数字政府治理能力提升路径探析

杨阳

摘   要：推动政府数字化转型，提升数字政府治理能力，既是加快建设数字中国的必然要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的有力抓手。我国数字政府治理能力稳步提升，从中央到地方、从试验到运行、从管理到治理，形成了数字政府规划逐步出台、数据管理部门逐渐成熟、依托企业实施管运分离的发展格局。但是，当前我国数字政府治理能力提升依旧面临着建设内容供需匹配难、数据开放共享程度低、专业技术人才保供难、信息孤岛现象较严重等一系列挑战。未来，要从优化数字政府治理的顶层设计、运用数据治理推动数字政府治理能力提升、完善数字政府治理能力提升的制度保障等方面着手，持续为数字政府治理注入新动能。

关键词：数字政府;治理能力;提升路径

中图分类号：D630        文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.02.013

文章编号：1009-6922（2023）02-100-07

推动政府数字化转型，提升数字政府治理能力，加快数字中国建设，既是强化政府运行、决策、服务、监管能力的重要引擎，也是构筑数字社会治理体系和数字民生保障体系的坚实基础。这对于发挥现代化治理新优势，引领高质量发展具有重要意义。在数字化转型背景下，要夯实提升数字政府治理能力的根基，要在思维、体制和模式上有所创新，就要以数字化改革支撑治理体系改革，最终达成数字政府治理能力现代化的目标。同时需要注意的是，数字化转型是一个动态的过程，而非一个状态。为此，数字政府治理能力提升也需要采取循序渐进的策略，注重业务协同、数据融通、技术集约，全力推动政府服务过程数字化、结果数字化。为此，本文就数字化转型背景下数字政府治理能力提升问题展开研究，力求为实现“有为政府”提供决策参考。

一、研究综述

数字政府是一个崭新的概念，学术界对其界定尚未形成统一观点。从其概念的源头来看，最早可追溯至西方公共治理理论，而这一理论的诞生源于信息技术逐步应用在政府治理中。曼纽尔·卡斯特（2006）在对信息技术网络革命研究的基础上，提出网络社会增加民众参与社会治理的权利，但给政府治理提出了全新的挑战[1]。简·E.芳汀（2010）指出，相比于传统社会治理，数字时代信息社会治理存在的最大问题是如何权衡政府在社会治理中的管理权力和数字网络所带来的开源网络系统扁平化需求[2]。而米拉科维奇（2012）则从当代电子政务的发展实践中总结得出，数字政府对于数字信息的治理将从单纯的信息技术提升到标准范式的构建，从而可以有效提升数字政府治理能力和效率[3]。

我国学者对于数字政府的内涵也进行了积极讨论。鲍静（2022）等辨析了数字政府和电子政务、智慧政府的区别，并指出数字政府是政府为适应和推动经济社会数字化转型，对政府治理理念、职责边界、组织形态、履职方式以及治理手段等进行系统发展和变革的过程[4]。黄未（2022）等认为，数字政府是数字治理理论在现实中的具体实践，是电子政务在数字时代的衍生，是治理理论与信息技术深度融合的产物[5]。王伟玲（2019）指出，数字政府是信息技术革命的产物，是工业时代的传统政府向信息时代演变产生的一种政府形态[6]。何圣东等（2018）指出，数字政府是数字时代的政府存在状态和运行方式，是“以人民为中心”发展思想的外在化，是使命落地程度的评估依据[7]。黄璜（2020）从技术和组织两个方面对数字政府做出了一个更具有包容性的定义，指出数字政府在核心目标上立足于推进治理现代化，在顶层设计上依循数据范式，在政策上将“对数据的治理”也纳入议题范围，在业务架构上日益趋向于平台化模式，在技术基础上正在向智能化升级[8]。

与此同时，现有研究对数字政府治理问题也进行了一系列探讨。贾海薇等（2022）指出，数字政府的系统构建有利于推进数据资源的整合利用，提高决策的科学性和有效性[9]。于君博等（2021）通过对L、M两地数字政府建设案例进行比较分析，以此提出了数字政府治理的“过程—机制—能力”分析框架[10]。蒋敏娟（2021）以广东、浙江、贵州三省为例，指出未来数字政府建设需要从价值、组织、制度、技术等方面系统推进[11]。吴磊（2020）以广东数字政府建设为例，深入研究了政府治理数字化转型的探索与创新[12]。周文彰（2020）对数字政府和国家治理现代化进行了研究，指出数字政府建设需要有向权力开刀的自我革命精神、以人民为中心的发展思想、数字治理头脑和数字治理能力[13]。

综合上述研究来看，以数字化转型为契机，加快推进数字政府治理能力提升是满足当前复杂经济系统治理的必然选择。为此，细致分析当前数字化转型背景下数字政府治理的发展现状，分析数字政府治理能力提升面临的挑战，并提出适宜的发展路径，具有现实意义。

二、数字政府治理的现状

作为时代发展的新生事物，数字政府吸引了政府、企业、研究机构等多元主体的广泛参与，形成了“政企研”一体化发展思路，促使数字政府治理能力稳步提升，整体呈现如下发展格局：

（一）从中央到地方：数字政府规划逐步出台

自党的十八大以来，党中央高度重视网络安全和信息化建设，在信息化、数字化建设方面出台了多项重要指导文件。2018年，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上就新时代网信事业进行战略部署，明确指出：“各级领导干部特别是高级干部要主动适应信息化要求、强化互联网思维，不断提高对互联网规律的把握能力、对网络舆论的引导能力、对信息化发展的驾驭能力、对网络安全的保障能力。”[14]2019年，党的十九届四中全会就国家治理体系和治理能力現代化作出明确部署，首次提出“推进数字政府建设”的行动要求，要求通过信息化手段不断提高政府机构履职能力[15]。2020年，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》又一次提及数字政府建设问题，指出要“加强数字社会、数字政府建设”[16]，以此提高公共服务、社会治理等数字化智能化水平，提升数字政府治理能力更具现实意义。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，以数字化转型驱动数字经济、数字社会、数字政府齐力发展，加快推进生产方式、生活方式和治理方式转型升级[17]。2022年，党的二十大报告重申要加快建设数字中国，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合[18]。总体而言，在数字化转型背景下，提升数字政府治理能力已然得到党中央的高度关注。

与此同时，各地政府也陆续将提升数字政府治理能力作为重点建设内容，将其作为行政体制改革、智慧城市建设的重要手段。广东省在全国率先启动了“数字政府”改革，《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）及实施方案》作为广东省推进数字政府建设的行动指南于2018年10月发布，其对加强基础设施建设、数据资源开放利用、开展数据治理、政务服务终端应用、经济大数据运行分析应用、综合监管平台、移动监管系统、网格化综合治理平台等具体建设任务进行了细致规划。随后，浙江省、湖北省、山东省、宁夏回族自治区、山西省、安徽省、内蒙古自治区等地也先后发布了数字政府建设规划。总体来看，各地发布的规划涵盖了政务服务、数字治理、数据治理等重要内容，也进一步表明了无论是中央层面还是地方层面，数字政府规划已经逐步出台。

（二）从试验到运行：数据管理部门逐渐成熟

从现实发展特征来看，数字政府治理能力提升是一项系统性、整体性工作，推进的过程也是从实验到运行的过程。从现行发展模式来看，绝大多数省份采取成立独立大数据管理部门的策略，以数据统筹和治理为抓手，通过实现跨地区、跨机构、跨部门的沟通与协作，推动了政府数字化变革。截至2020年底，已有包括广东省、贵州省、浙江省、内蒙古自治区、重庆市、江西省、陕西省、上海市、天津市、福建省、广西壮族自治区、山东省、北京市、安徽省、河南省、吉林省、湖北省、海南省、四川省19个省级地方政府设立了大数据管理机构。通常情况下，大数据管理机构隶属于政府部门，一般是由相关职能部门重组而成，也有的是由原有职能部门增加职责而成。另外，各地区大数据管理机构的职责范围主要关注宏观战略规划和促进数字化产业发展。

2021年，清华大学数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》从组织机构、制度体系、治理能力和治理效果四个维度对省级数字政府发展指数进行评估[19]。结果发现，上海市位列全国第一名，浙江省、北京市分别位列第二、三名，广东省、四川省、福建省、贵州省、山东省、江西省、江苏省分别位列第四至第十名，这也进一步说明了数据管理部门成立的重要性和运行的有效性。与此同时，通过分析相关资料发布的现实情况也可以发现，像广东省、浙江省、山东省等地已经成立了数字政府建设专项小组，充当数字政府建设的“智囊团”，专门负责数字政府改革建设工作的顶层设计和总体规划，从设计、论证、指导和评估等多方面提供决策咨询，这也进一步反映了各地数据管理部门逐渐走向成熟。

（三）从管理到治理：依托企业实施管运分离

数字政府治理更加强调“治理”，而非传统模式下的“管理”。从“管理”到“治理”的转变，虽然只有一字之差，但本质已经发生重大改变。“治理”更加强调去中心及多主体协同参与，目的是打造各主体相互协同、良性互动的治理生态。在政府的数字化转型过程中，最不容忽视的群体是企业，企业在政府数字化转型中扮演着至关重要的角色。究其原因，一方面企业的运行目標是实现利益最大化，企业可以利用数字技术优势，通过政府购买服务的方式向政府输送最新研究成果，协助政府高效完成数字化转型目标;另一方面，企业作为政府的重要治理对象和服务对象，可以及时向政府表达政策需要，重塑政企关系，加速推动组织流程变革，转变政府治理理念。

事实上，从各地实践发现，通过企业外生力量的注入，数字政府治理已然取得成效。例如，广东省通过成立数字广东网络建设有限公司，采取“腾讯49%+三大运营商51%（联通18%、电信16.5%、移动16.5%）”的股权结构形式，保持国有控股属性的同时最大限度地借助科技企业力量助推政府实现数字化转型。另外，浙江成立了数字浙江技术运营有限公司，贵州成立了云上贵州大数据（集团）有限公司，河南成立了正数网络技术有限公司，广西成立了数字广西集团有限公司，山西成立了山西云时代技术有限公司和山西数字政府建设运营有限公司，无一不体现了“管运分离”模式的技术和行政统筹优势，加速了政府数字化转型进程，同时也催生了一大批数字经济企业，壮大了数字产业。

三、数字政府治理能力提升面临的挑战

虽然在数字化转型背景下我国数字政府治理能力得到显著提升，各类举措初见成效，但是由于受到认知水平、数字素养、资本投资等多方面的限制，我国数字政府治理与公众期待之间仍存在较大差距，主要表现在建设内容、数据共享、专业人才、信息孤岛等方面。

（一）建设内容供需匹配难

当前，中央政府和地方政府都在积极推进数字政府建设，特别是在2020年新冠疫情以后，政府数字化转型成为政府建设的重要内容。但是数字化转型是一个过程，在起步阶段仍面临着数字政府建设后“谁来用”“怎么用”“怎么满足群众需求”的问题。目前，我国数字政府治理依旧遵循传统政府职能模式，政府是一切事务的主导者，一般是以自上而下的行政命令推进大型数字项目建设，在需求论证、项目立项、功能设计、项目测试等多项内容中较少将基层组织和普通群众纳入项目建设体系内，导致建成项目“不好用、不落地”，使用者“不会用、不愿用”，加剧了数字政府建设带来的资源浪费和财政负担。

（二）数据开放共享程度低

数据开放共享是数字政府治理能力提升的重要保障。从解决民生的角度来看，透明政府建设要求政府主动公开政务数据，让公民享有知情权。在数字化转型背景下，数据的应用逐渐拓宽了公众和社会组织参与政府事务的途径，社会群体与政府之间的互动也在不断增加，但不可避免的是仍面临数据开放共享程度低的现实困境。究其原因在于：第一，政府公开数据实用性低，公开数据质量参差不齐，并不能较好地满足社会群体需要;第二，政务平台功能不完善，大多数地区政务平台使用率偏低，数据请求功能多为“有请求”而“无结果”;第三，政务服务系统长效机制有待加强，在工作合规性、标准化水平提升以及数据开放授权机制等方面都亟待完善。

（三）专业技术人才保供难

人才保障是数字政府治理工作的重要基础。数字政府治理需要懂技术、懂业务的专业人才，但是由于当前我国数字政府治理尚处于起步阶段，专业人才资源补充不足导致数字政府治理能力提升受到重大阻力。习近平总书记在2021年中央人才工作会议上就曾强调，要深入实施新时代人才强国战略，加快建设世界重要人才中心和创新高地[20]。数字政府在治理过程中本身对数据保密性要求较高，属于典型的技术性与专业性并重的工作，所以数字政府治理迫切需要注入新鲜血液。然而当前无论是数字政府治理人才总量还是专业人才素质都有极大提升空间，整体面临我国数字政府治理人才培养滞后于大数据产业和技术发展的困境。

（四）信息孤岛现象较严重

从数字政府治理的整个过程来看，在不同环节、不同发展阶段数据都是最为重要的内容，而对于数据而言最重要的是可以共享。但是现阶段大数据管理部门之间存在“信息孤岛”的现象使得数据难以共享，严重阻碍了数字政府治理能力的提升。所谓“信息孤岛”，就是指各个部门对于自身数据资源有自己的存储方式，各个部门之间的工作性质本身又存在较大差异，这就导致大部分数据信息无法实现互联互通，无法被整合利用，互相分享难度较大，进而增加了向公众、企业及社会组织提供便捷公共服务的难度。“信息孤岛”现象的存在大大降低了政府行政效率，让政务数据公开难度加大，也严重影响了政府的公信力，这也成为当前数字政府治理能力提升的关键环节。

四、数字政府治理能力提升的路径

从本质上讲，数字政府治理是政府治理现代化的关键，恰逢当前数字化转型的新形势，提升数字政府治理能力也是中国式现代化的重要体现。因此，要深刻理解当今我国经济发展格局，理清数字政府治理发展脉络，以数字政府治理能力的提升推动我国经济高质量发展。

（一）优化数字政府治理的顶层设计

数字政府治理的顶层设计关乎数字政府治理的成效，优化其顶层设计有利于资源的集约化利用和数字政府治理的健康发展，并能够加速数字政府治理能力提升的进程。在顶层设计层面，需要从理念、人才、结构三个方面进行整体规划。

1.树立以人民为中心的数字政府治理理念。一方面，必须坚持以人民为中心的价值取向，通过数字政府治理能力的提升让人民群众的获得感更强、幸福感更高、安全感更足。政务数据开放与共享也应以人民为中心，要及时公开政务数据，满足社会公众的基本需求，提高政务处理效率和水平。另一方面，在数字政府治理过程中，从便利群众使用的视角搭建统一数字化平台，推进办事流程改造，创新管理措施;以群众需求为导向不断创新服务方式，简化服务流程，让数据多跑路，让群众少跑腿，真正实现以人为本。

2.引进与培养数字政府治理的高层次人才。一方面，要加大引才、育才力度，国家及地方政府均应完善数字政府治理过程中所需人才的引进政策，制定并出台相关用人标准，打造人才培育基地，为人才引进和培育创造良好环境。另一方面，全力打造新型培养模式，实施“政府—高校—企业”联动的数字政府治理专业人才培养模式，强调本领域人才队伍建设，完善用人机制，留住高层次人才，充分发挥人才服务地方的价值。

3.优化数字政府治理结构。在数字化转型背景下，传统政府治理结构已经无法适应新时代的要求，仅仅依靠政府一元主体的力量难以适应现实需要，由政府、社会和公众组成的多元主体治理结构已经成为实践探索的新要求。一方面，运用大数据推动社会对政府治理的参与，改变单一的政府权威中心模式，促进社会力量的壮大，增强政府与社会的互动。另一方面，深化政府与公民互动，强化政府与公民之间的沟通联络机制，进一步增强政务服务黏性，引导公民深度参与决策，及时了解公众的需求，释放数字政府治理能力提升的红利。

（二）运用数据治理推动数字政府治理能力提升

数据是战略性的资产和资源，是公共部门协同运作的基础动力，是新时代的“数字宝矿”，是当今世界最有价值的战略资源和新一轮国际竞争的核心。数据作为新型的治理工具極大地推动了数字政府治理的技术化、科学化和精准化。因此，数字政府在提升治理能力过程中也需要加强数据建设，提高数据思维、理念、战略、规则等方面的整体观念和应用水平。

1.加强数据资源开放与共享。一方面，加快制度建设，形成有效的政府数据资源开放共享制度体系，完善法律法规建设，严格界定数据开放共享边界，建立行之有效的数据开放共享标准，确保数据开放共享机制的制度化、规范化和科学化。另一方面，必须明确数据管理部门数据开放共享的范围边界和使用方式，厘清数据开放共享的权利和义务，依托政府数据统一开放共享平台，全力推进政府信息资源跨区域、跨机构、跨部门共享共通。

2.加强数据资源整合与应用。一方面，数据管理制度需要明晰，各行政管理部门要加强数据的纵向整合，在上传、公开、共享政务数据时权责清晰，在保障数据绝对安全的情形下实行系统内数据共享。另一方面，提升行政管理部门数据整合与应用效率，在数据采集、共享开放、数据流通、数据确权、数据交易、数据监管等具体工作内容上明确分工，保障各项工作稳步推进，开放利用可公开的数据，提高数据资源的价值，使社会各类群体享受到数据的红利。

3.完善数据安全与隐私保护体系。一方面，数字政府必须要明确数据隐私保护的法律制度，制定独立的数据隐私保护法律，从信息数据自由与公民数据隐私保护角度进行联合立法。另一方面，在组织和技术上应该设置独立的数据隐私保护机构并加强政府各部门间的合作，以防范数据隐私风险。同时细化政务数据收集、使用、监管等方面的规范及操作规则，借助“数据沙箱”“身份认证授权中心”等成熟技术对公共数据脱敏后扩大使用范围，解决数据安全隐患。

（三）完善数字政府治理能力提升的制度保障

数字政府治理能力的提升离不开有效的制度保障。虽然我国数字政府治理制度保障不断推进，但鉴于新时代数字政府治理的新要求，在数字化转型背景下提升数字政府治理能力必须不断推进和优化制度保障。

1.完善数字政府治理的法律体系。一方面，要注重数字政府治理的法制化建设，政府部门首先要及时制定并出台相关法律法规，明确数字政府治理的相关主体权责，同时保证法律法规的可操作性。另一方面，要建立完备的管理体制机制，政府部门要按照全国“一盘棋”“一张网”的建设思路系统谋划数字政府治理工作，加强数字政府治理的顶层设计，既要彰显数字政府治理工作的权威性，还要保证管理体制的适用性。

2.完善数字政府治理的多元参与机制。一方面，必须明确数字政府治理能力的提升要坚持以供给侧结构性改革为主线，全方位整合电子公共服务供给，构建多方参与的市场化服务体系，保证数字政府治理有序推进。另一方面，数字政府治理应当促进政府、企业、社会组织、科研机构的共建共享，升级数字政府治理的现代经营模式。

3.构建智能化与透明化的公众监督系统。一方面，利用数字化手段建立智能监督系统，充分调动公众的积极性，通过留言举报、拍照上传证据等方式打通基层监督的“最后一公里”。同时确保任务协同执行过程的数据自动留痕，以此作为任务督查、监督、控制、修正、评价的依据，将内部监督和外部监督结合起来，把权力关进制度的笼子。另一方面，在智能监督系统的基础上加强智慧监管，充分运用互联网、大数据监管方式，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平。

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https：//baike.sogou.com/v195123405.htm？fromTitle=2020.

[20]习近平在中央人才工作会议上强调   深入实施新时代人才强国战略   加快建设世界重要人才中心和创新高地[N].人民日报，2021-09-29（1）.

责任编辑：秦利民