉讼中司法矛盾多发，公诉方常见的违法行为有两种：一是违反程序随意控制辩护方的证人和取证，迫使辩护方证人改变证言；二是违反法律规定提交诉讼材料，不向法庭提交完整卷宗，造成法庭质证困难甚至不得不停止庭审。鉴于此，建议法院系统与司法行政部门联合出台文件，要求法院与律师建立良好的互动关系，保障律师的相关权利。（3）完善执行制度。要改进执行措施，保证判决得到严格执行。胜诉的判决书得不到执行，是对原告的严重不公平，也是涉诉社会矛盾衍生和恶化的一个重要原因。因此，完善判决执行制度，加大执行力度，是当务之急。近年来法院系统采取措施治理“老赖”并取得了成效，但相关措施仍然不够系统和有力，需要进一步完善。例如，可以把被告抗拒执行的说明书和法院对其财产收入、消费行为予以约束的裁定张贴在被告居住的社区，同时通知其社区居委会和所在单位，并在当地大众媒体上进行公告，如此，可以对不法行为人形成社会压力，配合司法拘留等限制人身自由的措施，就可以使“老赖”等不法行为者为其违法行为付出应有的代价。

注释

①吴敬琏：《呼唤法治的市场经济》，生活·读书·新知三联书店，2007年，第119页。②彭清燕：《社会矛盾化解的法权分析》，《前沿》2012年第18期。③[德]尤尔根·哈贝马斯：《社会交往行动理论》第1卷，重庆出版社，1994年，第32页。④席酉民：《管理之道：战略对准》，机械工业出版社，2008年，第173—175页。⑤[英]约翰·菲尼斯：《自然法与自然权利》，董娇娇等译，中国政法大学出版社，2005年，第216页。⑥转引自席伟健：《风险社会与社会管理：在建设和谐社会语境中提升社会矛盾化解理念》，《领导科学》2010年第9期。⑦参见宋爱明：《论现代化进程中社会矛盾纠纷的化解——江苏昆山社会矛盾化解实例分析》，《中国司法》2012年第12期。

责任编辑：邓林