资源开采地政府矿产资源收益透明度制度设计

张文龙 冀亭帆

【摘 要】 透明度制度是防止暗箱操作、遏制寻租腐败、降低矿产资源地区采掘成本、保证采掘行业公平公正的重要制度保障。文章借鉴国际货币基金组织颁布的《IMF财政透明度准则》以及《EITI倡议》，结合我国采掘业透明度现状，对我国透明度较低的原因进行分析，指出公众参与度严重不足、立法监管机构薄弱、公开信息内容不够完善以及对环境保护和生态恢复的考虑尚不充分等是主要原因。基于此提出加强公众参与度、加强法制建设、明确采掘业信息公开范围、积极研讨环境会计披露问题等建议，以期提高我国资源开采地的采掘行业透明度，促进资源开采地政府的采掘业收益公开、透明。

【关键词】 财政透明度； 《IMF财政透明度准则》； 《EITI倡议》； 信息公开； 环境会计披露

【中图分类号】 F810.4  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）03-0139-08

一、引言

全球多个国家和地区的经济发展依赖于采掘业收入，然而资源的开采易引起区域内部和区域之间的不和谐。若资源开采地政府对资源开采权的分配以及后续资源收益的配置缺少公众监督和问责，易导致利益相关者在争夺矿产资源开发权过程中产生敲诈勒索行为，进而导致资源开采地政府资源收益配置效率低下，形成“资源诅咒”。虽然源于采掘业产业的收入是巨大的，但冲突和腐败问题会伤害资源的投资回报，为了避免资源（往往是不可再生资源）开采收益的浪费，需要有效地预防该问题。

“阳光是最好的防腐剂”，防止暗箱操作，遏制寻租腐败，提高资源开采地政府资源收益配置效率，保证采掘行业公平、公正，最重要的途径之一就是提高透明度。防范腐败、保证采掘业的公开透明是建设阳光政府、责任政府和服务政府的基础。提高采掘业透明度需要政府将关于采掘业的政策意图和激励方向告知社会，合理引导矿产资源开采公司的行为，增强公众监督，防范财政风险，从源头上防范和治理腐败冲突问题。因此，为了提高采掘业透明度，资源开采地政府需要及时主动地向利益相关者披露有关信息。

我国目前资源开采地政府通过资源税费、转移支付、国有股权分红等多种方式获取矿产资源收益，矿产资源收益透明度是财政透明度的组成部分，学者对透明度方面的研究，从财政透明度开始。Kopits et al.[ 1 ]首次提出财政透明度的定义，即财政透明度是政府定期、详细地将财政政策的意向以及公共部门账户与财政预测等信息予以公开。Przeworski et al.[ 2 ]指出透明度的提高可使政府绩效与治理水平变得公开透明，公众可监督政府行为并作出较为客观和准确的评价，由此减少政府公务人员的徇私行为。Alm et al.[ 3 ]实证检验政府透明度同公民纳税道德间的关系，结果表明财政透明度较低的政府会使纳税人税收道德下降，所以政府应该尽可能地提高政府财政透明度，以维持良好的资源税收环境。

我国学者对财政透明度的研究更加注重规范研究，实证研究相对较少，研究目的在于为政府建立相对完善的财务报告制度标准，提高财政透明度。在已有的研究成果与政府政策规定中，政府的财政透明度常与政府信息公开及政务公开紧密联系，在各类文件中常混杂使用，因此有必要对这三个概念进行更为细致的梳理，形成对政府信息公开的准确界定。黄爱宝[ 4 ]认为政府的财政透明度是指政府运行的有机模式，具体包括信息公开的透明思想理念、政府透明度相关的具体行政法律制度与透明行为。因此财政透明度包含政府法律制度设计体系和政府在制度及思想指导下作出的透明行为。王勇[ 5 ]对政务公开和信息公开从广义角度进行区分，指出政务公开是行政机关对其政务方面的工作进行公开，而政府信息公开的内涵更加广泛，不仅包括政务公开还包括政府掌握的其他信息的公开。王雍君[ 6 ]提出政府需要系统、及时、全面、完整地向公众进行政府财务信息的披露。刘笑霞和李建发[ 7 ]将我国的财政透明度同IMF财政透明度进行对比，认为我国财政透明度水平同国际标准尚有差距，需要加强政府的信息公开，提高财政透明度水平。房红等[ 8 ]强调公众依据政府公布的财务报告评价政府预算的履行情况，因此提高财政透明度离不开政府编制财务报告。谷成和于杨[ 9 ]研究指出财政透明度是社会成员参与评价政府治理的重要基础，可以对政府政策意愿造成重要影响。

董夏和李瑞民[ 10 ]聚焦采掘业，阐述了《采掘业透明度行动计划》的基本框架，对我国矿产资源开发有一定的启示。王宏峰[ 11 ]指出很多矿业国家近年来相继出台了本国资源开发保护及利益获取的政策，我国可以借鉴这些国家的做法提高透明度。杨杰[ 12 ]通过分析指出《采掘业透明度行动计划》存在一定的“无法达到可持续发展目标”的局限性，需结合我国国情改善采掘业透明度不足的问题。佟孟华等[ 13 ]实证研究企业环境信息披露质量对企业信息透明度的正向作用，指出有利于降低企业的权益资本成本，强调企业需要提高环境信息披露的质量。

综合现有文献来看，我国目前对透明度的研究更多集中在中央政府的财政透明度，尤其是预算方面，很少有文献专门研究适用于矿产资源富集区域的矿产资源收益透明度制度。基于此，本文借鉴《采掘业透明度行动计划》（简称《EITI倡议》）[ 14 ]和《IMF財政透明度准则》[ 15 ]，明确资源开采地政府信息公开的具体内容和范围，并对我国资源开采地政府资源收益透明度制度提出改善建议。

二、资源富集国家透明度框架：国际经验

政府向采掘业公司征税等信息缺少公开披露及后续问责，产生了寻租腐败行为和“资源诅咒”现象，为了提高透明度，国际社会付出了巨大的努力。资源开采地政府矿产资源收益透明度制度经历了长时间的演化和发展，形成了一套成熟的制度体系。以2008年爆发的金融危机为分界线，国际财政透明度的改革经历了两个时期。一是从20世纪90年代中期至2007年，财政透明度更加侧重于对信息的供应方（政府）进行行为规范，其规制的范围也集中于中央政府。二是2008年金融危机爆发，早期的财政透明度显示出根本性弱点，国际社会由此不仅重视对政府披露信息的行为制定标准，而且开始对信息的需求方（立法机构和公民）作出行为规范[ 16 ]，提高了公众参与程度，并逐步重视预算透明度和问责制，且涵盖地方政府的财政范畴。

具体来说，国际货币基金组织（IMF）于2001年发布了修订版的《政府财政统计手册》，规定政府所编制的财务报告需要使用权责发生制。同年，经济合作组织（OECD）通过了《预算透明度最佳实践》，强调预算透明度的重要性。次年，国际会计师联合会（IFAC）发布《国际公共部门会计准则》规定中央和地方政府公共部门需要使用核心会计准则。2006年，国际预算合作组织（IBP）通过开放预算调查强调立法监督与公众参与对提高透明度的重要性。经济合作组织（OECD）于2015年发布《预算治理原则》，强调关于预算、执行、审计、绩效、风险、透明度、公众参与的十条原则。

2002年，出于进一步健全采掘业透明度与问责制的目的，英国前首相布莱尔提出《采掘业透明度行动计划》，倡议资源富集以及主要收入依赖于煤炭、石油、天然气等矿产资源的国家更大限度地提高采掘业透明度，向利益相关者公布采掘行业相关信息，并加强之后的责任追究制。截至2020年底，全球共有54个国家包括美国、加拿大、澳大利亚、英国等资源富集的发达国家确认试点《采掘业透明度行动计划》，该计划已然成为一个全球采掘业信息公开披露的标准。同时，以上各组织的规范性透明度文件后续也会得到更新和修订。

目前，多数国家普遍采用国际组织规定的国际信息披露标准（如《EITI倡议》等）同国家层面的法律相结合的方式提高透明度。2013年，欧盟通过《会计和透明度指令》，强制要求欧盟的油气和矿业、林业公司进行信息披露。美国于2015年通过了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，要求在证券交易委员会注册的，参与石油、天然气和矿产资源商业开发的采掘业公司披露向美国和外国政府支付资金的信息。加拿大联邦政府于2015年正式公布了一份新起草的《采掘业透明措施法案》，强制要求采掘业企业披露支付给本国及外国各级政府（包括原住民团体）的费用，再由政府向公众公开这些信息。

通过梳理各国的法律以及国际组织规定的国际信息披露标准等经验，可从五个方面披露采掘业信息，分别是国家管理采掘部门的方式（主要通过法律形式进行披露）、有关生产和勘探的信息、采掘业的公司支付和政府收入、与收入分配有关的信息以及开采带来的社会、经济和环境影响情况。

（一）法律和制度框架

政府需要确保公众能够了解如何授予团体或公司勘探及生产的权利、采掘业使用的合同规格和框架、国家机构的责任管理部门等信息。

《EITI倡议》[ 14 ]要求一国政府公开采掘业相关的法律法规和财政制度，政府授予公司或个人勘探和开采矿产资源的任何合同、租赁、所有权、许可证或特许权，采矿公司间发生的所有采矿合同和许可证之间授予及转让的信息，采掘业公司的实益所有人和实益所有权，国有企业与国家之间的资金转移、留存收益、再投资和第三方融资的规则惯例以及在本國运营的任何采掘公司中的所有权份额等。

《IMF财政透明度准则》[ 15 ]规定了一个国家的法律框架，明确界定了自然资源开发各个阶段的权利、义务和责任，政府需要公开资源权利的配置程序、资源权利的公司控股情况，此外，政府应公布或披露具体开采矿产资源项目的合同、许可证和协议等。

（二）勘探和生产

为了确保公众了解采掘行业发展的潜力，国家需要披露与生产和勘探相关的信息。《EITI倡议》要求一国政府公开任何重要勘探活动的采掘信息，该次勘探活动中矿产资源的产量、价值以及矿产资源出口的数量和价值。《IMF财政透明度准则》并未要求政府公开勘探和生产信息。

（三）收入

国家全面披露采掘业的公司支付和政府收入，可以为公众提供采掘业治理的相关信息。《EITI倡议》要求一国政府全面并定期披露税收及经审计的财务报表，国家政府（或国家指定的代表其销售的第三方）销售矿产资源的数量和销售收入，从石油、天然气和矿产的运输中所获得的收益，为获取石油、天然气或采矿勘探的商品协议而为他国提供的基础设施供应信息，国有企业的重大支付款项和国有公司与其他政府机构间的财政转移以及国有公司向地方政府支付的款项和这些款项的接收情况。《IMF财政透明度准则》要求一国政府提供的财务报告应定期报告并全面、可靠地反映政府财务状况和业绩，财务报告应包括公共资产、负债和净值的资产负债表，涵盖所有公共收入、支出和融资以及资源企业向政府支付的款项。

（四）收入分配

为了使公众能够了解采掘收益在中央和地方财政的用途，国家需要跟踪企业的社会支出并披露与收入分配有关的信息。《EITI倡议》要求一国政府区分每项采掘业收入是否列入国家预算，披露资源收益在国家与地方的收入分配公式和实际执行情况，资源收益的流向（比如特定方案、地理区域等）以及国家预算和审计程序。《IMF财政透明度准则》要求政府提供其预算目标和政策意图的明确声明，政府多年投资项目的财务情况，预算编制和批准的时间表，预算文件的关键内容，后续预算的追加资金和预算调整，中央和地方政府的收入、预算外资金的收入，同时政府应定期披露和管理税收支出的收入损失以及审计程序。

（五）社会和经济支出

国家需要进一步披露与收入管理和支出有关的信息，这可以使公众评估开采资源带来的社会、经济和环境影响。《EITI倡议》要求一国政府必须公开公司履行的法定义务、按合同要求做出的社会贡献和国有企业的准财政支出，公司的重大社会支出或与环境有关的重大款项，与采掘业相关的环境管理和监测的法律规定及行政规则，并公开企业开采资源前进行的环境影响评估，开采资源后进行的定期环境监测程序、环境修复和补救方案。《IMF财政透明度准则》要求政府公开披露企业采掘项目的业务、社会和环境方面的情况，以及开采活动在生产地区产生的巨大社会和环境成本。政府和国有公司就上述披露信息数据的存取、发布达成明确的公开数据政策，必须确保政府和公司披露的信息是可理解的、可公开获取的。同时，政府需要就如何有效利用资源收益组织公众展开讨论，确保上述信息的披露有助于更广泛地公众辩论，从而实现透明度水平的提高。

三、我国现行资源开采地政府资源收益透明度制度及不足

（一）我国资源开采地政府矿产资源收益透明度制度的实践

我国现阶段并没有有效的政策法规要求单独对采掘业领域的信息进行公开，大多是笼统地公开财政信息，进而使公众了解到采掘业领域的相关信息。

在计划经济时期，我国实行免费使用矿产资源的模式[ 17 ]，信息仅限于向政府内部公开，并没有面向社会公布，因此相应的资源开采地政府资源收益透明度制度并不存在。从21世纪开始，我国逐步建立财政透明度制度。目前，主要通过法律规范政府信息公开的行为，对财政信息公开程度进行规范的法律法规主要有《宪法》《中华人民共和国信息公开条例》《中华人民共和国预算法》等。1999年各级政府依据国务院指示启动了部门预算编制改革，要求各部门的编制方法必须统一独立，即一个部门一本预算，这大大加快了政府信息公开的程度。2007年我国颁布了《中华人民共和国信息公开条例》，对信息公开的主体和范围作出了法律规定，财政部和自然资源部结合实际工作，分别印发了《财政部政府信息公开实施办法》和《自然资源部政府信息公开工作规范》，依法对采掘业的财政信息和矿业开采信息进行公开。2014年修订的新《预算法》明确要求公开全口径的财政信息[ 18 ]，我国财政信息公开进入一个新的时期。

我国资源开采地采掘业信息公开程度如下。

1.生产和勘探

《中华人民共和国矿产资源法》明确规定矿产资源由国家所有，其所有权由国务院代替行使，地质矿产部门负责审批并颁发登记许可证，并由该部门主管全国矿产资源开采和勘探的监督管理工作。关于勘探和开采以及行政区域内持有勘探许可证、采矿许可证的矿业权人的信息记录于由自然资源部主办的全国矿业权人勘查开采信息公示系统和同级人民政府门户网站。该网站可以浏览、查询并打印完整的资源开采年度信息，以标准化、规范化、科学化的形式实现对探矿权年度信息的公开。

2.收入和支付

2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确要求政府公开部分信息，提高政府工作的透明度。资源开采地财政部门应主动公开国有企业的重大支付款项、采掘业相关经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，财政预决算信息，行政事业和重大建设项目收费项目如基础设施建设及其依据、标准。随着互联网的发展，资源开采地财政部门依法建立健全各行业信息公开的机制，将需要主动公开的信息通过政府公报如财政年鉴、财政部门户网站或者其他互联网平台及政府工作媒体、新闻发布会、信息公告栏、广播以及电视报刊等途径发布。同时各级人民政府在相关公共场所设立可供公民查询政府信息的检索系统，政府相关的采掘业收支也包含其中，方便公民查阅、下载和检索以获取政府信息。

3.收入分配

虽然《中华人民共和国矿产资源法》明确规定了矿产资源属于国家并由国家享有所有权，但国家并不能直接进行管理，因此资源开采地政府负责矿产资源的开采和后續工作。法律明确规定了收入如何在中央与地方之间进行分配。地方矿产资源收益由中央和地方政府按比例分配，地方政府享有部分矿产资源税收益。《国务院关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》规定中央政府获得所得税收入的60%，剩余40%由地方政府获得；《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》规定中央政府获得出让矿业权收入的40%，其余60%由地方政府所有，矿业权占用费中央与地方分享比例确定为2：8；《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》规定增值税收益由中央与地方5：5分成。公众能够通过电视台、报纸刊物、新闻发布会、公告、统计年鉴、财政年鉴等方式了解计算分成结果，确保了公众的知情权。

4.社会和经济支出

当矿产资源的消耗加剧时，极大可能会对社会环境产生深远影响，不利于社会经济的发展，环境会计的披露作为遏制严峻环境形势的有效手段显得尤为重要。2021年6月《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号——年度报告的内容与格式》完成修订，第四十一条规定由环境保护部门公布的重点排污企业必须披露排污信息、防治污染设施的建设和运行情况、建设项目环境影响评价及其他环境保护行政许可情况、突发环境事件应急预案、环境自行监测方案、报告期内因环境问题受到行政处罚的情况等主要环境信息；同时第四十二条规定鼓励其他企业主动披露积极履行社会责任的工作情况。2021年12月生态环境部为深化环境信息依法披露制度改革，制定了《企业环境信息依法披露格式准则》，规范了企业年度环境信息依法披露报告和临时环境信息依法披露报告的编制内容和格式。公众能够通过市生态环境局网站、企业网站、电视台等了解披露结果，了解采掘业项目对社会和环境的影响。

（二）我国现行资源开采地政府资源收益透明度制度存在的不足

我国自21世纪初开始探索透明度制度，经过近20年的发展，通过政府和国有公司的不断努力，资源开采地政府资源收益透明度建设已取得了明显成效。我国现行财政透明度制度与国外通行的旨在提高采掘业透明度的《EITI倡议》有部分相似之处，如《中华人民共和国矿产资源法》规定了矿产资源勘探和开采的流程，《中华人民共和国政府信息公开条例》规定了信息公开的主体与范围，但具体的制度设计与国际还存在一定差距。

我国现行资源开采地政府资源收益透明度制度不够完善，没有考虑到矿产资源开采活动对经济社会发展的影响，对其相关信息公开仅限于财政范围内，这在一定程度上抑制了透明度很好地发挥作用。现行透明度制度公开内容和公开载体均不完善，仍有待提高。

1.法制建设不全面

完善立法是提高我国资源开采地政府矿产资源收益透明度制度的必然要求，政府应当依据法律法规对采掘业信息公开行为作出规范。《中华人民共和国信息公开条例》明确通过法律对预算行为作出规定，政府开始重视财务信息的公开，这一法律极大推进了我国资源开采地政府财政透明度的发展。但《中华人民共和国信息公开条例》内容简单，且属于行政法规，约束力较弱；新《预算法》进行信息公开的范围也仅局限于预算体系，公开内容较少、范围较小。此外，以上均被要求服从《保密法》的相关规定，需要在《保密法》允许范围内开展相关活动，但《保密法》未对不允许公开的财政信息有明确规定，阻碍了政府的信息公开活动。各项法律间关系不明晰，是造成我国现阶段资源开采地政府资源收益透明度较低的原因。

我国资源开采地对财政信息审议的监督机构同样薄弱。全国和各级人民代表大会会期不超过15天[ 19 ]，在这期间需要完成财务报告和预算草案的审批，来自不同行业和领域的人大代表很难在时间紧凑的情况下对采掘业相关信息进行审议，专业程度大大降低。这导致财务报告和预算草案的审议局限于形式，最终预算审议的有效性降低。采矿公司执行预算时，少有立法机构进行监督，最终导致资源开采地政府资源收益透明度制度不够完善。

2.公开途径信息化建设不完善

随着信息时代的到来，政府公开信息的主要方式是报纸、网站、电视广播等大众易知晓的途径。《EITI倡议》要求政府以大众可接触、全面、易懂的方式，定期向大众公布相关采掘业信息。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关应当将需要主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站，或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。进入互联网时代以来，我国披露采掘业的信息方式大大增加，我国资源开采地政府通过财政部门户网站或者其他互联网平台上的政府工作账户主动披露上述财务信息，并发布财政年鉴，开通政务微信号同公众互动，同时设立矿业权人勘查开采信息公示系统等门户网站来披露完整的勘查开采年度信息。各级人民政府在图书馆、国家档案馆等场所设立信息检索系统以查阅政府相关公务信息。

然而我国政务信息公开从传统方式向数字化转型的过程中仍存在不足，公众参与信息披露的热情较低，参与能力不足，这导致了政府公开信息的效率较低，进而导致透明度降低。例如我国资源开采地政府利用财政部门户网站进行采掘业财政信息公开，该网站各行各业的信息内容相互堆叠，分类混杂，信息栏目众多，不同专栏内容之间存在许多相同重复的内容。“财政数据”等众多栏目内容冗长、分类复杂，采掘业财政信息同其他行业财政信息并没有进行区分，仅按照年份对信息进行简单排列，而查询信息的栏目又与网站的下载中心页面分离，造成了各类信息混淆，导致公众查询信息不易。虽然我国公民参与信息披露的意识逐渐提高，但进行信息披露的程序尚不足以满足公众的要求，需要提高公众参与程度。

3.信息披露不全面

资源开采地政府对信息披露的数量和质量进行完善是提高透明度的关键，然而我国当前仅使用预算会计对政府财政收支进行披露。2017年发表的《中国省级财政透明度评估》[ 20 ]表明，我国的预算公开方面较好，而政府资产负债信息公开情况和财政专户管理资金透明度较低，这是由于各部门并没有向公众披露资产负债表，表明我国采掘业在财政信息的披露方面仍然处于起步阶段。

此外，清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心为了评估地方政府的财政透明度水平，每年定期推出《中国市级政府财政透明度研究报告》。《2021年中国市级政府财政透明度研究报告》[ 21 ]对290个地级市政府和4个直辖市政府的财政透明度状况进行了研究，结果显示不同市级政府的财政透明度评分差距较大，而资源富集地区的市政府评分普遍位于平均水平以下，表明资源开采地政府矿产资源收益透明度水平较低。2014年我国修订了《预算法》，新《预算法》标志着我国信息公开建设步入了新的台阶，要求政府公开转移支付、政府债务、政府机构经营费用等信息，并要求政府实行全口径预算管理，将政府的全部收入和支出归类于“四本预算”，分别为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算[ 22 ]。然而新《预算法》过于注重政府部门的预算信息，并未关注市场主体、社会主体需要的信息，比如财政部门在编写财政信息公开报告时缺乏财政数据明细的支撑，数据的真实性有待考察。此外，报告使用了大量专业术语，部分公众看不懂，导致公众参与信息披露的程度有所下降[ 23 ]。另外，全国多数地级市政务网站没有专门设立PPP项目专栏，公开力度较弱。因此，我国的信息公开内容和体系并不完善。

4.对环境保护和生态恢复的考虑不充分

对矿产资源进行勘探和开采会对生态环境造成不可逆转的危害，因此国外透明度实践比较重视对环境会计的披露。我国虽然已经颁布了《中华人民共和国环境保护法》《企业环境信息依法披露格式准则》等法律法规，但还不够健全。《企业环境信息依法披露格式准则》仅要求由环境保护部门公布的环境污染严重的企业披露一些环境信息，但并非所有采掘業公司均处于环境保护部门要求披露环境信息的名单中，剩余采掘企业则自愿进行披露，自觉性较差，需要进一步强化、优化环境会计的披露内容[ 24 ]。此外，我国目前审计的对象主要是企业的财务报表，企业的环境会计信息披露总体上缺乏鉴证和审核，导致企业在公开环境会计信息时存在掩盖真实环境会计信息、欺骗利益相关者、“搭便车”等现象[ 25 ]，致使公众不能辨别环境会计信息的真假，因此需要进一步完善和优化环境会计的披露。

综上所述，现行我国资源开采地政府资源收益透明度存在信息公开途径建设不完全、信息披露内容不完善、法制建设不规范以及对环境保护和生态恢复的考虑不充分等不足。

四、改革我国资源开采地政府矿产资源收益透明度制度的建议

（一）明确采掘行业信息公开与披露的内容和范围

为提高我国采掘业透明度水平，资源开采地政府必须扩大信息披露的内容和范围，除已公开的财政信息外，还应涵盖《EITI倡议》要求的政府需要公开的采掘业相关信息，包括各级政府部门的预算决算报告、是否存在基础设施供应同矿产资源间的交易、运输收入、国有企业的重大支付款项、地方政府的支付情况、地方性的临时转移、采掘业公司的社会和环境支出、国有企业准财政支出以及采矿生产和出口数据等。与此同时，衡量资源开采地政府财政透明度的核心指标是资源开采地政府对预算与预算执行状况的公开情况，包括对公共财政、政府性基金、国有资本经营以及社保基金的公开，即“四本账”的公开情况。除“四本账”需要公开以外，资源开采地政府的债务、PPP项目、产业投资基金同样需要公开[ 21 ]。因此，为了提高资源开采地政府的矿产资源透明度水平，资源开采地政府需要公开用于发展采掘业的“四本账”资金使用情况，给出较为完善的上一年度预算执行以及本年度预算报告，并公开基本细则，对财务报告内容进行细化，使公众了解到详尽的信息。同时资源开采地政府需要公开地方政府债务、产业投资基金和政府与社会资本合作（PPP）等其他重要的采掘业财政信息。对于地方政府债务的公开，资源开采地政府不仅需要公开用于采掘业的地方政府专项债券的规模，而且需要披露债券的种类、利率、期限、用途等具体内容。同时产业投资基金相关的财政资金使用情况以及项目用途也需要公开。而对于政府投资的重大款项或者政府与社会资本合作（PPP）项目，不仅要公开这一项目，同时应进一步公开资产负债这一财政信息，避免因资金重大而导致权力寻租和腐败等“灰色地带”。

（二）制定和完善信息公开相关的法律法规

现阶段我国制定的信息公开法律法规较少，且没有明确制定披露采掘业信息公开的法律法规，为了提高资源开采地政府资源收益的透明度，我国需要制定专用于披露采掘业信息的法律法规，强有力地对政府行为进行有效约束。

为了改善法律关系不明晰的问题，我国需要建立清晰有效的法律框架。要通过法律法规明确规定采掘业进行信息公开的范围和内容，对采掘业财务报告的格式统一标准和规定，确保公开信息的可获得性。对《预算法》《信息公开条例》和《保密法》相关规定进行补充，明确可能同国家安全造成冲突的采掘业信息的范围和内容。同时，提高法律法规的约束力，充分发挥法律的强制性和约束性原则；存在违法违纪时，除行政处罚外，还应当给予适当的刑事处罚，做到有法必依。

在财务报告和预算工作审议方面，应当在人民代表大会召开至少两个月之前，提前将上一财年的财务报告和预算提案交给立法机构进行审议，确保人大有充足的审议时间。立法机构应当监督并审查采掘业国有公司执行的预算决议。此外，资源开采地审计机关应当进行适当和独立的审计。

（三）提高公众在信息披露方面的参与程度

进入互联网时代以来，我国披露采掘业信息的方式大大增加，资源开采地政府采取多种渠道进行信息披露。然而我国政务信息公开从传统方式向数字化转型的过程中仍存在缺陷，公众参与信息披露的热情较低，参与能力不足，导致政府公开信息的监管效率较低，进而削弱透明度。

我国资源开采地政府部门需要大力推进矿产资源收益透明度制度的改革。为了进一步促进公众参与、加强对信息披露的监督，资源开采地财政部门和自然资源部门应建立公众参与的财政报告编制机制和预算监督执行机制，立法机构应当允许公众参与关于财政的听证会，审计机关应当实行允许公众参与的审计机制。在技术层面，资源开采地政府需要建立单独披露采掘业相关信息的公开门户网站服务公众，同时改进现阶段的财政信息公开门户网站，对各类信息公开项目进行分门别类整理，划分不同行业和不同栏目（如财政数据、财经论坛、财务报告和财政文告等栏目），保证数据可下载，确保公众在主页面可以直接进入采掘行业的信息公开项目，并在信息公开页面下获得充分完整的采掘业财政信息。财务报告可遵循《IMF财政透明度准则》制定的统一的格式与标准，实行季度报告并公布年度审计报告和财务报表。除此之外，政府需要更加注重互联网在信息披露层面所起的作用，引入监控平台，使公众得以在信息公开网站或其他官方程序上查看所有细节并进行监督。在此基础上，如果公众存在疑虑，可以在互联网政务公开平台直接评论并发表自己的意见，或者拨打政府热线电话提出质疑，确保公众参与政府的信息披露程序，并利用大数据来提高我国资源开采地政府矿产资源收益的透明度。

（四）积极研讨环境会计披露问题

部分地区在开采资源过程中出现了地面坍塌、山体滑坡和泥石流等自然地质灾害，对生态环境造成了严重破坏。依据经济学原理，企业开采矿产资源所造成的负外部性成本应当并入完全成本中，损失由企业承担，以此对环境进行补救行为。生态环境修复是环境污染的主要救济方式之一，为了缓解开采资源造成的环境问题，资源开采地政府可以对造成这类问题严重的企业收取一定的“环境修复基金”，这些款项专用于进行环境修复。同时，建议我国完善相关法律法规，对企业进行环境会计披露提出强制性要求，而不是仅要求高排污企业披露环境信息，并设置相应部门对企业环境信息披露报告进行监督；审计部门也要重视对环境信息的审查，设立专门的环境会计审计科室，培养环境审计人才，定期审计采掘业公司的环境会计报告并将结果公之于众[ 25 ]。

这些政策有助于加强企业社会责任，促进采掘业持續健康发展，并进一步完善资源开采地矿产资源收益透明度制度。

（五）长期不断优化并改进我国资源开采地矿产资源收益透明度制度

自我国开始探索资源开采地矿产资源收益透明度制度以来，其内容体系是一直不断变化发展的，这符合我国市场经济持续健康发展的规律。虽然国际经验为设计采掘业透明度制度提供了一定的借鉴，我国市场经济也有财政透明度制度的实践，但单独的采掘业透明度制度仍然是未知领域。因此建设资源开采地矿产资源收益透明度制度的过程一定是长期且困难的。建设资源开采地矿产资源收益透明度制度需要有整体设计与战略思维，并审慎把握时机，逐步推进，动态优化。必要时政府可在某些省市试点设计好的资源开采地矿产资源收益透明度制度，权衡试点造成的风险与未进行改革积累的矛盾，从而积极并稳步地推进这一制度建设及创新，促进采掘业的健康发展。

五、结语

保证资源开采的公开透明是防止寻租腐败、暗箱操作的有效手段之一，公众通过对资源收益的来源和流向进行监督，能促进资源收益优化配置，降低矿产资源开采地政府的制度设计成本，提升矿产资源收益治理能力和水平。本文的研究完善了我国透明度制度的标准，为实行相关制度提供了理论保障，丰富了制度框架。

通过对国际上资源开采地政府自然资源透明度制度和实践的分析借鉴，从披露内容、披露方式、披露信息的监督方等方面提出了针对性建议。在透明度制度建设方面，政府可参考借鉴《EITI倡议》制定和完善信息公开相关规定，主要从以下方面披露采掘业信息：国家以法律形式披露管理采掘部门的方式、与生产和勘探相关的信息、采掘业的公司支付和政府收入、与收入分配有关的信息以及开采带来的社会、经济和环境影响情况；立法机构应当监督并审查采掘业国有公司执行预算的决议，资源开采地审计机关应当进行适当和独立的审计；资源开采地政府需要提高公众在信息披露方面的参与程度，建立专门用于公开采掘业信息的信息公开门户网站，对公开信息的项目进行分门别类的整理；同时，政府要积极研讨环境会计披露问题，提高企业社会责任，重视开采造成的社会环境影响，为提高我国的资源开采地矿产资源收益透明度而努力。

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