乡村振兴战略下闲置宅基地利用的困境及对策研究

摘 要：民族要复兴，乡村必振兴。探索闲置宅基地盘活利用的困境并寻求解决路径对土地资源可持续利用、农村经济社会可持续发展以及全面推进乡村振兴具有重要意义。然而，目前闲置宅基地的利用还存在公平与效率难以协调、财产利益冲突难以解決、宅基地的社会保障性阻碍盘活进展等困境。结合试点地区的有益经验，应从适度拓宽宅基地使用权的流转空间、构建利益共同体机制、建立闲置宅基地自愿有偿退出机制等方面进行困境破解，以促进宅基地的高效利用，增加农民和农村集体的财产性收入。

关键词：闲置宅基地；盘活利用；利用困境；对策建议

2021年1月，自然资源部联合国家发展改革委、农业农村部印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》。要求“在符合国土空间规划的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民俗、农产品初加工、电子商务等农村产业，大力支持促进农村一二三产业融合发展和乡村振兴战略实施”。在《关于政协十三届全国委员会第四次会议第0951号提案答复的函》中强调，关于盘活农村闲置宅基地，自然资源部认真贯彻落实习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话精神，组织开展乡村存量集体建设用地节约挖潜政策研究，提出盘活用好乡村存量集体建设用地政策措施，保障乡村产业发展和乡村振兴战略实施①。鼓励和支持村集体和农民通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、农村旅游业等，甚至支持返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。据农业农村部调查，全国农村宅基地空置率为18.1％[1]。推进闲置宅基地的盘活利用有利于维护村集体和农民的合法权益，有助于保障乡村产业发展，构建新的乡村振兴发展格局。如何有效利用宅基地，无疑是现阶段需要我们努力研究的课题。

一、宅基地闲置的危害性及成因分析

（一）宅基地闲置的危害性

就现实情况而言，我国现有的农村宅基地中处于闲置状态的至少占比29%。在第三次全国农业普查数据中获悉99.5%的农户都拥有1处以上的住房，而由于进城务工等因素，超过1/10的村庄有宅基地被闲置，近乎1/10的农户有闲置的宅基地，若将其换算成实际的土地面积，数额极其巨大。这是对土地资源的浪费，故对闲置宅基地的盘活利用是实施乡村振兴战略中亟待解决的问题。

1. 降低了土地资源的利用效率

宅基地是相当重要的社会资源，使农民的居住权得到了充分保障，但是，随着经济社会的发展，农村宅基地的保障居住的功能逐渐发生了转变[2]。目前宅基地闲置已经成了农村普遍存在的现象，应当引起社会的重视。首先这是对土地资源的浪费，对土地资源的集约利用产生了相当不利的影响。宅基地的闲置使人地关系受到不利影响，一定程度上也是对农业农村发展进步的一大阻碍。其次，在城镇化进程日渐加快的情况下，也意味着加大了土地的需求量，土地资源稀缺与宅基地闲置的矛盾加剧。不仅农民的利益受到了损害，也抑制了我国经济的发展[3]。如何破局让闲置宅基地真正高效利用起来，是解决土地资源紧缺和沉睡的关键。

2. 降低了农民的财产性收益

农村宅基地本是无偿获得的土地，具有福利性质，但宅基地的闲置，使农村土地出现用不好与用不上的难题。在乡村振兴背景下，农民住有所居已经得到充分保障，农民已经不再满足于宅基地的居住保障功能，开始追求对宅基地的财产权利，但宅基地的闲置使他们的财产权受到限制[4]。一些面积较小、较分散的闲置宅基地的使用权存在纠纷的情况亦不在少数，使用权的分配关乎村民的个人权益。即使不存在纠纷，由于本身分散或面积不大，在使用权流转时处于劣势，无法给农民带来收益[5]。农民财产性收益的降低会直接影响农村的生产生活条件，农村社会经济的可持续发展不可避免的受到影响。

3. 降低了农村人居环境质量

城镇化进程的加快导致了农村人口的流失，很大一部分村民通过继承、户口的变化等方式取得宅基地，但长期闲置无人居住，甚至部分墙体开裂。也有部分村民即使建设了新房，也不愿意拆除旧房，他们选择将其作为羊圈、猪圈等，甚至出现了侵占生态用地的情况[6]。考虑到农村常住人口大多是中老年人和儿童，对公共社会的保护意识很薄弱，并且村内管理人员有限，导致出现了路边杂草丛生无人管理、基础设施破旧的情况，严重影响村容村貌[7]。村民居住环境质量很低，幸福感和满足感也没有得到提升，进而无法调动对整治村容村貌的积极性，无形中增加了盘活闲置宅基地的难度，形成了恶性循环。当前农村人居环境质量迫切需要改善，因此加快盘活闲置宅基地的任务刻不容缓。

（二）宅基地闲置的成因分析

农业农村的问题，是我国十四五规划和二零三五远景目标中重要的部分。解决农业农村问题，更是实现中华民族伟大复兴所必须完成的任务。中共十九大提出的乡村振兴战略正是为了重建乡村生活空间，促进农业农村的发展。在乡村振兴战略的推进中，农村普遍存在的宅基地闲置问题引起关注。闲置成因主要有以下几点。

1. 传统观念根深蒂固

一方面，受传统观念的影响，部分村民有“祖宅”观念；另一方面，现居住在农村的村民，因结婚、离婚、继承、户口的变化等原因，存在一宅多户的情况，不再是一宅一户[8]。且有农村人口新建住房但不拆旧房致使宅基地闲置数目不断增加。另有城市居民合法获得农村宅基地使用权。随着经济的高速发展，城乡教育、医疗等方方面面差异巨大，很大一部分农民为保障子女的生活质量、教育水平等因素将其户口迁入城市，这部分人长期居住在城镇，却因继承等方式合法取得宅基地的使用权和农户所有权，宅基地长期处于闲置状态。

2. 农村人口的城市化

随着工业化、城市化进程的快速推进，农村人口大量流出。农村劳动人口虽大量涌入城市，但并没有在城市扎根成为真正的市民，城市归属感不强，即使常年在外也没有放弃宅基地。虽然现行宅基地流转的相关规定，农民可以将宅基地的使用权流转给本集体内的成员，在一定程度上起到了盘活的作用，然而“一户一宅”下其他内部成员因有自家的宅基地，对流转使用权存在限制。农村宅基地闲置的数量不断增加，甚至一些地区出现了“空心村”。由于长期重视对城市的发展，城乡发展逐渐失衡，全家外出务工成了闲置的主要原因。

3. 村庄规划缺失

村庄规划缺失是我国农村宅基地闲置不可忽略的重要原因之一。多数村庄由于没有制定科学合理的村庄发展规划，导致了农房布局散乱，进而忽视了面积较小、较分散的宅基地，使其整体利用价值不高。基于宅基地的无偿取得，且目前也没有法律规范明确规定对宅基地的管理，部分农村会由于领导者不作为、乡村规划不完善不科学等出现了宅基地的使用过程中缺乏有效引导和管控而闲置。

农村宅基地的闲置问题成了普遍的问题，引起了社会各界的关注。故近年来部分地区围绕乡村振兴战略的实施，鉴于对地理位置、资源等条件的思量与保障农民居住的前提下，着眼于农业农村的发展，开展了以增加土地资源的利用率、提高农民财产性收入为目标的闲置宅基地利用的试点工作。典型的盘活利用宅基地的实践样态并不多，部分地区取得了成效，有力地推动了农村发展，也有部分地区由于试点时间短、措施与农村实际情况未有效结合等因素导致试点成效与预期相差较大。从总体上来看，在推进闲置宅基地的盘活利用过程中存在较多的现实问题，现阶段总结各试点村的现状及其经验，落实有效的部署，促进闲置宅基地的盘活利用才是发展农业农村的工作重心。

二、闲置宅基地利用中的困境

（一）公平与效率难以协调

公平是指平等的分配，体现为闲置宅基地的利用要在保证农民都有居住地的前提下进行；效率是指宅基地的使用效率，体现为对农民财产权利的保障功能。当前闲置宅基地的盘活工作既要考虑公平也要保证效率[9]。然而在盘活利用的试点工作中，公平与效率如何兼顾是一大难点问题。解决该难点，不仅要考虑对宅基地使用权持有人处置该权利时的条件限制，同时也要考虑如何提升使用效率。使用效率低下主要有以下原因：其一，常年在外打工但并没有在城市扎根成为真正的市民，只是通过租赁等方式在城市内生活所以没有放弃宅基地，使其长期或短期的处于闲置状态；其二，长期生活在城市且已经购房而使村内宅基地闲置的情况；其三，城市居民合法获得农村宅基地使用权。长期居住在城镇的农民，将子女迁入城市户口，子女通过继承等方式合法取得农村宅基地的使用权和农户所有权，此时村中宅长期处于闲置状态。加之部分农民的传统思维，“祖宅”与落叶归根的固有观念仍在，与盘活利用、公平与效率相悖。没有在城镇落户的村民依旧享有宅基地占有和使用权，依旧属于集体经济组织成员，基于此的宅基地闲置后果将由国家承担[10]。

（二）财产利益的冲突难以解决

宅基地对于农民是一项重要的财产。但在现行土地制度中土地为国家所有，其中必然包括宅基地，故宅基地为公产，农民拥有的仅仅是宅基地的占有和使用权。基于房地一体的原则，住房和宅基地无法分离，久而久之农民已将其看作私有财产。一般情况下，为减少不必要的正面冲突，公权力会选择让步私权力，只有在涉及土地征收等重大问题时，才以决策者身份做出维护公权力的决定。此时农民为维护自身与住房相关的一系列财产性利益，往往与公权力成为利益相对方，公权与农户协商难度增加。宅基地自身财产属性与公权约束之间的矛盾难以协调与解决，最终导致土地资源的浪费。利益的冲突关系、农业转移人口实现市民化成为从根本上解决宅基地盘活利用的难题[9]。

（三）宅基地的社会保障性阻碍盘活进展

宅基地所特有的社会保障功能，阻碍了宅基地改革中制度方面实现突破，盘活工作也难以实现突破性进展。虽有规定适度放活宅基地使用权，但有严格的限制。2019年《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中规定，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。由此可以看出，宅基地使用权的流转是有严格限制的，与此同时，城市的资金、人才等资源也无法正常流动进入农村，资源的欠缺致使农村经济的发展受限。农村集体经济组织又具有产权方面的封闭性，在宅基地的使用权中主要体现在，只有集体经济组织内部成员才享有宅基地使用权，集体经济组织成员以外的任何个人和组织都无法拥有宅基地资格权，现行法律和国家政策都规定，宅基地使用权因其社会保障功能只能在本集体经济组织内部享有、流转。故宅基地制度改革方面难以突破，闲置宅基地的盘活利用工作受到影响。

三、闲置宅基地利用的地方经验

现阶段，闲置宅基地盘活利用的試点工作仍在推进中，试点地区的地理位置、地方特色不同等方面虽存在较大差异，但都为宅基地的盘活工作提供了可学习可复制的经验[11]。尽管在试点进程中也有需要进一步完善的地方，但为更加成熟的盘活工作积累了一定经验，总体值得借鉴。

（一）四川成都的宅基地使用权抵押融资模式

成都在农村宅基地使用权抵押融资的试点工作中，在借鉴其他试点地区成功经验的基础上做了进一步完善。首先以国家金融机构为主要融资方，限制抵押主体、规范流转程序、严格控制贷款的用途、设立宅基地使用权的登记确权制度与宅基地使用权的流转条件，确保不会出现宅基地使用权的权属争议；其次基于民事主体意思自治原则，抵押物的价值由贷款人与放贷人双方商量做出决定；并且要求贷款用途须告知融资方，发放贷款人有权随时了解情况，出现虚假行为有权随时终止贷款合同。

最后政府作为最后的保障方参与了抵押融资的工作，设立了专门机构用以处置未被拍卖变卖的不动产的用益物权，这样的做法不仅是风险的降低，更是对融资方的有力吸引，也是对农民的强有力保障，农民有了宅基地使用权抵押融资的信心，农村能够安全引入资金流，不仅激活了农村闲置宅基地的财产价值，也促进了农业农村的经济发展，推动了乡村振兴战略的实施。

（二）山西泽州的宅基地管理平台

山西省泽州县在宅基地制度改革试点工作中，始终坚守着为农民获益的本心，积极调动了广大农民的积极性，其中大阳镇对镇内百余农户的房屋进行了修缮与改造，兴办了农家乐、民宿等项目，一方面增加了农民的收入，另一方面也给低收入农民甚至无业人士提供了就业机会。推进建设以人为核心的新型城镇化，充分发挥地方性优势推进建设特色鲜明、环境优美的村落，泽州县主要通过推进文化旅游产业来促进农业农村的发展。同时建立了泽州农村宅基地管理平台，以技术手段展开调查宅基地的基本信息，目前已完成全省第一例宅基地线上审批工作。宅基地管理信息系统的建立有利于各项工作更加标准规范。

泽州县基于户籍关系、现农村居住情况等考虑，在明确宅基地的产权性质的基础上农村集体经济合作组织统一将股权流转给经营主体，农民变身为股民的身份参与其中。现阶段，土地资源是最重要最有潜力的发展资源，在推进宅基地的盘活利用过程中，越来越多的社会主体参与进来，各种资源在农村的流通足够充分，将有利于农村持续稳定发展[12]。在坚持宅基地集体所有权的同时，也做到了保护宅基地使用权。公权力的约束并没有损害农民的财产性利益，反而提高了宅基地的经济价值；在农民得到了满足的情况下，也实现了宅基地盘活利用的目标，达到了双赢。

（三）四川泸县共建共享模式

四川泸县在试点工作中，采取了扩大宅基地使用权转让范围的方式，探索了共建共享宅基地的模式和鼓励节约集约使用宅基地，超占部分有偿使用的做法。泸县模式主要是引导农户有偿退出宅基地，在划定一个宅基地使用面积标准后，提倡节约集约使用宅基地，对于自愿退出宅基地的农户予以一定的补偿金或购房补贴，另新建安置房；对于超出规定标准的宅基地面积收取一定费用的方式。该种模式下，农户可以在获批后，以农户的名义由农户提供地，出资方出资的形式建房。

登记时采用分割登记，农户享有部分房屋的所有权及宅基地使用权，出资一方享有出资时约定好的那部分房屋的所有权及集体建设用地使用权②。在约定年限届满后出资方享有的那部分土地权利重新归农户所有，农户重新获得完整的宅基地使用权。为宅基地特有的社会保障功能阻碍宅基地盘活利用的困境提供了一个有效路径，提高了资源的利用，发挥了宅基地的财产价值，为建立闲置宅基地自愿有偿退出机制、为全国闲置宅基地的盘活试点工作提供了参考。

四、促进闲置宅基地利用的对策建议

针对闲置宅基地利用中存在的现实问题，结合试点地区的成功经验，提出促进闲置宅基地利用的对策建议。

（一）适度拓宽宅基地使用权的流转空间

宅基地使用权的合理流转能够较好平衡公平和效益的关系，也是盘活闲置宅基地的一大有效路径。从成都的抵押融资试点工作中，可以看出农村宅基地使用权的抵押融资在合法合理的前提下，不仅能够盘活这些具有较高的财产价值的宅基地，还能够引进大量外来资金，保障了农民的财产权利。农民的财产性收入和物质得到保障，能够有效促进农村和谐快速发展，能够将固化的宅基地价值转化为具有流动性的资本，最大限度发挥宅基地的价值[13]。

对于没有在城市扎根，游离于城市与农村之间，城市归属感不强的部分农民，即使常年在外也没有放弃宅基地，基于此产生的宅基地闲置后果由国家承担。该现象表明并没有实现真正的城镇化。新时代新城镇化是指人的城镇化，走以人为核心的新型城镇化道路，加快实现进城人口市民化，能有效解决这一难题[14]。

要有效促进闲置宅基地的利用，在适度放活宅基地使用权、扩宽其流转空间时必须结合当地的实际情况，因地制宜地选择扩宽方式，有效控制风险，要严格限制期限及其用途甚至流转范围，确保村集体、农民的利益与流转对象的使用权[15]。故以抵押融资等方式适度的扩宽宅基地使用权的流转，促进闲置宅基地的利用，是符合当下社会发展的合理有效的途径。

（二）构建利益共同体机制

宅基地财产权属与公权之间有矛盾，推进农业转移人口市民化，保障农民的财产性权利是减少利益冲突关系的关键。结合山西省泽州县的做法，要从根本上解决宅基地闲置的问题，促进其盘活利用，首要是厘清宅基地的使用权归属问题。确立相关登记制度，政府协同土地资源管理部门对不动产产权进行登记，明晰产权；对宅基地进行确权登记制度，明确宅基地使用权归属。可以采取成立专门的调查组的方式，以村为单位对闲置宅基地分户分地进行摸底调查，掌握闲置宅基地的数量及状况。调查可以包括闲置宅基地使用权的归属、面积等现状及流转意愿情况，全部进行登记在册，以便建立起统一的数据库。数据库的基础资料与现有户籍资料相结合，能够加快解决进城人口实现市民化问题，加快城乡户籍制度的改革，更好的保障农民的利益。

泸县采取的共建共享模式，由农户提供地，出资方出资，登记时分割登记，此种做法在确保农民户有所居的同时，通過引进社会资本的方式，解决了引导农户退出宅基地的高额经济补偿金和安置保障措施所需资金的难题。一定程度上做到了共赢[16]。其次，要利用好闲置宅基地的农村特色和资源，充分发挥区域优势吸引技术、人才等，争取城乡资源要素实现双向流通，促进盘活利用闲置宅基地，进而促进农业农村可持续发展，最终推进乡村振兴战略的实施。

（三）建立闲置宅基地自愿有偿退出机制

宅基地的社会保障功能使宅基地改革在制度方面难以实现突破，宅基地盘活利用工作也受到不利影响。要有效解决这一难题，应当建立闲置宅基地自愿有偿退出机制[17]。四川泸县采取了超占部分有偿使用的方式，以引导农户有偿退出宅基地为主，对于自愿退出宅基地的农民给予一定的补偿；对于一户多地的农民，确保一户一宅模式下的基本生活保障功能，结合实际情况，适当的采取有偿使用的方式，为宅基地的收回创造条件。当下对于进城落户的农民是否愿意放弃宅基地，是本着尊重本人意愿为基础，不得强制收回宅基地。在本集体组织内有宅基地且自愿退出的，应当有序地开展退出工作。使农民的宅基地通过流转等形式有偿退出，让部分进城定居的农民的宅基地变成可交易的财产，既保障了农民的财产权益，也提高了资源的有效利用。再结合所在农村的资源和发展现状，在确认本地农户、宅基地数量和规模的情况下，对宅基地进行科学规划；在依法取得宅基地后对宅基地进行合理分配利用，以此促进宅基地的盘活工作[18]。

五、结语

农村宅基地不仅关乎着农民的居住安全和财产利益，也承载着农民基本生存的私人权益和社会稳定，是农村土地制度改革中最复杂最敏感的一项重点改革任务。农村闲置宅基地利用的研究应本着一切以农民为中心的原则，稳中求进地盘活闲置宅基地的利用，缓解宅基地资源闲置浪费与土地资源紧张的矛盾，为全面乡村振兴提供重要的土地资源保障，增加农民和农村集体的财产性收入，让农民共享改革红利。

注 释：

① 农业水利类096号。

② 来源于国发院政策简报第四十四期：农村土地制度与健康城镇化。

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基金项目：国家社科基金项目“全面乡村振兴下闲置宅基地和住房利用方式研究”（21XFX012）

作者简介：郭转转（1998- ），女，山西吕梁人，西安财经大学硕士研究生，研究方向为土地法学、农村经济法治。