陕西秦创原创新生态系统的构建及治理研究

陈敏灵　李仪　薛静

摘 要：创新生态系统建设对构建国家创新体系、跻身创新型国家前列至关重要。创新驱动平台作为创新生态系统的一种构建形式，已成为各地区乃至国家科技进步创新的重要举措。通过文献梳理，以陕西秦创原创新驱动平台为例，将其构建和发展过程划分为初创期、整合期、拓展期和成熟期4个阶段，分析各阶段构建模式的具体内容和特点，进一步构建分阶段治理模式，即四阶段分别采用平台治理、产业链治理、网络治理和生态治理模式，总结了陕西秦创原存在协调机制、控制机制、激励机制和自组织优化等四大治理机制。最后，对秦创原进行了经验总结，以期为国内创新驱动平台的构建和治理问题提供案例和经验借鉴。

关键词：创新生态系统；构建模式；治理模式；生态治理；秦创原

中图分类号：F 273.1 文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2023）03-0248-07

The Construction and Governance of Shaanxi Qinchuangyuan Innovation Ecosystem

CHEN Minling，LI Yi，XUE Jing

（School of Economics and Management，Xian Shiyou University，Xian 710065，China）

Abstract：The construction of innovation ecosystem is crucial to building a national innovation system and ranking among the forefront of innovative countries.As a form of building innovation ecosystem，innovation driven platform has become an important initiative for scientific and technological progress and innovation in each region and even in the country.With the rapid development of new generation information technology，digital governance has gradually replaced the traditional governance model as the mainstream.Through literature reading，taking Qin Chuang Yuan of Shaanxi province as an example，this paper divided the process of its construction and development into four stages：the initial stage，integration stage，expansion stage and maturity stage，analyzed the specific content and characteristics of each stage of the construction mode，and further constructed a phased governance model，that is，the platform governance，industrial chain governance，network governance and ecological governance models are adopted in the four stages，and summarized the four major governance mechanisms such as coordination mechanism，control mechanism，incentive mechanism and self-organization optimization in Shaanxi Qin Chuang Yuan.Finally，the experience of Qin Chuang Yuan is summarized in order to provide cases and experience for the construction and governance of domestic innovation-driven platforms.

Key words：innovation ecosystem；build mode；governance model；ecological governance；Qinchuangyuan

0 引言

創新生态系统的建设与发展对构建国家创新体系、跻身创新型国家前列至关重要，《2021全球创新生态系统报告》显示：创新生态城市排名中，北京、上海位列第4和第8，为亚洲最前。创新生态系统作为典型代表，已成为一种重要的提高创新能力的实践形式，即以政府、企业、高校、科研机构等为主的一种多边协同创新集合体，如北京中关村科技园区、以产业为先导的杭州云栖小镇、陕西秦创原创新驱动平台等等。研究表明：建设创新驱动平台能够快速有效地聚集创新要素、促进创新成果转化及激活创新资源[1]。它的兴起和发展，使得原本“各为其政”的政府、企业、金融机构、高校及科研院所等创新主体形成密不可分的网络关系，共同打造协同创新、价值共创的良好生态环境。

创新驱动平台不断发展的同时也存在着悬而未决的关键问题：如何有效推动创新驱动平台协同创新？如何打造良好的区域创新生态环境？成熟的构建模式及经验以及有效的治理手段则是解决关键问题的重要举措。国内外诸多学者对创新生态系统的构建和治理进行了研究，在创新生态系统的构建方面，LANCKER J V等从构建要素出发，围绕创新主体、创新过程、主体间的网络与生态制度4个维度构建创新生态系统[2]。HELFAT C E，RAUBITSCHEK R S认为数字化多边平台的生态系统包括平台领导者、平台参与者，包括互补的资产提供者[3]。战睿等提出了基于核心能力的企业创新生态系统的构建的动机、构建过程[4]。李国强等构建出了嵌入式合作网络与企业自身创新能力相互依存、互利共生、协同演化的使能型创新生态系统模型[5]。在创新生态系统的治理方面，国内外学者主要从治理理论、治理机制2个方面进行了研究。例如，杨伟等构建了产业创新生态系统数字转型的试探性治理模型[6]。高嘉馨等根据现有研究归纳出了信任、声誉、合作文化、联合制裁4种非正式治理[7]。伴随着近年来新兴数字技术发展速度的不断加快，数字治理高效、智能的强大优势逐渐成为治理新趋势和主流，这种治理模式是将新一代信息技术与传统的治理理论相融合而形成的现代化治理[8]。新一代信息技术在现实实践中的广泛应用以及新型数字基础设施的建设和发展，为传统治理模式向数字化、智慧化、网络化转变提供了有力技术支撑。

以陕西秦创原创新驱动平台为例，在探究其建设现状和成效以及构建模式的基础上，尝试采用分阶段的治理模式，即初创期采用平台治理，整合期采用产业链治理，拓展期采用网络治理，成熟期采用生态治理，进一步设计四大治理机制——协调机制、激励机制、控制机制和自组织优化机制，构建秦创原创新驱动平台的治理体系。

1 陕西秦创原的建设现状及其成效

秦创原作为陕西省创新创业的总源头和高地，自2021年3月正式启动以来，经过一年多的实践，在政府、企业、产业、高校等的积极参与下，秦创原创新驱动平台建设成迅猛之势，省内科技成果转化成效十分显著。是区域性、平台型创新生态系统建设的重要举措，而且是新型的创新创业生态系统。

在政策支持方面，当前已建设成立各地市秦创原创新促进中心，出台了当地配套的《秦创原创新驱动平台建设3年行动计划（2021—2023年）》，此外，陕西省还出台了《秦创原创新驱动平台建设政策包（总窗口）》（以下简称《政策包》）。全省11个市（区）制定了秦创原发展推进方案和配套政策，初步形成了多层次、多维度、全社会协同的“1+N”政策体系。

在人才引进方面：①以西咸新区、西部科技创新港为先行先试“人才发展改革试验区”；②走“高精特专”人才引进路径，为秦创原增设配套的人才引进专项；③激发企业引才育才，实施股权激励、分红激励、项目跟投等措施。在人才利用方面：通过建设“三支队伍”让技术创新及科技成果转化更具前瞻性、科学性和可实施性。

为解决初创企业融资难，科研人员“缺钱转”等一系列堵点问题，陕西省采取了一系列金融措施支持秦创原创新驱动平台建设。在银行信贷和科技保险方面、金融科技和创新试点方面、基金设立和资本招商方面、企业上市和“新三板”挂牌方面、机构体系和聚集区建设等方面都进行了积极的建设。

2 陕西秦创原创新驱动平台的构建模式

基于文献和课题调研，将秦创原创新驱动平台的发展阶段划分为4个阶段，分别是初创期、整合期、拓展期和成熟期。在此基础上探究各个阶段秦创原的构建模式，即要素聚集模式、资源整合模式、创新网络模式以及数字生态模式，具体内容如下。

2.1 初创期——要素聚集模式

第1阶段是初创期，构建模式为要素聚集模式。不同的要素、主体通过搭建的各类平台、不同的渠道集聚秦创原，目的是为了聚集更多优质创新要素。秦创原构建的实质是从要素链、创新主体、政策、链接平台、链接网络等多个层面进行顶层设计，搭建了包括秦创原综合服务中心、秦创原数字平台等在内的诸多资源汇聚平台，聚集的创新主体主要包括陕西省政府、企业、高校、研究院和金融机构等。

2.2 整合期——资源整合模式

第2阶段是整合期，构建模式为资源整合模式。主要方式为创新要素之间的联合协作，促使创新平台实现从孤立的单一主体到多元协作的跨越式发展。①科教类创新资源整合：主要通过政策手段、产学研合作途径，结合宣传活动的方式整合高校科创资源；②企业类创新资源整合：国有企业先入驻秦创原，以产业链为依托，国有企业充当“领头羊”作用，率先入驻发挥引领作用，吸引一批科技型中小企业入驻秦创原并与其他主体实现紧密合作；③保障体系类资源整合：以孵化器、金融机构为主体，孵化器不断孵化中小微企业，金融机构通过金融服务，完善秦创原金融资源体系。

2.3 拓展期——创新网络模式

第3阶段是拓展期，构建模式为创新网络模式。包括政府网络、企业网络和信息网络，这些创新网络的形成既能保证“政产学研用金”更加密切的合作、协同创新，又能对吸引更多创新主体入驻、提升秦创原创新主体密度、促进科技成果的转化等有积极作用。

2.3.1 以国有企业为核心的技术创新网络

陕西省的国有企业作为省内最重要的经济主体，是秦创原创新驱动平台技术创新的核心，管理并维持技术创新网络的有序运行，对网络中其他创新主体的创新行为和规范具有不可忽视的影响力，是技术创新网络发展的领导者。

2.3.2 以政府为主导中心的网络形态

以政府为主导为中心的网络形态中的网络主体为政府、企业（大中小企业）、高校、科研院所、其他机构（金融机构、中介机构），政府通过行政手段联结企业、高校、科研院所和其他机构等。政府处于网络核心地位，管理并把控平台的发展和走向，通过行政手段为各类创新主体提供创新发展条件，如土地、政策支持等，参与组织搭建平台，吸引人才[9]。

2.3.3 “数字政府+数字平台”信息化网络体系

陕西省数字政府通过建设“秦政通”一体化协同办公体系，使得政务运行数字化、智能化、科学化。秦创原通过建立一系列数字化资源管理平台等，与数字政府平台互通互联，通过电子化、信息化的手段，建立秦创原全方位多元信息協同网络，打造政府信息协同体系与秦创原信息平台的联合协作，搭建“数字政府+数字平台”的数据共享平台，逐步实现信息的一网汇聚、互联共享，公开渠道进一步畅通。

2.4 成熟期——数字生态模式

第4阶段是成熟期，构建模式为数字生态模式。利用数字技术加强平台上各地政府、各重点产业、各类企业、各高校及科研院所的粘合度，形成秦创原共享共建、开放包容、协同共生的创新创业生态体系，促进构建成为数字化的创新生态系统。其中具体所包含的数字企业、政府、高校及科研机构、数字基础设施、数字人才和数字金融是数字生态系统的关键构成[10]。

2.4.1 数字科创生态

企业、高校及科研院所为主体，共同为秦创原创新驱动发展培育优质创新人才，企业为创新提供研发决策和投入，高校及科研院所则承担创新理论、技术的开发创始角色，并以数字赋能促进企业数字化转型发展，打造一条高效率、高质量、智慧型的创新强链。

2.4.2 数字产业生态

以重点产业链、重点产业园区为主，通过数字技术赋能各重点产业和上中下游企业，在秦创原“特色园区承载+重点产业集聚”、秦创原十大特色产业园区的基础上，形成数字化产业、产业数字化及数字企业协同的数字产业生态发展格局，锻造有动力、有活力、有弹性的数字化产业链。

2.4.3 数字金融生态

强调科创企业、各类金融机构之间的关系，通过数字赋能金融服务体系，促进传统金融生态向数字金融生态加速转型，通过数字金融服务的便捷化和门槛的降低提高金融服务普惠性，为科创企业铺设快速、便捷、多元的资本化道路，打造智能、便捷、安全的金融链。

2.4.4 数字服务生态

数字服务生态融合贯通于数字科创生态、数字产业生态、数字金融生态，聚焦于数字环境的建设和培育，激发数字企业创新活力，形成“人才—科技—创业—企业—资本—产业—集群”互联共生、由链到网的生态体系，匹配有黏合力的服务链，为上述3种数字子生态的健康发展提供良好基础。

3 陕西秦创原创新驱动平台的治理模式及治理机制

文中构建了秦创原创新驱动平台的治理理论模型及框架，如图1所示，总结提炼了秦创原分阶段治理模式，即初创期采用平台治理模式，整合期采用产业链治理模式，拓展期采用网络治理模式，成熟期采用生态治理模式。在明确各阶段治理模式、目标、重点及对象的基础上，提炼了陕西秦创原创新驱动平台还存在以协调机制、激励机制、控制机制及自组织优化机制为主的四大治理机制。

不同发展阶段的治理主体、治理机制也不尽相同。①初创期平台治理模式的治理主体为政府，政府在创新要素集聚中将发挥关键主导作用；②整合期产业链治理的治理主体主要为“链长”与“链主”，链长负责协同所管辖行政范围内的产业链问题，链主掌握了行业的核心竞争优势和营销网络，采取市场化的治理手段；③拓展期网络治理的治理主体主要为技术创新网络中的核心企业，完成网络中所有资源及潜能的分配与集成，促进网络整体价值的最大化；④成熟期的数字生态治理，政府渐渐退出主导地位，治理主体趋向多元化，主要为核心企业及其他创新主体。由图1可见，体现出治理机制是4个阶段所共有的，但每个阶段机制的侧重点不同。协调机制、激励机制、控制机制主要体现在前期的建设阶段，即初创期和整合期，随着系统阶段的演进，自组织优化机制将不断加强。

3.1 初创期——平台治理

秦创原构建了诸多较为完善的多边数据资源管理平台，如秦创原综合服务中心、秦创原数字平台等，数据总量达800余万条，具有汇聚创新要素和海量数据资源的显著特点。在这一阶段对秦创原的治理应以数据为治理对象，重点治理数据在生产、流通的过程中存在的数据销毁与恢复、数据投毒等方面的数据安全问题，采用平台治理模式。

魏江和赵雨菡提出数字平台是协调平台参与者之间多边关系的载体[11]。因此，可利用已构建的秦创原数字平台、数据管理平台等数字化平台实现多元主体关系协调，实现秦创原创新驱动平台的协调治理机制。通过保证数据安全性和流通性，激励各主体共享数据信息，实现秦创原创新驱动平台的激励机制，具体内容有以下3方面：①陕西省各地市政府制定相应的法律法规，健全数据安全风险评估、信息共享、监测预警和应急处置机制；②利用数字技术保障数据安全、开发数据智能应用。借助秦创原数字平台等进行数据安全研究、开发及应用；③数据标准的不统一大大降低了主体间数据流通的效率和数据利用率，数据标准化现已成为提高数据开放共享的普遍措施。通过有计划地增强平台企业数据安全责任意识实现秦创原自组织优化机制，首先，建立企业数据安全管理规范，明确企业数据安全主体责任；其次，建立企业数据安全治理考察制度，提高企业对数据安全管理的重视程度；最后，建立企业数据安全治理监督制度。有效的风险控制机制是确保平台稳定运行，进而实现价值共创、知识共享、公平合作共赢的关键机制。陕西省发布的《陕西省地方金融条例》中指出在引导和支持优质金融资源向秦创原聚集时要按照风险可控、服务实体经济的原则。

3.2 整合期——产业链治理

以产业链为主要治理对象，统筹治理产业链及产业链上下游各类创新主体。产业链治理是一种涉及多个主体、多个层次且持续发展的动态的行动协调过程，这种动态过程服务于不断变化的外部环境以及由协调需求而出现的组织关系与制度计划[12]。在产业链治理对象上，曲永义指出产业链不仅包含着同类企业的产业组织关系，还包括上下游企业的经济联系，甚至涵盖了大学、研发机构等非市场主体间的非经济型活动[13]。

产业链治理从深入实施“链长制”和充分发挥链主责任2个方面进行治理。各产业链的“链长”作为领头人，由各地区的主要领导担任，负责统筹协调，推动提升产业链发展水平。各产业链的链主企业充分发挥龙头企业的技术优势、市场优势和经济优势，带动引领产业链上下游协同创新发展。从2个方面实现秦创原的协调治理机制：①链长统筹协调所管辖区域范围内产业链上下游企业的生产活动；②产业链中企业关系的协调，主要依靠产业链中自然形成的各链主企业发挥主导性的、基础性的作用。可以通过主动培育“链主”龙头企业实现秦创原自组织优化机制，可以从技术创新能力、行业标准制定、品牌效应和市场控制这4个层面系统构建“链主”企业培育標准[14]。

3.3 拓展期——网络治理

技术创新网络主要以龙头企业为核心，以其他相关组织为参与者，以技术或产品等创新及其产业化为共同目标，以内外部资源流通为基础，以新一代信息技术为保障，是一种疏松接合的、变化运动的、敞开通达的创新合作组织，众多参与者在完成目标时均参与创新活动，实现开拓而扩展的创新[15]。近年来，一些学者认为网络治理是一种多个主体参预、政府协调的协同治理模式，具有多元主体参预、协商交流决策、均权导向和多中心治理规则的治理特性[16-17]。网络治理侧重的是非公共部门的治理作用，强调协同治理，突出其他主体的治理机能。在拓展期，秦创原创新驱动平台把握网络治理的精髓，以国有企业为核心的技术创新网络为依托，体现国有企业主导治理、非公共部门参与治理、政府职能转为服务型的治理模式。

通过国有企业在技术创新网络中进行网络协调实现秦创原协调治理机制：国有企业凭借自身强大的竞争力、丰富的资源和领导能力对其余创新主体进行网络协调，协调技术创新网络中各创新主体的关系，促进网络创新能力整体提升，加强网络内知识共享。通过提升企业网络权力实现秦创原激励机制，在秦创原创新驱动平台中，企业拥有更多的网络权力，可以降低企业搜寻资源的成本，进而可激励企业实现因能够更便捷获取外部资源，以市场化的方式优化资源配置，最终达到技术创新的目的。

3.4 成熟期——生态治理

数字治理是一种社会集体、政治集体及其活动的形式，是对金融、经济和社会物力、财力、人力等资源的综合治理；从狭义来看，数字治理是运用信息技术，使政府行政及公共事务的处理流程变得简单、便捷、操作难度低并在一定程度上提高民主化程度的治理模式[18]。根据以往文献研究，在成熟期，以秦创原数字化创新生态系统为基础，依托4个数字生态，融合利用新一代信息技术，采用生态治理模式，推动秦创原治理模式转向网络化、智能化、智慧化。打造良好科创氛围，提高营商环境、创新创业环境，吸引更多科创资源入驻，加强数字企业和数字产业的活力、竞争力，完善市场化运行机制，提升各创新主体的创造性、能动性。

以政府为单一监管主体的传统行政监管模式又存在监管效率低、执行效果差等问题，而近期研究得出的“互联网+”监管模式可以增强应变能力，减缓企业抵触并提高监管效率[19]。因此，通过构建秦创原“互联网+”多元协同监管体系实现秦创原控制机制，基于数字技术落地应用来实现监管模式创新，从而高效率实现数据安全行为控制以及创新行为控制。通过利用数字技术推动政府、企业、产业数字化转型升级实现秦创原自组织优化机制，在《陕西省数字政府建设“十四五”规划》的基础上，进一步加强政府在秦创原创新平台上的数字化治理能力，以秦创原国有企业为重点数字化转型对象，然后以国有龙头企业成熟转型经验带动其他企业进行数字化转型。将数字技术融入企业创新发展中，利用数字技术获取各类异质性创新资源，实现创新资源的高效整合，破解科技型中小企业发展的资源瓶颈，改善和提升企业自身内外部治理水平，推动企业可持续成长。

4 秦创原创新驱动平台的构建及治理总结

4.1 秦创原创新驱动平台构建模式的经验总结

自2021年3月以来，陕西省大力推动秦创原创新驱动平台的建设，就调研情况来看，“秦创原”目前正处于拓展期向成熟期迈进的阶段。将秦创原的发展阶段分为4个阶段，即初创期、整合期、拓展期和成熟期，不同的发展阶段具有相应的构建模式和构建特征。

4.1.1 初创期

深入实施创新驱动战略的基础便是创新要素集聚，政府在创新要素集聚中将发挥关键主导作用，联合各地市政府协同，通过财政资金投入、税收优惠及奖补等政策手段，将省内外创新要素持续引进秦创原创新驱动平台，这些创新人才、技术、资金主体要素通过线上数字平台数据共享流通和线下交流合作互通互联。

4.1.2 整合期

秦创原通过政府引导监督，大中小企业为纽带，各重点产业为支撑，充分发挥数字平台、网络平台、政府信息平台等数字管理平台的功能，将已汇聚和正在汇聚的各类创新要素整合为科教资源、企业资源和保障资源3大类，这3类资源通过竞争或合作建立密切联系，联合起来为技术创新、经济高质量发展协同发力，构建完善的创新链、人才链、资金链、产业链。

4.1.3 拓展期

国有企业以其突出的技术优势、经济优势和市场优势在网络中占据核心主导地位，此外，以政府为中心的协同网络和“数字政府+数字平台”网络则趋向于打造数字化、网络化的保障服务体系，政府原先在秦创原的主导地位在这一阶段逐步开始向协调监督角色转变。

4.1.4 成熟期

以全面的数字赋能构建秦创原数字化平台型创新生态系统，包括数字科创、数字产业、数字金融和数字服务4个数字化子生态。

4.2 秦创原创新驱动平台治理经验总结

1）利用秦创原创新驱动平台构建的数字平台、网络平台等數字化管理平台为依托进行平台治理，对初创期海量数据的生产及流通过程进行综合治理，具体通过法律法规制定和数字技术的应用，治理在生产、流通的过程中存在的数据过度采集、数据投毒等方面的数据安全威胁，目标是保证秦创原平台内数据的安全、稳定和高效。

2）围绕陕西省23条重点产业链、秦创原十大产业园区进行产业链治理，通过深入实施链长制，发挥链主企业市场化手段，综合治理产业链上下游各类创新主体，目标是要建立产业链上下游企业及其他主体之间公平、合理的契约关系，建立产业链上、链间、链外良好信任机制，增强产业链韧性、弹性，充分发挥产业链链长、链主的协调、激励和控制机制，打造技术领先、上下游协同、联动发展、核心竞争力强的产业链。

3）发挥国有企业在创新网络中的治理主体地位，利用国企对市场运行规律和规则的经验，通过市场化的手段，对网络中的其他主体进行网络治理，提升网络内、网络间、跨组织的知识共享、知识流通和资源获取的便捷、公平、安全和畅通，从而促进秦创原网络体系内各创新主体协同创新、价值共创。

4）围绕科创生态、产业生态、金融生态和服务生态4个子生态，在前3个阶段的治理模式上优化、进化，通过数字技术与治理理论的深度融合形成全面数字化的生态治理模式，借助秦创原数字基础设施、数字化平台等，运用数字技术带动传统治理模式转向全面系统的数字治理，实现秦创原创新驱动平台治理体系数字化、智能化、智慧化，最终建设出协同创新、价值共创的秦创原数字化平台型创新生态系统。

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（责任编辑：王绿）

收稿日期：2023-03-12

基金项目：西安市社会科学规划基金重大项目（

23GL36）；陕西省教育厅智库重点项目（20JT057）；陕西省教育厅哲学社会科学重点研究基地项目（20JZ078）；陕西省科技厅软科学项目（2021KRM202）

作者简介：陈敏灵（1975—），男，重庆人，教授，主要从事风险投资与创业管理、创新管理、人力资源管理方面的研究工作。