OECD参与全球终身学习治理：时代轨迹、行动路径与现实影响

刘海燕

摘要：在经济全球化和科学技术快速发展的交叠影响下，终身学习成为一种迎接挑战的全球共识和有力举措。OECD作为全球治理的重要参与者在终身学习领域的地位日益凸显。特别是在20世纪90年代，OECD提出“全民终身学习”的概念，使其终身学习治理身份从“边缘”迈向“中心”。纵观OECD参与全球终身学习治理的时代轨迹，其经历了萌芽期、建立期、发展期和完善期，且在不同的历史时期呈现出不同的制度取向以及独特的行动路径。具体而言，其通过认知式治理、数字式治理、规范式治理等路径参与全球终身学习治理，并在理论、实践与模式层面对世界终身学习的发展发挥了重要作用。OECD参与全球终身学习治理不仅推动了国际终身学习理论的发展，而且为国际终身学习实践提供了可资借鉴的框架，还对成员国和其他国家终身学习的政策制定和发展方向产生了深远影响。然而，OECD参与全球终身学习治理仍然面临政策制定注重短期利益、过于推崇专业技术与数据结果、缺乏系统连续的评估分析等弊端，因此，应理性考量OECD教育指标的适宜性，依据自身实际制定“在地化”的终身学习政策，探索适合本国国情的终身学习推进路径。

关键词：终身学习；终身学习治理；治理范式；终身学习政策；OECD

中图分类号：G72   文献标识码：A    文章编号：1009-5195（2023）03-0084-09  doi10.3969/j.issn.1009-5195.2023.03.010

基金项目：2022年度教育部人文社会科学重点研究基地华东师范大学基础教育改革与发展研究所重大项目“中国基础教育迈向高质量历史变革中‘典型经验的传承与发展研究”（22JJD880020）。

作者简介：刘海燕，博士研究生，华东师范大学教育学部教育学系（上海 200062）。

随着全球经济发展与科学技术的迭代，阶段性的学校教育所赋予的有限知识与技能已难以使全球公民应对知识更新与时代变迁的挑战。唯有持续更新观念、获取技能与紧追前沿，才能不断适应日趋多元与充满挑战的社会。在此背景下，构建终身学习服务体系和学习型社会已成为当今国际组织的一贯做法以及主权国家的发展战略（Li，2013）。与此同时，全球化的兴起也对世界各国教育系统追求高质量发展提供了新的契机。为了构建更具韧性与包容性的教育系统，终身学习逐渐融入全球治理的多维框架，成为主权国家与国际组织的重要治理议程。在终身学习的全球治理中，国际组织作为超国家层面制定全球各种教育政策的核心机构，通过持续开展教育工作、引入治理工具、创新政策议程和提供专业数据等，逐步构建起连贯而有效的终身学习政策路线与制度体系。经济合作与发展组织（简称“经合组织”，即OECD）作为非常重要的国际组织，虽然其成立之初是为了促进各成员国增长经济、保障就业和稳定金融（OECD，1973，p.24），但随着其事业范围的持续扩展，教育也逐渐成为其关注的领域。OECD帮助成员国制定教育政策并解决教育实践中的重大问题，因此也被称为“工业化国家教育政策的幕后操纵者”（Rinne et al.，2004）和“世界教育发展的智囊团和非学术性大学”（李薇，2015，p.12）。终身学习亦是OECD关注的重要议题之一。在教育全球化背景下，OECD具体是如何参与全球终身学习治理，其演进历程如何以及产生了何种影响，这些问题仍有待厘清。为此，本研究将重点探讨OECD参与全球终身学习治理的演进历程、行动路径和现实影响，以期为推进我国终身学习治理的研究和实践提供镜鉴。

一、OECD参与全球终身学习治理的时代轨迹

随着教育全球化的加速推进，多元主体共同参与教育治理已成为一种趋势。OECD参与全球终身学习治理的重心随着时代的变迁而不断转移，体现为从重点关注终身学习与经济的关系、终身学习理念的生成、终身学习专门机构的创建到全面关注终身学习多元化发展的转变历程。

1.萌芽期（1961—1968年）：教育治理中终身学习思想的萌生

OECD成立的最初目标是保持金融稳定，同时提高成员国的经济发展水平，以使他们的生活水平不断提高，从而为世界经济发展做出贡献。直到人力资本理论提出之后，OECD逐步认识到教育对经济发展的重要作用，才开始关注教育事务。1960年，OECD成立了专门的教育经济学研究小组，共同探讨教育与经济发展的理论与实践问题。OECD认为人力资本有利于提高个人与社会经济发展所需的知识、技能、观念及其他素养品质（OECD，1998）。人力资本的积攒主要靠知识和技能的掌握，而知识与技能的掌握则主要依靠人不断接受教育来实现，由此证明了教育是人力资本的最优投资。在此基础上，OECD开始关注教育与经济增长的关系，并通过组织系列多边会议对教育与经济发展的关系进行理论与实践层面的讨论。

OECD于1968年成立了第一个有关教育事务的中心机构——教育研究与创新中心（Center of Education Research and Innovation，CERI），其任务是“确定教育体系中研究与实践的主要障碍，并组织成员国开展研究和试验，以发现和消除这些障碍”（OECD，1972）。同时，OECD“通过磋商和合作，更有效地利用各成员国的能力和潜力，从而实现经济加速增长，改善成员国人民的生活水平与福利水平”（Papadopoulos，1994）。在此基础上，OECD亦开始与各级教育评估组织共同对各级各类学校教育以及成人教育進行阶段性评估，这意味着OECD开始关注人生命历程每个阶段的教育。这种场所不受限定、允许学生无边界参加学校学习的实践已蕴含了终身学习的思想。萨姆·塞拉斯（Sam Sellar）等人对此评论说，“OECD在教育领域发挥的作用日益增强，各种教育报告及国际评估项目的持续发布，以及OECD在全球终身学习领域的影响力与日俱增，这与其教育政策的‘经济化以及经济政策的‘教育化密切相关”（Sellar et al.，2014）。尽管如此，但该时期OECD仍未将终身学习列为独立领域与专门事务，因而可以视为OECD参与终身学习治理的萌芽期。

2.建立期（1969—2001年）：终身学习理念的日臻形成

随着教育在政治、经济、文化等方面发挥的作用日渐凸显，尤其是伴随全球化进程的加速和世界人口结构发生的变化，OECD开始意识到终身学习的重要性，并将终身学习纳入其专门的教育研究领域。1969年，瑞典教育部长奥洛夫·帕尔姆（Olof Palme）在OECD教育部长会议上提出了“回归教育”（Recurrent Education）的概念。其以“确保工作和生活的良好互动”为目标，通过对后学校教育阶段及成人教育的阐述进一步诠释了终身学习的重要性。与此同时，OECD还强调促进终身学习的人文价值，包括教育机会均等、提高独立学习的能力与扩大人的精神财富。1972至1977年间，CERI开展了一项全球化的可持续教育研究，旨在描述与可持续教育相关的教育法规，并预测其未来的发展。1973年OECD发布了《回归教育：终身学习的一项策略》（Recurrent Education：A Strategy for Lifelong Learning），指出回归教育必须面对两个主要问题：后义务教育的扩大化、学校与工作中所提倡的价值观与知识之间的差距。可见，回归教育本身蕴含了对终身学习理念的阐释。

1990年，OECD教育部长会议确定了OECD的总体发展框架，将“终身学习战略”列为其五大议程之一，并于1992年将其作为中期发展计划的优先事项（李薇，2015，p.23）。到20世纪90年代，全球范围内的终身学习浪潮在全球化和知识经济的影响下重新兴起。作为引领这股思潮的先驱，OECD于1996年召开部长级会议，提出终身学习的重要性，并宣布21世纪全球图景下的终身学习对于每位公民都至关重要，人人享有终身学习渠道与机会的时代已经来临。同时，该会议还发布了《全民终身学习》（Lifelong Learning for All）报告，提出“全民终身学习”改革框架，并从基础教育、职业教育与高等教育诸方面构建了全民终身学习服务体系。概言之，OECD通过倡导终身学习理念，参与到全球终身学习治理框架中，同时提倡终身学习兼顾工具价值和人文价值的双重取向。在这一阶段，OECD开始倡导终身学习的理念，并将其与“教育参与”予以区分，同时与联合国教科文组织共同积极倡导和推动终身学习理念，为世界各国教育改革及教育政策制定提供了最新的知识、理念和策略。

3.发展期（2002—2012年）：创建职能部门参与终身学习治理

终身学习的有效推进须借助系统的组织机构，秉持“学校化”和“后学校化”的良性互动，这就离不开相关组织的共同协作。为此，OECD通过创建专门的职能部门来参与终身学习治理，不再仅仅局限于理念层面的倡议，而是从实践层面给予指导和推进，从而有效推动终身学习的发展。OECD开展的教育活动涵盖了终身学习的所有领域，包括基础教育、中等教育、高等教育、弱势群体教育、成人教育、继续教育等，这为OECD参与全球终身学习治理提供了初步的组织基础。

2002年，OECD设立了独立的教育司（Directorate for Education），其工作覆盖了教育的各个阶段，从幼儿的护理教育到成人的培训教育皆囊括在内，重点关注入学、资助、质量与学习结果平等问题（OECD，2003）。2006年，OECD教育司將“协助成员国和合作伙伴推进全民终身学习的有效开展，为个体的成长、社会的进步、经济的持续增长贡献力量”作为组织宗旨，将“促进成员国终身学习，改善教育与经济和社会的联系”作为部门战略发展的首要目标（OECD，2006）。2012年，OECD将教育司更名为“教育与技能司”（Directorate for Education and Skills），突出了技能在教育工作中的重要地位。教育与技能司不仅与联合国教科文组织、世界银行、联合国儿童基金会、欧洲培训基金会以及主要的非政府组织、社会企业和私营部门等开展合作，还与欧洲委员会合作开展终身学习项目研究，强调全民学习时代终身学习能力和素养的重要性，并通过测评方式对不同国家全民终身学习能力和素养的表现进行评估。这些评估结果有助于各成员国完善其教育政策体系。总之，专门教育司的组建进一步确立了OECD在终身学习领域的地位，有效发挥了其在全球终身学习治理中的作用。

4.完善期（2013年至今）：完善终身学习的治理模式

2013年，OECD举办了以“通过教育培养技能和就业能力”为主题的全球教育部长会议，并提出终身学习的统一目标是“提高教育系统的质量、公平、效率和效果”（OECD，2013）。这表明OECD已开始突破单一层面参与终身学习治理的局限，而在不断探索一个全方位、多元化、立体多维的治理模式，以此来加强对全球终身学习的治理力度。

2019年以来的新冠疫情对全球劳动力市场造成重大冲击，引发了失业以及工作岗位大幅度减少的公共危机。有证据表明，截至2020年5月，多数OECD成员国的在线职位空缺数量比年初下降了40%以上（OECD，2021，p.17）。从长期来看，流行病对就业形势以及现有教育结构均会产生重要影响，而且数字化挑战和人口老龄化危机也将重塑全球教育系统的结构以及未来职业需求的基本特征。为此，OECD积极邀请各成员国参与其日常工作讨论和定期的调查，逐步建立起全球终身学习统计数据库。具体而言，主要体现在如下四个方面：其一，加强信息处理能力，让学生建立牢固的基础技能，使其能适应不断变化的环境。其二，制定战略项目，通过持续监控使其规模化，以及通过创新课程、方法、评估文化来促进学习者学习。其三，开发信息系统，帮助监测不同方案的有效性，定期评估方案和倡议的有效性，并利用评估结果更新和完善终身学习框架。其四，建立标准、多元的验证和认证程序，评估和认可不同形式的学习，以使学习者所获得的技能更为显性化和可迁移（OECD，2021，p.22）。另外，OECD还通过与各成员国信息处理系统的连通来参与终身学习治理，如动员、策划和共享世界上最具创新性的远程学习方案，与非营利机构合作对全球问题进行调查，提供有效的远程教育工具，使全球公民通过终身学习服务体系不断更新技能，以适应当前数字化变革带来的挑战。

二、OECD参与全球终身学习治理的行动路径

随着OECD涉足教育事业的步伐逐渐加快，其在教育领域扮演的角色也在发生转变，如从国际论坛发起者、国际教育调查当局向全球权威当局转变（Meyer，2014）。马克斯·韦伯 （Max Weber）指出，任何组织要想达到自己的目标，必须以某种形式的权力作为根柢（苏忠林，2013）。OECD要参与全球终身学习治理，也必定要有支撑其实现目标的权力。迈克尔·巴尼特（Michael Barnett）等学者指出，全球治理体系中主要包括强制性权力、制度性权力、结构性权力和生产性权力四种权力类型（Barnett et al.，2005）。OECD参与全球终身学习治理主要是通过生产性权力来实现的，即通过制定一套适宜的、精确的、有积极影响的终身学习知识体系，利用其话语优势和制度建设优势，引导其他行为主体获取符合其价值判断的规范性标准，从而达成话语控制式的“软治理”（丁瑞常，2019）。具体而言，OECD一方面通过倡导终身学习理念、制定行动策略来为决策者提供可信赖的证据，另一方面通过大数据监测以及建立对终身学习政策合法性的监控，来实现全球终身学习治理。整体上，OECD参与全球终身学习治理首先强调在理念上推广，其次在实践中实施，最后是保障理论与实践的互恰。具体而言，OECD参与全球终身学习治理主要采取认知式治理、数字式治理、规范式治理三条路径。

1.认知式治理：倡导终身学习理念

继建构主义国际关系学说之后，认知式治理日益兴盛起来。它具体通过以下三个方面帮助人们达成一致观念：一是基于当前所处环境来形塑人们对终身学习的认知。在全球化的裹挟下，技术的飞速发展、人口结构的快速变化以及流行病的突发冲击，使得终身学习作为一项全民性的学习策略日益成为重要的学习理念之一。面对广泛的国际挑战，OECD开始关注终身学习的重要性，提出了“回归教育”的理念，该理念强调教育在个人整个生命周期中会重复出现且持续发挥作用（OECD，1973，p.24）。这一理念初步将对“个人受教育权和自我发展”（即终身教育）的讨论转移到了“个人职业（和经济）进步所需的技能”（即终身学习）上（Centeno，2011）。这不仅标志着OECD从注重终身教育向重视终身学习的转变，而且意味着终身学习与社会进步、个体发展、国家凝聚紧密联系，并且以促进社会的和谐发展、鼓励个体积极参与为目标（OECD，1996，p.15）。在20世纪70年代中后期世界经济危机的大背景下，OECD继续通过回归教育以促进各成员国开发人力资源和实现经济复苏。到20世纪90年代，在全球化浪潮和知识经济的影响下，终身学习的理念进一步在全球扩散。

二是基于理念的倡导来帮助人们获得对终身学习的认知。作为推进全球终身学习的引领者，OECD于1996年发布《全民终身学习》报告，正式提出“全民终身学习”的理念，指出终身学习是一种终身的、全方位的学习，涵盖了一个人“从摇篮到坟墓”的过程，囊括了各式各样的正规教育、非正规学习、非正式学习在内的所有学习形式与活动（OECD，1996，p.21）。这表明OECD对终身学习的推展从强调教育到强调学习，从重视成人到重视人人，从关心义务教育阶段后的教育到关心各阶段教育的转变。由此可见，OECD所倡导的终身学习内涵的丰富性与目的的多样性，进一步促进了全民对终身学习理念的认同。

三是基于判断标准来强化人们对终身学习的认知。OECD倡导的终身学习理念具有以下四个基本特征：第一，学习的全过程性，即每个个体在整个生命历程中可以进行持续不断的学习；第二，全民性，即每个个体在整个生命历程中能平等获得学习的机会；第三，主动性，即强调个体以主动的自主学习代替被动的接受式教育；第四，场所的无边界，即学习不仅仅发生在正规的学校教育中，生活中的任何场所都可以学习。上述四个基本特征可以视为终身学习的判断标准，有助于人们对终身学习达成理念共识。

2.数字式治理：研发大规模评估项目

OECD创建了集生成、收集、管理、比较和分析数据于一体的全球性教育监测与评估系统，通过研发、管理与实施全球大规模教育评估项目来参与全球终身学习治理。自1992年以来，OECD每年均会利用大规模的评估数据，按期发布《教育概览：经合组织的指标》（Education at a Glance：OECD Indicators），为学术界和媒体等提供重要的教育数据指标。更为重要的是，OECD通过与成员国政府部门、第三方监督机构进行互相检查和同行评审，对个别国家的决策执行表现进行监控，共同研发大规模的评估项目，生产与发布有关终身学习的国际教育指标，由此来参与全球终身学习治理。

OECD开展的有关终身学习的大规模测评项目主要有三个。一是国际成人扫盲调查项目（International Adult Literacy Survey，IALS）。此项目为OECD研发的第一个大规模测评项目，实施时间为1994—1998年，项目通过对22个国家16～65岁成人的识字情况进行评估，旨在测试成人继续学习和终身学习的效率，为其制定终身学习大规模测评框架提供思路，同时也为后期有效开展其他终身学习大规模测评项目提供了宝贵经验。二是国际学生评估项目（Programme for International Student Assessment，PISA）。该项目通过测评15岁学生在义务教育学习结束后所掌握知识和技能的实际情况，以便为他们从事职业和应对生活提供重要信息和指导。PISA项目不仅能诊断学生對当下知识的掌握程度，而且可以评估学生处理现实问题的能力以及为未来学习做准备的能力，这有助于为他们未来的终身学习打下良好基础。同时，OECD在开展PISA项目时注重与权威出版机构的合作，一方面可以保证面向全球数据报告的可靠性，让治理更具有效性，另一方面可以帮助各成员国根据可信数据报告和相关标准与规则开展教育改革（Meyer et al.，2013）。此外，OECD也与欧盟共同开展PISA测试，并向欧盟成员国反馈测试结果以为其教育变革提供支持。三是国际成人能力评估项目（Programme for the International Assessment of Adult Competencies，PIAAC）。该项目通过测评15～64岁成人所掌握的基础技能水平，如读写能力、计算能力和复杂环境下解决问题的能力，以期从更广泛的背景考察成人的工作能力及一些软技能，如交流能力、实践能力以及对社会经济结果产生影响的能力等（OECD，2015）。2013年，OECD与欧盟联合出版了《2013技能展望——成人技能首次调查结果》（OECD Skills Outlook 2013：First Results from the Survey of Adult Skills），双方还在技能战略、创业机构、学校系统效率等领域展开合作，并对成人特别是学历较低的成人所拥有的应对工作和生活的能力进行测评，以此为OECD和欧盟制定成人教育和终身学习政策提供证据和数据。

总体而言，OECD通过与各成员国、欧盟等国际组织以及出版机构共同开展大规模的终身学习评估项目，为各国的终身学习评估和监测提供了可信的数据支持，同时也能甄选出终身学习的“国际模范”，便于不同国家在比较和借鉴的基础上相互学习。

3.规范式治理：建立有效的保障体系

相较于认知式治理主要是通过价值规范来引导各国的终身学习政策，规范式治理则更强调保障各国终身学习的实施。尽管OECD的教育指标有助于成员国发现政策问题并为其提供指引，但仍不足以为政策框架的设计提供可靠的凭证（Valiente，2014）。如果说OECD的教育指标指向的是“谁的表现好坏”的概念，那么保障性机制则重在向人们传递“如何能够表现好”的理念。OECD主要通过资格保障机制、经费保障机制、人力保障机制来参与全球终身学习的治理。

首先，终身学习体系突破了学校作为教育机构的视野局限，将教育延伸至“后学校化”社会的各个领域，因而只有对学习者的先前学习成果做出有效评价，才能有针对性地进行后续的培训和学习。在此意义上，OECD通过构建国家资历体系来保障其政策落实。在全民终身学习的框架下，该资历体系涵盖了对各种形式的学习成果进行认证的全部方面（OECD，2007），致力于对个人通过之前学习获得的知识、技能和更广泛的能力进行积极评估后为其提供一种资格认证。2001—2005年间，OECD教育委员会启动了一项“国家资历框架与终身学习”的研究项目，为成员国构建促进全民终身学习的资历体系提供了参考途径。2007年，OECD又发布了《资历体系：通向终身学习的桥梁》（Qualifications Systems：Bridges to Lifelong Learning）报告，不仅为成员国构建相应的终身学习资历体系提供了路径，而且也有助于保障终身学习推进的灵活性与有效性。

其次，终身学习是一项涵盖各阶段和各级教育的系统工程，因而必须要有强有力的财政支持才能保障其政策实施。仅凭政府投资显然不能满足终身学习的需求，这就需要创新投资方式，以保障经费来源的多元化（OECD，1996，p.224）。OECD将“可负担”的投资作为推动终身学习实施的重要保障措施。1997—1998年间，OECD针对奥地利、捷克、芬兰、匈牙利、意大利、日本、韩国、荷兰、挪威、瑞典、丹麦等11个成员国开展了一项“投资终身学习的替代方法”（Alternative Approaches to Financing Lifelong Learning）的调查，结果指出，“鉴于政府提供公共资金具有限定性，终身学习必须采取多元化的策略来引进资金，不仅仅要吸收公共资金，还要鼓励私人投资”（OECD，1999）。基于此，OECD采用公私合作模式来保障经费的多渠道供给，例如要求政府“增加终身学习的总投资、分担终身学习的投资成本、开发新的融资机制、开发新的融资工具、采取‘集体政府的方式进行终身学习融资”（OECD，2004）；又如通过举办国际会议及开展论坛让公共政策制定者、雇主和工会对终身学习的投资问题进行研讨，并鼓励他们对终身学习进行融资。此外，OECD还与国际金融教育网络、世界银行、全球普惠金融合作伙伴建立合作关系，通过学习借鉴他们的优势和宝贵经验来提升其金融方面的知识与技能（The White House Office of the Press Secretary，2012），以便更好地保障终身学习经费的有效使用。

最后，在推进终身学习的过程中，人力资源的保障也尤为重要。OECD特别重视教师在终身学习中的责任，在其发布的《全民终身学习》报告中就指出：“在终身学习框架下，教师的作用和责任需要凸显，这就要求教师提升其专业水平，同时通过制定新的教师政策进行统筹规划”（OECD，1996，p.205）。为此，OECD首先通过启动“面向未来的学校教育”项目来提升教师的专业化水平。其次，OECD通过发布《教师很重要：吸引、发展和留住有效教师》（Teachers Matter：Attracting，Developing and Retaining Effective Teachers）的报告进一步强化了制定教师政策的重要性。该报告提出两种有关教师的政策，一是将教师职业视为一个整体，通过提高他们的社会地位，改善其工作环境，以促进其整体水平的提高；二是针对特定的教师，通过吸引他们积极主动加入终身学习的行列以夯实教师的队伍（OECD，2005）。这些政策具体包括发展教师的知识与技能政策、教师的选择和聘用政策等，有助于完善教师的知识库，形成专业化的学习型团体。OECD还通过分析教师压力并采用适宜方式来提高教师对工作的满意度。例如，2020年11月，OECD发布了《给予教师发言权：疫情危机中教师面临的工作压力挑战》（Give Teachers a Say：Facing the Challenge of TeachersWork-Related Stress in the COVID-19 Crisis）报告，通过分析疫情对教师的影响，提出了国家应如何提高教师满意度的策略（OECD，2020），这些策略有助于更好地保障教师队伍的建设。

三、OECD参与全球终身学习的现实影响

在推动全球终身学习有效实施的过程中，国际组织参与全球终身学习治理已成为一种重要趋势。OECD作为参与全球终身学习治理的重要国际组织，为各个国家提供了实践框架与范式，有效推动了终身学习理念在全球的传播。此外，OECD参与全球终身学习治理的路径，也对其他国际组织（如世界银行、欧盟等）制定和推进终身学习政策与实践产生了重要影响（Milana，2012）。

1.促进国际终身学习理论的发展

OECD参与全球终身学习治理对促进国际终身学习理论的形成具有重要影响，使终身学习理念不断趋于多元化。首先，终身学习理论的基础、方法与内容更加丰富多元。OECD不仅仅强调终身学习对经济的促进作用，注重其工具价值的发挥；而且强调终身学习对个人进步和社会发展的功效，关注其人文价值的彰显。正是由于OECD信奉终身学习兼具工具和人文的双重价值取向，将终身学习与人力资本、知识经济、社会发展等相联系，才更进一步地丰富了国际终身学习理论研究的基础。在研究方法层面，OECD在参与全球终身学习治理的路径中，采用大规模评估项目、數据测评等定量研究方法，进一步推动了教育研究的科学化与精确化。在研究内容层面，OECD在参与全球终身学习治理的进程中，与终身学习相关的议题（如学习型社会、知识社会、学习经济、回归教育、成人教育、职业培训等）均成为其关注的焦点话题，这进一步丰富了终身学习的研究内容。

其次，OECD提供了系统的终身学习观。终身学习是一个多层面的概念，横向上，它涵盖了知识、技能和能力的持续发展，而非重复性的教育和培训；纵向上，它包括从学前教育至中小学教育，以及包括成人在内的正规教育与非正规的學习。OECD还提出了终身学习的系统特征：在时间上，终身学习包含公民的整个生命周期，体现了过程的持续性；在场所上，终身学习突破了学校的空间限制，将教育拓展到社会的各个场所，体现了学习场所的无边界性；在范畴上，OECD打破了狭隘的终身学习视野，体现为由正规的学校教育向非正规、非正式的社会教育及培训、家庭教育扩展，由成人教育、持续教育向整个教育体系延伸。

最后，OECD促进了国际终身学习话语的转变。自1996年OECD首次提出终身学习理念后，国际社会对终身学习的关注持续高涨。OECD作为全球终身学习的领航者，不仅引领全球终身学习研究在规模、范围与深度上走向拓展和深化，而且也促进了世界教育话语的转变，丰富了终身学习的内涵与外延。正是在OECD的助推下，使得世界教育理论话语从“终身教育”转向“终身学习”。正如爱尔兰学者玛蒂娜·凯利（Martina Cheallaigh）所言：“1994年出版的第二版《国际教育百科全书》使用终身教育而非终身学习，但在1996年之后却逐步由‘教育向‘学习转变，体现了由‘终身教育向‘终身学习的转型”（Cheallaigh，2015）。

2.创建国际终身学习实践的路径

OECD不仅为全球终身学习提供了基础框架，更重要的是，它还为国际终身学习创建了实践样板。第一，OECD参与全球终身学习治理深刻影响了其成员国政策的制定。自20世纪90年代，OECD已成为知识的国际中介和全球政策的作用者（Henry et al.，2001）。作为终身学习发展的重要推动者，OECD对其成员国的终身学习政策制定产生了深远影响（Jakobi，2009，p.151）。正如安雅·加科比（Anya Garcoby）所言：“OECD影响成员国制定终身学习政策的方法非常多样，其中通过召开会议来协作推进，是对成员国最具政策影响力的方式之一”（Jakobi，2009，pp.150-151）。与此同时，OECD通过终身学习决议使各成员国的政策广泛联结，进而确保了终身学习在全球实施的一致性与有效性。

第二，OECD开展的大规模终身学习评估项目，为成员国进行国际比较和制定政策提供了可信的数据支持和决策依据。安德鲁·孔茨（Andrew Gonczi）认为：“OECD对‘关键能力的定义和选择计划是对人类能力本质的一次重大反思，它从狭隘的‘智商主导的‘认知转向了宽泛的‘与真实生活相关的‘能力，极大超越了原有认知的范畴”（Gonczi，2006）。这意味着OECD不仅仅强调对认知能力的界定，还非常重视处理实际生活问题的能力。正是OECD借助多项国际大规模评估项目为各国创建了较为完善的国际教育指标体系，才推动了终身学习实践在世界范围内的广泛实施。

第三，全面推动了OECD成员国及其非成员国终身学习的实践活动。在众多国际组织中，OECD所发挥的引领和示范作用是最显著的，集中体现在其终身学习理念得到了最大限度的认可和最广泛的传播，而其所引发的国际教育改革效果也是最显著的（Jakobi，2009，pp.151-162）。自1996年OECD提出终身学习的理念后，终身学习逐步超越了原来仅停留在理念层面的倡导，而转向实践层面的运行。在此过程中，各成员国不断对终身学习的概念进行重新定义，制定相关的政策，发布关于终身学习的报告或白皮书。例如，1997年德国发布了《终身学习》（Lebensbeg Leitendes Lernen）与《终身学习的新基础》（Lebensbegleitendes Lernen auf Eine Neue Grundlage）两份报告，1998年澳大利亚发布了《为生活而学习》（Learning for Life）报告等。随着OECD终身学习实践的深入推展，各成员国在实践层面也发生了重要的变化，例如，丹麦和荷兰实施了全面的终身学习策略，爱尔兰和英国启动了终身学习的国家计划，比利时和法国制定了终身学习目标和计划，希腊和西班牙针对终身学习目标进行了机构和体制调整（国家教育发展研究中心，2008）。

3.优化全球终身学习治理的模式

随着各国经济、文化、教育及生活各个方面的互动不断增强，教育作为社会发展的公共事业以及社会再生产的动力资源也逐步走向全球化。换言之，当下我们对于教育问题的解决呈现出一种“公共性”的趋势，在解决问题的方法与策略上也呈现出共通性，这亦是全球化的“溢出效应”。因此，在时代变革中处于关键位置的教育及其体系结构也亟需进行转变，以应对变革所带来的挑战。

从20世纪90年代开始，各国终身学习的基本理念与政策呈现出相似的发展模式，特别是选择了由OECD所推动的注重实效的商业精神模式（郝克明等，2008）。这一全球化模式进一步促进了终身学习国际经验的交流与分享。OECD在参与终身学习的治理中，并不强求成员国接受其理念与路径，而是主张在标准的规范约束下根据各国的国情制定适合自身发展的终身学习理念、政策与路径。在此意义上，OECD致力于为成员国创造交流的平台，如召开部长级会议、举办大规模的评估项目、开展大型国际测评等。正是这种“开放”且“和而不同”理念的引领，才使得各国之间能够进行有效的交流与对话，进而逐步完善成员国参与终身学习的组织建设，优化全球终身学习的治理模式。

在终身学习的全球化治理过程中，OECD通过认知式治理、数字式治理和规范式治理等多元路径逐步深入地参与了全球终身学习的治理，整个治理过程系统且合理。具体体现在，从对终身学习理论的确立到终身学习报告和政策文件的发布，再到数据统计与测评、指标体系的构建、监控体系的完善，逐步实现了从基本理论构建到路径启动与执行、监控与评估的系统化推进。2011年，CERI开展了一项“治理复杂教育系统”（Governing Complex Education Systems）项目，通过案例调查、专题报告、召开会议、工作访谈等不同形式，对如何推进终身学习系统治理进行了研究。这一系统化治理模式不仅为全球终身学习提供了治理框架，而且也为国际终身学习实践的开展提供了优化路径，并发挥了标杆作用。正如吉姆·斯密斯（Jim Smith）等人指出的，“OECD提出的终身学习观点及其策略对许多成员国的社会发展具有引导意义，对成员国实施终身学习的成果具有评鉴、回馈的标杆作用”（Smith et al.，1999）。

四、結语

作为重要的国际组织，OECD在终身学习治理中所扮演的角色经历了由边缘向中心的转变，其参与终身学习的时代轨迹也经历了由单一的关注经济增长模式向全方位且多元化的模式转型。自OECD提出“全民终身学习”理论以来，其对成员国和非成员国均产生了深刻的影响，并逐步辐射到全世界。作为推动终身学习的国际性组织，OECD在参与全球终身学习治理的过程中，逐步涉猎新领域，不断加强终身学习治理的专业化水平，形成了自身的路径依赖。具体来说，通过倡导终身学习理念、研发大规模评估项目、建立有效的保障体系，在塑造全球终身学习治理体系方面，发挥了不可小觑的作用。正如艾尔伯特·兑曼（Albert Tuijnman）等人所言：“OECD推展全民终身学习的最大贡献在于提供了终身学习概念辩论的场域，给予了明晰的概念工具或分析架构，更扮演了教育政策研究的重要角色”（Tuijnman et al.，1999）。OECD在终身学习治理中承担着组织者与协调者的角色，主动与不同国际组织、政府机构、行业机构等搭建信息共享和沟通对话的平台，共同促进治理的有效性，从而对各成员国产生了深远的影响。除其成员国之外，目前还有50多个非成员国和经济体正在逐渐加深与OECD在教育领域的合作交流（OECD，2019）。

与此同时，OECD参与全球终身学习治理过程中仍然存在诸多问题与挑战值得我们反思。第一，在启动方面， 虽然OECD积极响应联合国教科文组织提出的全民终身学习倡议，但其倡导终身学习的政策导向是以人力资本理论为基础，以结果论、经济发展等为逻辑基础，以个人或集体的经济回报为首要目标，这导致各国在制定终身学习政策时往往注重短期利益，造成急功近利的弊端。第二，在执行方面，OECD偏重“加强终身学习的基础”的策略，如PISA项目更容易使部分国家将注意力集中在学校甚至国家的排名上，这无形中增大了教师与学生的压力，而忽视了学生的个性发展（Andrews et al.，2014）。这种对专业技术的推崇与统计结果的偏好，容易使教育政策制定者陷入追求数字排名的“陷阱”。第三，在评估方面，尚缺乏系统且连续的分析。虽然OECD自1996年起对加入终身学习的成员国进行了系统的评估，但2001年以后较为系统的评估则较为分散，这容易使全民终身学习陷入分散式困境，不利于终身学习体系的系统化创建。总之，OECD参与全球终身学习治理的贡献是毋庸置疑的，但各国应理性考量其适宜性的理念，依据自身的实际制定“在地化”的终身学习政策，探索适合本国国情的终身学习推进路径。

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收稿日期 2022-11-16責任编辑 刘选

Abstract： Under the overlapping influence of economic globalization and rapid development of science and technology， lifelong learning has become a global consensus and powerful measure to meet the challenges. As an important participant in global governance， the OECD has become increasingly prominent in the field of lifelong learning. Especially in the 1990s， OECD put forward the concept of “lifelong learning for all”， which moved its status in lifelong learning governance from“marginal”to“central”. OECDs participation in global lifelong learning governance has experienced the embryonic stage， the establishment stage， the development stage and the improvement stage， and it presents different institutional orientations and unique paths of action in different historical periods. Specifically， OECD participates in global lifelong learning governance through cognitive governance， digital governance and normative governance， and plays an important role in the development of global lifelong learning at the theoretical， practical and modal levels. OECDs participation in global governance of lifelong learning not only promotes the development of international lifelong learning theory， but also provides a referential framework for international lifelong learning practice. Furthermore， it has a profound influence on the policy formulation and development direction of lifelong learning in member countries and other countries. However， it still faces drawbacks such as focusing on short-term interests in policy formulation， over-valuing professional skills and data results， and lacking systematic and continuous evaluation and analysis. Therefore， we should rationally consider the appropriateness of OECD education indicators and formulate “localized” lifelong learning policies according to their own realities in order to explore ways to promote lifelong learning that suit their national conditions.

Keywords： Lifelong Learning; Lifelong Learning Governance; Governance Paradigm; Lifelong Learning Policy; OECD