关于行政事业单位预算绩效管理问题的思考

董强

摘要：近年来，随着我国经济形式和社会需求的不断变化，我国财政政策积极作为、改革创新，着力提升行政事业单位预算绩效管理的有效性、针对性，持续做好成本控制，推动实现财政资金聚力增效。在此背景之下，各级财政部门和单位积极推广落实预算绩效管理的相关政策，提高了对财政资金产出和效益的重视程度，并取得了阶段性进展。本文立足于预算绩效管理理论与实践，并结合当前行政事业单位特点，对推行预算绩效管理进程中所面临的一些问题进行阐述并附以相应对策。

关键词：行政事业单位；预算绩效管理；政府会计

当前我国各项财政工作正处在改革转型期，为加强行政事业单位预算资金管理并提高财政投入对社会贡献的转化，近年来在财政部门的大力推广下，各级行政事业单位逐步落实预算绩效管理工作，并取得了一定的社会效益。但由于该项工作起步较晚，一些部门和单位在具体实践过程中存在一些问题，因此对预算绩效管理的对策研究就有其必要性。

一、行政事业单位预算绩效管理的重要性

（一）有利于优化财政资金配置和使用效率

行政事业单位的资金收入主要来源于财政拨款，其收支规模和使用方向取决于年度预算安排，因此预算编制就显得十分重要。然而，财政资金作为有限的公共资源，其使用必须顺应国民经济发展方向并最大限度地满足社会公共服务需求，所以如何科学合理的配置预算资金以及确保资金使用准确高效，就成为预算绩效管理的首要目标。通过建立事前绩效评价体系，对各项预算支出设定各项效益指标，可以使单位或部门负责人更加专注于对支出项目的前期调研，结合可行性分析评估财政投入的可能产生的社会效益，以及对执行进度、成本控制等问题制定风险防控措施，清理剔除无效低效投资项目。在预算实施过程中，绩效管理也发挥着事中监督管理的作用，通过与年初预算进行对比分析，及时调整业务实施方案和预算结余，切实解决政府投资项目超规模、超标准、超概算等问题。

（二）有助于完善单位内部管理制度建设

预算绩效管理可以有效融合行政事业单位财务管理和其他业务管理制度，以预算为抓手引导单位各项管理措施逐步形成统一协调的制度体系。通过绩效管理，可以进一步明确业务发展目标，尤其是对基础设施建设、公共服务品质提升等政府职能性较强的项目进行指标量化，补充完善了相关管理制度中存在的概念模糊、操作性不强等缺点，为政策落实的具体方案提供了重要参考。另外，预算绩效管理对改善单位内部治理结构也有着积极作用。由于绩效管理强调评价和监督，重点考察整体预算支出的执行效率和社会效益，因此要求各级行政事业单位内部必须形成统一思想，形成协调联动的组织架构，推进管理层级的扁平化以保持对预算项目执行的敏感性和执行力，进而推动绩效目标的实现。

（三）有助于激励业务模式创新发展

根据有关法律、法规，各级行政事业单位当年需要对上一年度实施的支出开展预算绩效评价，涉及范围包括全部基本支出和项目支出，是对财政预算支出所体现的行政能力和预期社会效益进行综合考评，客观反映单位一年来的业务发展情况。尤其在貫彻落实绩效评价公开这一背景下，各级行政事业单位的预算支出与业务开展都要接受公众的监督，因此如何提升业务管理水平、改善公共服务品质并最终达到财政资金与社会效益精准匹配，成为了当前各级政府部门所要面对的全新课题。其次，预算绩效管理落实促进了业财融合的推广，也进一步打破了单位间和部门间的沟通壁垒，一方面强化了单位内部财务与业务的联系机制，另一方面也推动了同行业单位间的协调交流，有助于形成良性竞争环境，激发行政事业单位服务创新意识，为新经济形态下社会发展提供有力支撑。

二、行政事业单位预算绩效管理问题分析

（一）预算绩效管理制度不完善、责任意识淡薄

虽然预算绩效管理的相关规章制度已推行多年，但一些行政事业单位仍存在认识不足、执行力低下等问题，使绩效管理未能发挥出应有作用，很大程度上源自单位相关责任人绩效管理意识淡薄。行政事业单位预算绩效管理相关法规在推行初期，各级财政部门只专注于对某些重点项目支出进行绩效管理，只对所涉及行政事业单位的财务部门、项目部门和主管领导传达临时性的通知文件，并未开展体系化的培训工作，再加上政策宣传缺失，致使绩效管理没有引起各级预算单位的充分重视。其次，一些单位的管理人员仍然保持着传统的预算管理理念，认为预算的制定和执行不需要过多关注业务开展，只要保证全年预算不超支即可，缺乏对资金配置、成本控制、价值贡献等指标进行调研的主动性。由于财务部门往往承担着预算绩效管理的牵头工作，在缺少业务部门的配合情况下，财务人员难以获得真实、准确的业务需求信息，使得预算绩效难以做到精细化管理，也进一步加深了各部门管理人员对绩效工作的忽视。

（二）制定预算绩效目标缺乏科学性、合理性

行政事业单位预算绩效管理以目标为指引，整合财政资金和社会资源达到预期社会效益。但是，由于设定预算绩效目标的相关规范缺乏一定的行业细分和专业指导，使得部分行政事业单位在制定绩效目标过程中难以结合自身行业特点和项目具体用途，造成目标内容流于形式、脱离实际，对后续的绩效监管和考评丧失指导意义，甚至自相矛盾。其次，一些单位在设计制定绩效目标时，缺乏与部门或单位的发展规划、工作计划和政策要求相结合，不是一味追求业绩提升而抬高预期目标，就是谨慎求稳而压低目标，造成目标制定与财政支持力度和实际执行能力相脱节。再次，由于缺少对预算所涉及的经费支出规模和执行力可控性开展充分的前期调研评估，使得在设定绩效目标时没有准确划分总体目标和年度目标，造成后续预算在执行过程中发生不合理的超支或结余，降低了后续绩效管理效果；同时，由于缺乏对社会效益、可持续影响、服务满意度等指标的准确理解，一些单位在设定该类指标时往往凭主观意愿进行定性描述，尤其是对于重大项目支出所产生的宏观社会价值缺少专业性评估，造成财政绩效目标不能准确体现其公共属性。

（三）成本预算绩效分析缺乏有效落实

成本预算绩效分析是全面实施预算绩效管理的重要组成部分，但长期以来行政事业单位因预算机制等原因所形成的“花钱”思维，造成了一些单位为完成工作目标而不计成本，忽视对投入产出效率的控制，因此成本预算概念对于许多单位管理者来说缺乏现实意义。另外，再加上当前绩效管理工作仍处于较为初级的阶段，制度体系和手段措施尚不完善，各级行政事业单位的预算绩效管理意识才刚刚形成，其理念并未完全消化，成本预算绩效分析概念的引入并不能完全适应一些单位的实际工作，加剧了对该项工作的抵触情绪。其次，虽然政府会计制度将权责发生制下的成本费用要素引入行政事业单位的财务核算之中，但由于缺乏对成本管理应用的相关规则明细，一方面导致各级财政部门难以开展有效宣传培训，另一方面造成各级单位难以找到相适应的成本分析工具进行应用，使成本预算绩效分析理论无法在实践中发挥作用。再次，成本预算绩效分析的结果缺乏应用场景，其中行政事业单位的成本效益分析、成本定额标准等相较于企业所处的经营环境，难以形成有针对性的指导。尤其是对于公益性的政府服务，其产生的价值往往具有更加长远的社会影响，其成本效益和定额标准难以通过历史数据进行合理估算，一定程度上造成成本预算绩效分析與现实情况相脱节。

（四）预算绩效评价体系不够全面客观

预算绩效评价是对行政事业单位支出的经济性、效率性、效益性和公平性以及预算资金的投入、使用过程、产出和效果进行客观、公正的测量、分析和评判，但在实施过程中往往在指标设定、执行反馈等方面存在问题。一些单位在绩效评价指标确定过程中，容易忽视自身行业环境对预算支出的影响，对项目决策、产出和效益指标缺乏足够量化，使指标的相关性不能满足评价要求。同时，绩效评价标准缺乏针对性的统一，如计划标准、行业标准或历史标准所参照的背景和执行方法有所不同，其评价结果也会不同，进一步影响后续整改落实的效果。另外，还有一些单位对于评价结果没有引起足够重视，只是按流程做完绩效评价就草草收场，对于评价所反映的问题没有进行反馈落实。

三、强化行政事业单位预算绩效管理的对策建议

（一）完善预算绩效管理责任制，打造良好的预算绩效管理理念

行政事业单位预算绩效管理体系的建设与落实离不开持久有效的宣传和专业系统的培训。为打破长久以来形成的传统预算和业务管理模式，应以各级财政部门进行牵头，大力营造学习贯彻预算绩效管理相关法规的良好氛围，并组织各级行政事业单位的主管领导、财务部门和业务部门共同参与培训，从上而下树立全面的预算绩效管理理念。同时，单位内部也应成立专门的预算绩效管理小组，一方面定期或不定期开展绩效工作方案研讨，建立健全相关的内部绩效管理制度，另一方面向单位全体职工开展有针对性的绩效管理培训，使业财融合的理念深入人心，营造上下一心做好预算绩效精细化管理的良好氛围。其次，进一步将预算绩效管理制度与内部控制、人员业务考核相联系，将绩效内容的编制、执行纳入相关部门和人员年度整体考核，强化各级管理人员责任意识，主动将业务工作向预算绩效管理方向延伸，参照各项指标自觉发现问题、解决问题；同时，通过内部控制将绩效管理整合到预算全流程监管之中，并利用风险控制、任务分解等手段，优化预算绩效管理在执行过程中的积极效果。

（二）完善预算绩效管理目标体系，强化前期调研评估

一是财政部门应对预算绩效管理相关法规进行专业细分，针对市政、教育、医疗等有行业特点的领域制定专门的绩效目标操作细则，并结合财政预算层级和区域实际情况开展系统性的宣传培训，深化各级行政事业单位相关责任人的预算绩效管理意识，使制定绩效目标的标准更加清晰明了。二是紧紧围绕单位的年度工作目标或长远发展规划，在符合国家宏观政策以及政府在相关领域开展改革目标的前提下，对关键性的业务项目设定明确工作任务。同时，单位内部可以组织绩效目标研究小组或外聘专家对项目的执行过程和预期效果进行研判，进一步明确不同阶段所应投入的财政资金和形成的产出价值，并将绩效管理过程中的具体职责与任务分解到每一个相关部门或负责人上，形成层次分明、脉络清晰的绩效目标体系，便于管理有的放矢。三是针对资金量大、受益范围广、社会影响力大的项目加强外部专业咨询机构的介入，借助同类案列分析、数据统计、政策解读等研究手段，加强前期调研评估的客观性、准确性。同时针对不同项目的特点，可以从政策扶持力度、资金来源渠道、具体实施内容、受众影响范围等不同维度开展定向研究，深化目标的指导意义。

（三）树立科学的绩效成本意识，提升成本分析的应用价值

成本预算绩效分析是行政事业单位预算绩效管理的关键一环，既是考察预算制定和执行是否合理有效的重要手段，也是对未来各项财政投入开展前瞻性研究的必要铺垫，因此应加快推广成本分析的实际应用。一是财政主管部门应从政策制定上加快完善预算绩效成本分析各项规章制度，针对行政事业单位的行业特点出台具体的技术规范，使单位管理人员对于成本分析的对象形成明确的认识。同时，各级财政部门可以结合本区域和下属单位实际情况开展成本分析的培训宣传工作，并向各级行政事业单位提供专业技术指导，营造出严控费用成本、提高财政效率的政策风向。二是各级政府应将成本预算绩效考评与其下属单位的综合绩效相挂钩，提高成本预算绩效分析在整体绩效管理中的考核比重，确保在全周期预算管理中实时关注财政支出的规模和性质是否偏离绩效目标，并定期评估预算在设定之初是否合理、准确，倒逼各级行政事业单位管理者提高对成本预算绩效分析的重视。三是各级财政部门和行政事业单位应积极开展对成本预算绩效分析的理论实践，一方面结合政府会计制度对成本费用核算的准则要求核定具体的成本内容和范围，另一方面可以借鉴企业成本会计中的成本效益分析法、作业成本法等理论工具，摸索符合行政事业单位特点的成本预算绩效分析方法。

（四）提升预算绩效评价指标的客观性、合理性，建立评价结果反馈机制

绩效评价指标在设定过程中应遵从科学公正、统筹兼顾的原则，以严谨务实的的态度充分借鉴相关管理理论和方法，并按照财政相关工作要求和内控管理规范进行绩效评价指标制定，为指标的客观性、公正性提供制度保障。为使绩效指标能真实、全面地反映预算执行、运筹决策、组织管理、投入产出等环节，指标的设立应紧密结合绩效对象的特点，并提炼出有代表性并直接反映社会价值或经济效益的关键性指标。对于指标的分解和定义，应尽量遵从可量化、可获取的原则，确保后续绩效管理的实践成果可以全面分解展开，便于对评价结果进行比对分析。其次，评价结果应作为各级行政事业单位安排预算、制定政策和改进管理方式的重要依据，各级财政部门可据此设定评价等级并进行相应的奖惩；同时，财政部门和预算单位可逐步推进绩效信息的全面公开，自觉接受社会各界监督，进一步发挥预算绩效管理的激励约束作用。

四、结束语

行政事业单位的预算绩效管理是近年来各级财政部门的工作重点，为将预算和绩效管理全面融合，无论是顶层设计还是基层落实，都做出了一定成绩。但随着社会需求和经济形势的不断变化，预算绩效管理的现实意义也在发生着变化。一方面预算绩效管理可以激励各级单位管理者利用有限的社会资源创造更多的社会价值，另一方面还可促进单位内部组织结构的协调统一，形成以预算绩效目标设立、执行落实、考评反馈等内容为核心的管理体系，进一步提升行政事业单位的综合治理能力。

参考文献：

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