档案行政执法协同机制的建构

王枫云 陈颖

学术界一般认为，档案行政执法是指国家档案行政管理部门依照档案法律、法规、规章所规定的职权和程序，通过行政监督检查、行政处罚、行政许可、行政复议等具体行政行为实施《档案法》等国家法律的活动[1]。但随着我国档案事业步入新时代，档案资源的供需状况、档案治理的制度安排、档案工作的外部生态都发生了重大变化，与之相适应，档案行政执法的对象不断扩展、行政执法的目标更加多元，这一切都要求档案行政执法主体以及主体间关系做出全新的调整，以适应我国档案行政执法工作发展的新态势。因此，立足档案行政执法的全新情境，理顺档案行政系统与外部环境之间、档案行政系统内部纵向与横向之间的复杂关系，改变主体相对单一的档案行政执法模式，加强主体间协同的制度创新，建立健全档案行政执法的协同机制，成为档案行政执法进一步发展的必然路径。

一、档案行政执法协同机制建构的相关前提

协同理论认为，协同指系统内的各要素、各子系统之间在运行过程中的同步、合作与协调的过程，在此过程，系统内各子系统会发生质的变化，产生协同效应，而系统本身则从无序变为有序，形成某种稳定结构[2]。档案行政执法协同机制的建构作为一个系统化的动态过程，多种要素会从不同的侧面作用于这一过程，因此，对各种影响因素加以充分地了解，是档案行政执法协同机制建构的前提。

（一）明确档案行政执法协同机制建构的环境制约要素

档案行政执法协同机制作为一种高度情境化的产物，档案资源供需格局、经济社会发展水平、法律法规状况等宏观环境因素在其建构过程中的作用十分明显。

档案资源的供需格局是档案行政执法协同机制建构的基本出发点。档案资源供需格局折射出了档案资源供给与需求之间的契合程度，在一定的时间和空间范围内，档案资源的供给与需求应当达成大致的均衡。在推进档案事业高质量发展的今天，这种均衡不仅是一种数量上的要求，更应该体现质量与结构上。当前我国推进档案馆藏的丰富和优化、注重机关单位档案形成管理、加强对项目档案的监督管理、完善农业农村和城市社区档案管理等档案行政执法关注的热点领域，究其实质都是为了破解档案资源的供求矛盾。由是观之，档案行政执法就是通过对档案资源供给侧或档案资源需求侧进行调节控制来实现特定的档案行政管理目标。因此，档案行政执法也必然以相应的档案资源供求状况为基础，通过特定的方式和手段对档案资源的供求关系进行干预。

经济社会发展水平是档案行政执法协同机制建构的客观基础。作为制约档案事业发展的物质性要素，经济社会发展水平对档案服务需求具有重要的决定作用，并能够通过影响档案资源的供需格局间接作用于档案行政执法协同机制建设。此外，经济社会发展水平与档案学会等专业社团、商业性档案中介等营利性社会组织的发展状况、档案服务意识的发达程度、档案行政执法资源开发利用的强度等成正比，经济社会发展水平较高的地区，常常可能率先采纳先进的档案治理理念，档案行政执法中政府与社会的协同也较容易达成。

法律法规是档案行政执法协同机制建构的行动准则。在全面推进依法治档的现实情境下，以法治理念和法治手段大力推进档案事业改革创新，要求档案行政执法领域的多方协同必须在法律法规的结构体系内进行，不能逾越法律的限制性规定，也不能规避义务性条款。实践中，一些地方在探索档案行政执法多主体协同中取得了很好的成效，在一定程度上应归功于具有超前性的地方性法规建设。随着中央对地方逐步有序地释放立法空间，地方性法规对各地档案行政执法协同机制的构建将具有更大的影响力。

（二）洞悉档案行政执法协同机制建构的行政资源要素

档案行政执法中协同的产生，在很大程度上源于档案行政部门需要通过协调与配合以获取实现執法目标所需的信息、权力、能力等相关行政资源。

充分有效的信息是档案行政执法顺利开展的先决条件。信息时代的来临，信息资源成为了档案行政执法资源中最具活力的要素，尤其是在大数据、云计算、人工智能风起云涌的今天，信息处理的速度以及应用的程度等都以几何级数的方式在增长，信息所具有的资源价值更是超乎寻常。在“放、管、服”改革不断向纵深发展的档案行政环境下，档案行政部门要履行好行政执法职能，对信息资源的收集、加工和充分运用是不可或缺的。如在档案行政执法的过程中，只有系统详尽地知悉相关人违背法律法规的行为事实和相关证据，才能确保执法活动顺利进行。

行政权力是档案行政执法有效开展的必备条件。条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系，在现实行政运作中，各公共事务管理领域的行政主管部门拥有不同领域的行政执法权。因而，在开展超越档案领域的行政执法活动时，一般需要依托其他行政部门的执法权。例如，在涉及档案馆安全检查的行政执法中，档案行政部门常常要与消防、应急管理部门进行协同，进行联合执法；在处置档案泄密事件的过程中，如果需要采取强制措施，又需要与公安等执法部门配合，这些都是为了获取相关的行政执法权力。当然，获取相关的行政执法权力并不表示执法权主体的转移，其本质是使相关的行政执法权有针对性地服务于相应的档案行政执法活动。

行动能力是档案行政执法达到预期成效的保障条件。档案行政执法是一项操作性很强的实践活动，需要投入充足的人力和时间，而受限于档案行政机关的编制定额，因此有必要通过建立协同机制以填补行动能力的不足，提高执法的绩效。比如，可以通过调整档案行政部门内部机构的职能范围，完善人员配备，提升档案行政执法效能；也可以吸纳专业性社会组织以及市场主体参与到档案行政执法中来，以加强执法的行动能力。因为，现代政府的管理能力有一个重要方面是调动各方面力量参与行政过程，合力实现行政目的的能力[3]。同时也有必要指出，上述举措可以直接推进档案行政执法行动能力的绝对提升，而行政执法需求的减少也能间接发挥提升行动能力的效应。故而，档案行政执法机关以行政指导、行政合同、行政调解等柔性执法方式减轻刚性执法压力，也能够在一定范围内实现行动能力的增强。

（三）把握档案行政执法协同机制建构的主体间关系要素

基于制度发生学的理论，档案行政执法协同机制的建构可被看成是一个依据应然性制度而生成实然性制度的过程，在这一过程中，各方协同主体间共识的达成、均衡关系的建立必不可少。

主体间共识的达成能够确保档案行政执法协同机制的顺利建构。从档案治理绩效的视角来观察档案行政执法可以发现，档案行政执法不仅关注法律效果，也注重社会效果，尤其强调二者的有机统一，因而纯粹依靠自上而下的行政指令难以完全实现档案执法目标，还需要档案行政执法各方参与主体的多维互动与联合行动。因此，档案行政执法协同机制的各方参与者对于共同行动目标、行动的价值取向以及刚性制度约束等在较大程度上达成共识、建立相互之间的信任就显得尤为重要。此外，档案领域的政策法规普遍具有 “指导性、鼓励性规范多，禁止性、义务性规范少”的特征，很可能会造成政策法规认知上的分歧。为达到协同各方之间对行动目标、行为取向等方面的共识，相关法律法规及其实施细则或实施办法的规定应尽可能明晰精准，以消除执法盲区和执法过程中出现的冲突现象[4]。

均衡的主体间关系能够确保档案行政执法协同机制的可持续运行。在档案行政执法协同机制的建构中，各方主体间通常会形成领导与被领导、主要与从属、核心与外围等各种类型的关系，这种主体间关系制约和影响着不同主体的行为路径。而各种不同类型主体间关系的形成，主要缘于其在档案行政执法过程中所拥有的权力大小以及执法资源的多寡。通常情况下，不同主体间的关系应当保持大致均衡，在不完全丧失独立性的基础上展开协同执法，主体间关系的极度不均衡往往会造成协同的稳固性弱化。要确保档案行政执法主体间关系的均衡，需要进行协同中信息、权力、经费等执法资源科学、合理分配。

二、档案行政执法协同机制建构的内在机理

档案行政执法协同机制的建构在很大程度上是为了有效应对档案行政生态急剧变迁而导致的档案行政执法中出现的“交叉问题”。通过建构档案行政执法的协同机制，开展档案行政部门之间及其与外部主体之间的协作，获得档案行政部门所不具有或不充分的特定行政执法资源，解决档案行政执法中的“交叉问题”。

（一）以“交叉问题”为档案行政执法协同机制建构的目标场域

当下，我国档案领域的综合改革不断向纵深发展，档案与市场、企业、社会等领域的关系持续加深且交错繁杂，众多具体档案问题的解决常常关涉档案活动、市场规律与社会民生等多种价值系统之间的矛盾与冲突，不仅在理念层面的协调与贯通上存在一定的难度，甚或在规范层面也出现含混与冲突，难以形成完善有效的解决方案。档案领域的改革常常需要其他外界相关系统提供协助、给予支持，这在一定程度上催生了档案领域改革会遭遇诸多仅凭档案行政部门单一主体难以有效应对的“交叉问题”。

各地在檔案资源的供需格局、经济社会发达程度、政策与法规状况等方面的不同造成其档案事业发展面临不同的“交叉问题”。如，在北京、上海、广州等一些经济发达的城市，随着人们对档案公共服务需求的持续增加，档案公共服务的信息化、市场化、社会化程度不断提高，档案行政执法常常涉及档案公共服务的数量、质量、类型、结构等领域，而针对这些问题的行政执法需要和政府的市场监督管理部门、社会管理部门、数据管理部门联合进行，与这些部门联合执法所要解决的问题成为这些地区档案行政执法工作的“交叉问题”。而在经济相对不发达的地区，如中西部的一些省市，档案行政执法主要涉及档案实体安全、档案载体保护、档案信息修复等传统档案工作领域的“交叉问题”。

（二）以资源获取为档案行政执法协同机制建构的路径导引

拥有充足的行政执法资源是档案行政机关实施档案行政执法行为，达成档案行政执法目标的基础条件。但是，当前我国档案行政执法的刚性手段较少，档案行政部门的执法能力较为薄弱，且在人员配置、设备支持、执法保障等方面受到较为严格的法规与政策约束，这就造成了档案行政部门无法拥有解决“交叉问题”所需要的全部行政执法资源，在信息、行政权力、行动能力等方面对外部主体具有不同程度的资源依赖。

由此可见，档案行政执法资源的不足决定了档案行政执法工作必须展开协同。鉴于这一资源依赖的状况，档案行政部门在行政执法时可以选取两种基本路径：一是通过加强档案行政系统内部的纵向协同与横向协同，协调一致地开展工作[5]，实现执法资源在系统内的高效调配，以此减轻对外部资源的依赖程度。二是通过加强档案行政部门同其他行政部门、企业、社会组织、利益相关者等外部主体的紧密协作，建立较为稳固的协同机制，以从档案行政系统外部有效地汲取自身所需的重要资源。

考虑到不同类型的主体拥有各不相同的行政执法资源，而不同 “交叉问题”的解决对行政执法资源的要求也迥然各异，这就需要针对具体的档案行政执法情境，有的放矢地选取协同参与主体。档案行政执法实践中，不同的协同对象由于其属性与地位上的差异，其所拥有的执法资源也有所不同。例如，基层行政组织在行动能力方面具有显著优势，档案学会等专业社团在专业知识方面拥有先天优势，同级其他领域行政部门则在行动能力和行政权力方面拥有优势。由此，档案行政部门需要基于自身执法活动的客观需要，有针对性地选取协同对象，经由协同获取相应的行政执法资源。

（三）以内外部驱动为档案行政执法协同机制建构的动力支撑

从实际运行情况上看，目前我国档案行政执法中的多方协同大多属于外部制度引导型协同，这种协同特别注重政策法规的指引作用，强调通过制度化的安排来推进多方协同。因此，制度引导型协同的运行成效较多地依赖于持续、充足且优良的政策法规供给。同时，内部驱动作为档案行政执法协同机制的内在激励也在发挥其影响，内部驱动包括来自上级档案部门的行政指令、同级其他部门的竞争以及档案行政执法部门绩效提升的冲动等。相较于内部驱动，在外部政策法规的驱动下能够催生出更强大的协同动力。目前，不少全国或地方性的法律法规和政策性文件对档案行政执法协同机制建设提出了明确要求。例如，《中华人民共和国档案法》第五章第二十四条明确规定“有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分……”；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制，确保分工明确、各司其职，密切配合、形成合力，促进档案事业协调发展”等等，上述政策法规无疑能为档案行政执法协同机制的建构提供重要指引。

三、结论

档案行政执法协同机制的建构作为一个复杂的系统工程，既要考虑档案行政执法涉及到国家机关企事业单位档案、建设项目档案、农业农村和城市社区档案等不同类型档案的众多执法项目，又要兼顾档案行政执法涵盖行政检查、行政决定、行政处理、行政审批、行政指导等多种执法形式；既要着眼于档案行政系统内部上下级部门之间、同级部门之间以及同一部门内部各机构之间的协同，又要关注档案行政部门与其他行政部门、企业、社会组织之间建立的协同。尤其要把握不同种类的协同机制独立的价值、功能、优势与缺陷，并在档案行政执法机制建构的过程中，推进各种协同机制有机融合，形成特定的协同机制体系，实现最大限度的机制功能互补，以发挥更大的协同功效。

参考文献：

[1]张燕燕，徐广虎.对档案行政执法工作的再认识[J]. 档案与建设，2008（7）：23-25.

[2]吴迪.公路运输与国民经济的协同关系模型及评价方法研究[D].长春： 吉林大学，2011：19-20.

[3]卢显洋.国家治理范畴下的协商行政执法[J].学习与实践，2016（12）：5-12.

[4]王芳.服务型政府视野下的行政执法规范化[J].人民论坛，2019（3）：90-91.

[5]金国坤.行政执法机关间协调配合机制研究[J].行政法学研究，2016（5）：14-23+62.

基金项目：广东省教育科学“十三五”规划2018年度教育科研重点项目（2018JKZ004）；2021年度广东省高等教育教学改革项目（粤教高函2021【29】号）。

作者单位：广州大学公共管理学院