论法院人员分类管理改革中的问题与改进

孙光金 马相坤

【摘  要】法院人员分类管理改革是司法改革的基础，也是全面落实司法责任制的必然要求。在我国司法改革的过程中，法院人员的分类管理改革经过了较长时期的探索和制度设计，在改革过程中，根据不同类型司法人员的特点设计不同的管理制度。对法官、审判辅助人员和司法行政人员设立不同的岗位职责和职业发展路径。论文聚焦法院人员分类改革进程中存在的问题，包括员额制法官改革与现实情况稍显脱节、法官助理的待遇和晋升渠道不明朗、书记员队伍建设不稳定3个问题，针对存在的问题，在尊重审判规律的基础上，提出了法院人员分类管理问题的改进路径，以期打通改革过程中的堵点，建立稳定高效可持续的法院人员队伍。

【关鍵词】司法改革；法院人员；分类管理

【中图分类号】D926.22；D630.3                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2023）04-0077-03

1 引言

司法体制改革是我国在新时代新阶段全面深化改革的重要内容之一，司法体制改革的目的就是要建立公正高效权威的司法制度，根本宗旨在于让司法制度真正为人民服务。司法体制改革涵盖内容广泛，重点在于保证审判权依法独立行使、完善司法权力运行制度、深入推进人权司法保障，其中又有很多具体领域的改革。人员分类管理制度作为整个司法体制改革的基础，涉及司法部门不同类型的工作人员，是推进系统化改革的关键。在以往的司法实践中，我国法院系统对工作人员采取一致的管理方式，没有认识到法院人员存在不同类别，不宜采用粗暴统一的管理方式。在这种管理模式下，法院的司法属性被弱化，无法激发司法工作人员的工作积极性。审判人员分类改革和法官员额制在当前的司法改革中争议最大、困难最多，员额制是审判权运行机制改革的自然结果而不是其前提条件，因此我们首先应当解决人员分类管理改革的问题。当前，法院人员分类管理改革还处于初步发展阶段，为了深入贯彻以习近平总书记为核心的党中央对司法体制改革的指示精神，有效回应人民对司法提出的新要求，法院人员分类管理制度还需要进一步完善[1]。

2 法院人员分类管理的制度变迁

法院人员分类管理制度是依据法院工作内容的不同，对法院工作人员进行分类，主要包括法官、审判辅助人员和司法行政人员，不同类型的工作人员适用不同的管理制度，设置不同的职业发展方向。法院人员分类管理经过了较长时期的探讨，是在不断探索和尝试的过程中逐渐完善的。现对法院人员分类管理的制度变迁过程进行梳理。

2.1 审判人员与书记员分开管理

1999年《人民法院五年改革纲要》首次规定了进行法院人员分类管理改革，建立书记员单独职务序列。在《人民法院书记员管理办法（试行）》中，对书记员管理制度进行了改革，开始尝试实行书记员合同制，并且将书记员进行单独序列管理，这就将书记员与审判人员划分为两个序列，对传统的书记员管理模式作出重大改变。在传统的司法体制中，书记员晋升的路径为书记员到助理审判员再到审判员。此次改革尝试是我国司法体制改革过程中重要的一步，也为以后法院人员分类管理改革奠定了基础。

2.2 审判人员与审判辅助人员分开管理

2004年《人民法院第二个五年改革纲要》对法院人员分类管理作出了更加深入和细化的规定，依据不同岗位的特点，将法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等都纳入分类管理的序列，并提出法官要深入推进职业化建设，其他工作人员要提高专业化水平，同时构建了法官助理制度，明晰法官助理的岗位特殊性和未来发展方向。2009年《人民法院第三个五年改革纲要》在此基础上，对人民法院司法警察体制提出改革意见和措施，提出构建完备的能够有效服务司法审判的警务保障体系，进一步优化司法技术辅助机构的功能性。之后相继出台和颁布了一系列法院人员分类管理改革的措施和方案，涵盖法官助理试点工作的部署、法官职务序列的设置、司法警察队伍的管理等方面，为全面推进法院人员分类管理改革提供了制度基础。

2.3 全面建立法院人员分类管理制度

2014年《人民法院第四个五年改革纲要》提出了更为成熟的法院人员管理制度。在法院人员管理过程中，要以法官为中心，其他工作人员的工作围绕法官审判的案件展开，法院工作人员各归其位、各负其责，构建权责明晰、高效配合的司法工作机制。更为重要的是，此次改革纲要提出将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，对这三大类人员实行分类管理。鉴于审判辅助人员事务性工作繁重，也提出要进一步扩充审判辅助人员队伍，实现正常增补，更好地服务法官的审判工作，让法官把更多精力用于案件的审理。此后接续颁布了一些具体的改革方案，法院人员分类管理改革制度在不断适应时代的发展和现实的需求。

3 法院人员分类管理改革的问题

法院人员分类管理是适应司法系统特殊性的必然之举，是法官不断提高职业化水平的必由之路，也是优化法院工作人员系统化管理的应然之策[2]。法院人员的分类管理标志着我国法院制度从传统型向现代型转换。然而，在进行人员分类管理改革的过程中，暴露出诸多问题。

3.1 员额制法官改革与现实情况稍显脱节

法院通过人员分类管理改革实现了法官专职审判以及审判团队的组建，一定程度上提高了审判效率，然而，与之相随的，相关问题也逐渐开始显现，表现在以下3个方面：第一，时间紧，任务重。由于人员分类管理改革的推进，原本承办案件的一些审判人员无法再继续承办，而这部分人员一般是年纪较轻精力旺盛的人，与此同时，一些入额的领导级别的审判人员承办的案件数量十分有限，这就导致事实上办案的审判人员比较紧缺，给一线办案的法官造成巨大的压力。第二，“角色”未及时转型，很多办案法官依旧沿袭原有的工作制度，并未配备助理，没有真正发挥助理的协助作用。第三，对员额法官设置了准入“门槛”，但是没有设置退出机制，员额法官仍然需要接受严格的监督，避免出现自我减压、放松要求、散漫懈怠等现象。

另外，由于员额制法官自身就是审判长，缺少必要的制约和监督，个别法院法官审理的案件及制作的文书出现质量低下现象，发改率增高。

3.2 法官助理的待遇和晋升渠道不明朗

法院進行人员分类管理改革后，由于员额制法官名额有限，并不能将改革前所有的法官都纳入员额法官序列，导致大量的审判员和助理审判员处于进退两难的境地，小部分人选择进入行政科室从事行政工作，逐渐远离了审判业务，大部分人选择继续从事审判相关工作，但是转化为法官助理，这也就导致了后续一系列问题的出现。

首先，法官助理的收入待遇较低。员额制法官的工资要高于法官助理的工资，虽然二者工作内容存在差别，但是仅就工作量及工作强度来看，法官助理的工作量是远高于法官的。法官的主要工作集中在庭审和判决，但是一个案件在进入司法程序后，需要经过很多流程，这些工作几乎都是由法官助理来承担，包括拟定开庭日期、与当事人沟通、送达传票、撰写审判相关文件、外出调查等，法官助理的工作内容繁多而琐碎，但是收入却相对较低，导致法官助理的工作积极性比较低下。其次，法官助理的岗位晋升发展途径不清晰，员额法官的晋升渠道在文件中有着明确的规定，但是数量众多的法官助理因为缺乏相关制度的保障，对未来的发展前景抱着比较消极的态度。最后，年龄较大的法官助理处境尴尬。临近退休的法官因为年龄关系无法成为员额法官，而且现实中还有一些老法官自己放弃入额，这部分人只能转为法官助理，这就导致他们在心态上和工作中产生了不适应。

综上，在实行法院人员分类管理改革后，法官助理这一岗位处于比较尴尬的境地，在待遇和晋升渠道方面都与员额法官存在较大的差距，并且也没有相应的约束机制，致使法官助理在工作中出现消极懈怠的问题。法官助理经历了身份上的转变，实质上是审判权的重新配置，改革的阵痛给实务带来严峻的挑战[3]。

3.3 书记员队伍建设不稳定

人员分类管理改革后，很多地区的法院将事业编制书记员转为法官助理，导致书记员岗位出现大面积空缺，现实中不少法院通过购买社会服务的方式进行补缺，这种方式招录进来的书记员是聘任制，难以形成长效、稳定的书记员团队。聘任制书记员制度导致书记员更换的速度加快，以至于刚刚熟悉了业务的书记员就要离职，而法院又要重新投入人力物力去招收培养新的书记员，造成司法资源极大的浪费。此外，聘任制书记员待遇很低，大多以当地最低工资标准发放工资，待遇上无法有效保障。

对于聘任制书记员而言，虽然属于法院的工作人员，但是因为只是和第三方签订了劳动合同，所以在心态上无法产生真正的职业认同感和归属感，自觉“低人一等”，因此也导致工作中出现消极懈怠的现象，不能真正发挥书记员司法辅助的作用。

4 法院人员分类管理问题的改进路径

4.1 建立科学的、符合中国国情的法官管理制度

首先，建立科学的、符合中国国情的法官遴选制度。法官可以在上下级法院之间流动，在工作中表现突出的法官可以经过推荐选任到达上级法院，可以极大地提高法官的工作积极性。同时，考虑到基层法院人员紧缺，在选拔时可以适当放宽渠道，让更多的法官通过一线审判了解中国国情[4]。其次，在依照法官员额比例对其他岗位进行设置的前提下，要进一步完善法官职务内部的序列改革。除法官外的其他人员，要依据岗位特点和工作量等因素，确定各自的人员设置比例。法官的职务序列单独设置，区别于党政干部管理体制，在设置时要综合考量审判任务、各类案件占比等因素，合理精准设置员额法官岗位，将员额法官的作用发挥到最大。再次，加大法官、审判辅助人员和司法行政人员之间的流动性，各类人员既可以在本职务类别内交流，也可以跨职务类别，例如，法官可以转任审判辅助人员，了解法官助理的工作内容，加深双方的理解，更便于今后工作的开展。最后，在管理模式上，可以推行省级以下法院人财物统一管理，避免法院的审判受到地方的过多干扰，也保证法官在审判时能够更加客观公正，切实做到人民法院独立行使审判权。

4.2 建立有序、良性的法官助理成长机制

首先，可设立两类法官助理制度：第一类可以转型为法官，要求具备中央政法编制和通过法律职业资格考试；第二类不可转为法官，但是门槛也相应降低，不要求通过法律职业资格考试，书记员队伍中表现优异者也可以进入此部分。

其次，设置明晰具体的晋升渠道，上述两类法官助理，不管是可转为法官的还是不可转为法官的，都可以设立等级序列，可参考法官的职务序列设置方式，从最低的五级法官助理到最高的一级法官助理，每一等级之间设置相应的时间间隔，如设置为3年，每一等级满3年后即可申请上一等级，但是也必须满足对应的条件，如要求法官助理完成一定的工作量、工作表现优秀、科研表现突出。对于可转为法官的法官助理，获得的等级可在其入额后直接延用。清晰的晋升渠道可以激发法官助理的工作积极性，同时也让他们在待遇方面有了更多的保障。

最后，建立法官对法官助理的评价制度。法官和法官助理在工作中接触最多、联系最紧密，法官是管理和约束法官助理最合适的人选，将法官对法官助理的评价纳入法官助理晋升职级的考核项目中，督促法官在工作中加强对法官助理的帮助和引导，不断提高法官助理的工作能力和水平，向着职业化的方向不断发展[5]。

4.3 建设稳定、高效的书记员队伍

书记员是除法官助理以外与法官的工作联系最密切的人员，其工作内容以法官审理的案件为中心，主要承担审判庭的庭审记录工作。

首先，建立健全书记员招录制度，适当降低书记员的学历要求，同时加大对书记员业务能力考核，建议增设书记员资格考试制度，建立统一的录用标准；其次，完善书记员晋升制度，对聘任制书记员的管理模式也可参照公务员模式，设立书记员等级制度，对已转正的书记员设定最低服务年限，解决队伍不稳定的问题，在待遇上也应当结合不同的级别给予不同的工资水平；最后，构建书记员队伍与法官助理队伍之间的流动机制，在工作中表现优秀的书记员可以进入法官助理队伍，但是必须经过严格的考核，设置相应的考评办法，既可以扩充法官助理队伍的力量，又可以激发书记员的工作热情。

5 结论

法院人员分类管理旨在突出司法工作的专业性，实现人力资源的优化配置，建设一支高素质专业水准高的司法队伍。法院人员分类管理改革一方面要突出法官的主体地位，设立员额法官，建立法官单独职务序列，将法律专业素养较高的人引向审判一线，强调法院审判工作的核心地位；另一方面，对审判辅助人员和司法行政人员要适用对应的岗位规定，尤其要解决法官助理和书记员工作积极性不高的问题，以明晰的晋升渠道为引领，以和工作付出相称的待遇为保障。法官、审判辅助人员、司法行政人员各归其位、各尽其责，形成有层次有区别的法院人员管理系统，推动我国司法体制改革朝着优化、有序、高效的方向发展。

【参考文献】

【1】陈卫东.中国司法体制改革的经验——习近平司法体制改革思想研究[J].法学研究，2017，39（05）：3-17.

【2】石东洋，刘新秀，陈忱.司法改革视野下法院工作人员的分类管理[J].贵阳市委党校学报，2015（3）：4.

【3】傅郁林.以职能权责界定为基础的审判人员分类改革[J].现代法学，2015，37（4）：19.

【4】王立.法院人员分类管理制度的路径与期许[J].中国党政干部论坛，2015（1）：4.

【5】强梅梅.法院人员分类管理改革的历程、难点及其破解[J].政治与法律，2017.