业主委员会“难成立”却“易解散”的实证探析

初文诗

摘要：本文针对社区治理中“业主委员会为何‘成立难’却‘易解散’？”的问题，通过实证研究的方式，以Z小区为例，深入分析原因，并试图跳出业主委员会这个单一的行为主体，来探究居民怎样才能有效地参与社区治理、实现善治。从而为创新社区治理，加强基层建设，满足人民日益增长的对美好生活的需求，提供参考和借鉴。

关键词：社区治理，居民自治，业主委员会

1.基层协商民主

在社区治理中，协商民主发挥着不可磨灭的作用。《关于加强城乡社区协商的意见》中明确规定：加强城乡社区协商，有利于解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。[1]在协商民主的理论之下，政府起着领导和监督的作用，业主委员会等自治组织起着聚合民意的作用，居民起着主动参与和民主监督的作用，“三位一体”实现社区共治。

2.多中心秩序

多中心分析框架认为，社区治理中存在多个决策中心，这些中心围绕着善治目标相互博弈，由此构建的多中心秩序是各个互动主体基于自身运行逻辑自发形成的，但在自发博弈中也会出现 “占位者”不行动的治理困境。多中心分析的目的就是借助干扰因素的渗透，消除占位者的行动惰性，激发占位者向行动者的角色转化，以达到多中心有效协同，追寻善治的目的。[2]

3.“熟人社区”

“Community”一词翻译过来兼有“社区”与“共同体”之义，而滕尼斯所使用的“Gemeinschaft”概念虽然没有完全排除地域特征，但是更加强调的是成员间的亲密关系以及相互形成的信任感和归属感。[3]诚然，城市无法再现原本的共同体与“熟人社会”，但是从日常的治理实践以及城市社区治理创新的现实需要来看，城市“熟人社区”的建构或可能成为社区治理创新的一種有益尝试。[4]

Z小区属于老旧小区，自建成至今近30年。Z小区的“前世”是某橡胶厂的职工宿舍，在当时并不属于商品房住宅。但后期由于橡胶厂经营不善以致破产，再加上城区建设的不断扩大，经多方利益主体交涉，橡胶厂拆除，但职工宿舍却被保留了下来，恢复了商品房经济属性，正式更名为“Z小区”，居民以经济交易的形式购买产权，但当时的业主仍以原橡胶厂职工为主，占比近100%。此时的Z小区没有物业管理，依靠原来的职工关系来维持这个“熟人小区”，但因业主的工作调整与变动，小区的住户换了一批又一批，原来的橡胶厂职工住户占比已不足30%，“熟人小区”已不复存在。为维持小区的稳定，在社区居委会的帮助之下，引进了物业公司，以便提供管理和服务。但后期由于物业公司和业主之间矛盾激化，决定辞退物业公司，成立业主委员会，追求自我管理、自我服务。Z小区业主委员会历经两届，第一届因惧怕承担责任而主动辞职，第二届因“内部腐化”被群众举报“赶”下了台，改行“红色物业”，业主委员会也被环境和物业管理委员会所取代，而这一新兴治理组织也在实践中出现了新情况、新问题，中间过程跌宕起伏，引人深思。

1.内部因素

（1）居民多“看客”

城市社区与农村社区的一大区别就在于，城市社区是人为划分的住宅领域，属于“密闭空间”，居民之间鲜有交流，甚至住对门的邻居也可能不认识，且迁入、迁出的频率较高；而农村社区是在历史的发展中形成的，与周围环境交流密切，村民以土生土长者居多，延续传统，彼此之间互相关照。况且，城市的生活节奏日益加快，竞争激烈，每个人都在为生计所奔波，家庭尚且顾不过来，又怎会有精力参与管理小区公共事务呢？因此，“不惹事、不找事、不管事”成为大多数城市居民的生活态度，“看客”现象由此而生。Z小区中，私人住宅之外的领域皆是公共场所，责任划分并不明确。据调查，居民普遍存在着这样一种心理，即“小区不只是我一个人的小区，即使是小区内设施损坏，责任也落不到我头上，也不用我来修”，主观上的漠不关心是实现居民自治的最大绊脚石。

（2）业主委员会人选确定困难，且呈现老龄化趋势

业主委员会是不计报酬的公益性组织，这就在无形之中为候选人提出了客观的硬性要求：其一，身体状况良好；其二，拥有稳定的生活保障；其三，热心公益，有时间、有精力参与公共管理；其四，具备为人民服务的优秀品质。参考实际情况，很少有50岁以下的中青年群体愿意主动承担业主委员会的职责，而离退休人员是最有可能满足上述要求的，Z小区两届业主委员会的平均年龄也都在60岁以上。但也并非所有的离退休人员都愿意从事业主委员会的工作，即使自己愿意，家庭方面也可能不支持。

（3）集体行动的困难性

住宅小区对比于村庄，一大区别在于，村民集体行动容易，而居民集体行动困难。小区以“不断更新的利益关系”形成联络网，而在村庄中更注重的是“血缘姻亲关系”，也就是说，依靠固有的或长期不变的关系往往更能达成集体行动的一致性。就Z小区而言，建立初期，它为什么可以在没有成立任何组织、没有政府干预的情况下，完善小区内基础设施建设？究其根源，就在于当时的Z小区还是一个“熟人小区”，彼此之间除了有利益牵扯，更多的是依靠工友情谊来维持小区的良性运转，除此之外，相同的工作环境和生活环境已经在他们之间形成了一种约定俗成的事务运转模式和管理方式，并且为全体业主所承认且共同遵守。但随着业主的更换，这种“熟人小区”逐渐不复存在，小区的良性运转也因此被打破，集体行动愈发困难。

2.外部因素

（1）业主委员会成立流程复杂

以《物业管理条例》为基础，各地方政府都会对业主委员会的成立条件加以扩充。以TA市为例，业主委员会中党员人数占比不得低于60%，总体人数为奇数，不得超过11人。具体流程如下：

第一，由小区内至少占比20%的业主联名，向社区居委会或街道办事处提出关于成立业主委员会的纸质申请。第二，成立业主委员会筹备工作小组，由7人及以上单数人员组成，一般包括1名街道办事处人员、1名社区工作人员、1名小区的开发建设单位工作人员、1名物业公司工作人员、5名及以上业主，业主要占整个筹备工作小组的一半以上，同时这些业主不能作为候选人参与业主委员会的选举。业主委员会筹备工作小组正式成立以后，在小区内张贴公示持续一周，若业主无反对意见，则筹备工作小组正式开始工作。第三，筹备小组的工作内容包括，制定接下来的工作章程，拟定小区的管理规约和议事规则，确定候选人的竞选资格，确定投票方式（一户一票）等内容，所有工作完成后，张贴公示，收集候选人信息并进行资格审核。第四，公示候选人信息，准备召开业主大会。第五，以住户为单位，至少有占比2/3的住户参与业主大会，否则无法召开；在此基础之上，候选人必须获半数及以上选票才可当选；选举结束后，公示获选人员名单，15日内若无业主反对，则正式成立。第六，成立之后，在社区居委会、街道办事处及政府相关部门备案，由政府相关部门开示证明，之后到公安机关刻章，正式具备合法性。

（2）付出与回报不对等

业主委员会是社区与居民之间沟通的“桥梁”，是联系社区治理与业主自治之间的纽带，承担着小区治安、创城等重要工作，法律层面也肯定了业主委员会是合法的社区代表组织，代表全体业主行使权利，责任重大。但由于业主委员会属于公益团体，没有薪资报酬和晋升空间，付出得到的回报可能仅限于精神上的奖励，很多人对此大为不满。从我国目前的基本国情出发，这样的安排既不符合发展现状，也不符合当代人的心理预期，须从法律、制度上加以调整。

（3）社区居委会和街道办事处的“尴尬境地”

对于业主委员会的成立，社区居委会和街道办事处应在其中起到“牵线搭桥”的作用，组织开展各项流程，协调多方利益主体的正当诉求，进而推进业主委员会的成立进程。但在Z小区业主委员会成立过程中，居委会和街道所起的作用仅仅是“被动式行政审批”和“按要求参与”，主动参与的并不多见。原因有二：其一，居委会和街道缺乏相关法律知识，“缺位”现象严重；其二，居委会和街道从“社会维稳”和“综合治理”的角度出发，不愿意将小区的治理权下放给业主委员会，怕对自身的工作造成困扰，降低工作效率，因此很少主动介入小区成立业主委员会的相关事宜，仅是受理、办理罢了。

1.内部因素

（1）业主与业主委员会之间的矛盾

由于业主并不了解业主委员会的具体职责，误认为业主委员会包揽小区内的全部事务，导致什么事情都找业主委员会，甚至家庭内部矛盾也找业主委员会解决，但这已经超出了业主委员会的职责范畴。当然，业主委员会可以向业主进行解释，但业主是不买账的，反而会认为业主委员会不作为，觉得他们当时选错了人，久而久之，矛盾激化，本来是同一战线上的人，却成为了对立的双方。

（2）业主委员会内部的矛盾

就Z小区两届业主委员会的实际运作情况来看，业主委员会内部的矛盾并非在实际工作中产生的，而是自成立之日起就存在了，矛盾的根源就在于每个业主委员会成员的工作动机不同，大致可分为四类：其一，具备奉献精神，自愿为业主服务的；其二，被社区居委会或街道约谈，因受鼓励而报名的（非自愿）；其三，从众心理作祟，见别人报名自己也报名的；其四，想从中牟利的。工作动机不同，则工作态度不一，这就为内部矛盾的产生埋下了伏笔，再加上知识水平、道德素养的差异，矛盾难免激化，即使业主委员会拢共不过十余人，“拉帮结派”现象也尤其严重。

（3）业主之间的矛盾

业主之间的矛盾不仅仅限于邻里之间的争吵与纠纷，更多的是因为实施某项公共政策造成个人得失不同，进而引起业主们内心的不平衡，这种矛盾是潜在的，但影响是深远的，它不仅会反作用到公共政策的实施效果，更会折射在业主参与社区管理的热情度上，且往往是起消极作用的。

2.外部因素

国内有关业主委员会的法律、法规、政策等尚不健全。业主委员会是一个“舶来品”，目前国内已有的关于业主委员会的相关制度安排，基本上都是照搬照抄香港、澳门等地区的经验，但部分举措并不适用于内地。而且，时代发展迅速，不同地区的情况错综复杂，新情况、新问题的产生也为制定合乎当地发展要求的普适性规章制度提出了创新性要求。

就Z小區而言，无论是业主委员会，还是新兴的环境和物业管理委员会，都面临着一个共性的问题，即：小区业主怎样才能有效地参与社区治理，实现善治？无论哪一种组织形式，只有解决这一问题，才能在社区治理中“避其锐气，击其惰归”，进而长期发挥积极作用，不为发展所淘汰。为此，提出以下建议：

1.举办居民联谊活动，构建“熟人社区”

在城市中构建“熟人社区”，鼓励每个人都参与到社区治理之中，实现良性的居民自治，最简单且快捷的方式就是举办多种多样的联谊活动。以成都市涌泉社区为例，该社区通过借助社工的力量，成立了各种民间协会来丰富小区业主的日常生活，尤其是退休老人，例如广场舞协会、国学协会等等，通过它们开展的各种活动来增强业主们之间的联系，使他们都参与到社区治理之中，实现了居民与居委会、政府部门的有效互动，效果显著。我们可以学习其优秀经验，发挥社区志愿者的作用，在节假日期间举办多种多样的居民联谊活动，抓住生活中的小事“做文章”，以“吃”为例，结合我国传统文化，可以举办端午节包粽子活动、中秋节包月饼活动、冬至包饺子活动等等。通过这些活动，可以在普遍追求自身利益的商业化小区之中增加“家”的温暖，有利于提高业主的归属感和幸福感，久而久之，“熟人社区”建立，居民自治得以良性维持，社区治理也会打开一种全新的局面！

2.发挥“社区精英”在社区治理中的先锋作用

这里所提到的“社区精英”是一个全新的概念，并非具有高学历、高收入、高地位的社会精英，而是指已退休且有退休保障的、身体健康状况良好的、热心公共事业的小区业主。当今时代发展迅速，年轻人要生存，因此时间与精力大都花费在了工作上，无暇参与社区的公共管理。因此，“社区精英”才是实现居民自治、参与社区治理的中坚力量。

那么，如何发挥“社区精英”在社区治理中的作用呢？其一，党员发展道路，将“社区精英”吸纳进党员队伍，统一领导，统一指挥；其二，社工发展道路，将“社区精英”吸纳进社区工作人员队伍，受居委会统一领导，给予其工资补助或者其他福利待遇；其三，建设党建引领之下的新型居民自治组织，将“社区精英”全部吸纳进去，类似于Z小区的环境和物业管理委员会，最终实现居民自我管理、自我监督和自我发展。

3.建设有中国特色的业主委员会制度

法律层面。在业委会相关的法律条文中，制定业主委员会工资制度，合理安排津贴，按照市级最低津贴发放，该津贴由政府补贴，不算在小区经费之内。业主委员会对政府治理起辅助作用，合理利用下能减少政府的开支和精力，以此互补。

制度层面。目前，社区居委会、街道办事处和上级主管部门只是对业主委员会进行指导和帮助，没有专门的居民监督渠道和政府监督渠道。如何有效监督业主委员会，保证其合法运转，可以从以下几个层面考虑：其一，设立专门的业主委员会投诉部门，完善业主对于业主委员会的投诉权和处罚权；其二，将业主委员会行为纳入基层政府的考核标准，加强内部监督；其三，加强舆论监督制度，利用媒体、社交软件等大众传媒对业主委员会进行监督，同时做好舆论监管工作，以防虚假信息；其四，完善岗前培训和考核机制，按照“优秀”“合格”“不合格”划分标准，非“合格”不履职。

综上所述，社区治理是“以人为本”理念的重要体现，对于提高人民的生活质量具有重大意义。当前，业主委员会等社区治理组织的相关制度尚有不足之处，这是社会矛盾的必然结果，但新事物发展总是螺旋式上升和波浪式前进的，相信在党和国家的领导下，在社区居民的共同努力下，成功构建“熟人社区”，探索出一条“基层协商民主和多中心治理”的居民参与社区治理的有效渠道，住宅小区实现自主治理、和谐稳定的美好前景就在眼前！

参考文献：

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》.

[2]张洪武.多中心秩序：社区研究中新的分析框架[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2017，44（03）：35-40.

[3]王露璐.从“熟人社会”到“熟人社区”——乡村公共道德平台的式微与重建[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2020，47（01）：25-31.

[4]乔纲.社会治理创新视域下城市“熟人社区”建构研究——基于江苏省H市的调查[J].改革与开放，2021（20）：41-48.

（作者单位：山东农业大学 山东泰安 271000）

（责任编辑：刘占行）