克拉玛依市健全生态文明制度体系研究

郑艺

摘  要：我国把生态文明建设放在前所未有的高度，生态文明建设作为国家战略，已上升到非常重要的建设地位。在推动生态文明建设过程中，需要在生态文明机制体制方面大胆创新、先行先试，基于克拉玛依市实际情况，确定研究方向和研究原则，再通过对克拉玛依市健全相关生态文明制度体系的分析，探讨制度的建立与完善，保障生态文明的建设，实现对生态文明建设以及相关工程实施的长效管理。

关键词：生态文明  制度体系  健全  克拉玛依市

中图分类号：X321                    文献标识码：A

A Study on the Improvement of Ecological Conservation Systems in Karamay

ZHENG Yi

（Karamay Institute of Environmental Protection Science，Karamay，Xinjiang Uygur Autonomous Region，834000 China）

Abstract： China has placed the construction of ecological civilization at an unprecedented height. As a national strategy， the construction of ecological civilization has risen to a very important construction position. In the process of promoting the construction of ecological civilization， it is necessary to make bold innovation and pilot in the mechanism and system of ecological civilization. Based on the actual situation of Karamay， this paper determines the research direction and research principles， then discusses the establishment and improvement of the system through the analysis of improving relevant ecological conservation systems in Karamay， so as to ensure the construction of ecological civilization， and realize the long-term management of the construction of ecological civilization and the implementation of related projects.

Key Words： Ecological civilization; Institutional system; Improvement; Karamay

生態文明是人类在利用自然界的同时又主动保护自然界、积极改善和优化人与自然关系而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和[1]。生态文明涉及产业生态文明、环境生态文明、资源生态文明、社会生态文明等多个方面[2]，在推动生态文明建设过程中，需要在生态文明机制体制方面大胆创新、先行先试，通过制度的建立与完善，保障生态文明的建设，实现对生态文明建设以及相关工程实施的长效管理。

1  基本概况

克拉玛依市地处准噶尔盆地边缘，远离海洋，属温带大陆性干旱荒漠气候，夏季酷热，极端最高气温42.9 ℃，冬季严寒，极端最低气温-35.9 ℃，昼夜和年温差大。无霜期225 d，平均日照时数2 705.6 h。干旱少雨，年降水量仅为128.4 mm，而蒸发强烈，蒸发量却达3 545.2 mm，蒸降比高达27.6，多年平均相对湿度48%。克拉玛依还是全国有名的风口之一，风大且多，活动频繁，多风沙且强度大，年均8级以上大风日70 d以上，瞬时最大风速达45 m/s以上，全年主导风向为西北风。由于地表植被稀疏，又无多层防护林带阻挡，特别是油田所处的戈壁沙漠，大风来时，飞沙走石，破坏性极大，因此，克拉玛依市自然环境十分恶劣，对人类的生存和生活极为不利。

克拉玛依市地貌单一，多为广阔平坦的戈壁，地势北-南和西-东坡度均为2%，平原区海拔高度250～500 m，南部独山子山的海拔为全市最高，为1 400 m。克拉玛依市西部有加依尔山、青克斯山，南依天山北麓，东接古尔班通古特沙漠，北边有阿拉特山，中部、东部为较开阔平坦的荒漠戈壁或盐碱地，向准噶尔盆地中心倾斜。林地面积较少，森林覆盖率低。土质条件较差，可耕地面积很小，不少地方土壤含盐量很高、土地盐渍化程度十分严重，土地资源质量较差。地表植被稀少，植物栽种投入多、成本高，而成活率较低。由于处于古尔班通古特沙漠的边缘，同时缺少防风林等天然屏障，沙漠化现象也较为严重，土地沙化面积以每年2.1 km2的速度在扩大，生态基础极其脆弱。

克拉玛依市土地利用具有典型的环境特点，水土空间分布不平衡，水资源限制因素大，地域差异明显；耕地主要集中在小拐乡、乌尔禾乡、农业综合开发区等水土条件配合较好的地区；林地与牧草地主要分布在荒漠、半固定及固定沙丘上、沟谷及平原古河道地势低洼处、湖区四周。近年来城市建设用地面积继续增加，耕地的增加趋势不明显，其他土地利用类型的面积基本稳定，变化不大。

植被是陆地生态系统的最重要的组成部分之一，位于食物链的低端，是地球上大部分动物的主要食物来源，同时为其他生物提供了栖息场所。植被生产力是与人类福祉最息息相关的功能。克拉玛依市近年植被活动总體呈增强趋势，克拉玛依区和独山子区呈增加趋势，尤其是克拉玛依区增加趋势明显；乌尔禾区和白碱滩区植被呈减少趋势，尤其是乌尔禾区，近年降低趋势明显。尽管克拉玛依市区域总体上植被呈增长趋势，但在变化的空间格局上分布不均衡，显著增加的范围和减少的范围有随着时段延长而增加的趋势，呈现植被明显改善与退化同时发生的“两极分化”现象。

2  研究方向

克拉玛依市作为我国著名的石油城，经过数代克拉玛依人的不懈努力，克拉玛依市从无到有、从小到大、从弱到强，从飞沙走石、黄沙遍地发展为绿树成行、鸟语花香的现代化都市。然而，随着国际油价近年持续低迷、经济复苏疲弱，克拉玛依市产业结构单一、抵御经济风险能力弱等内在问题被进一步放大，克拉玛依市社会经济发展面临着资源约束趋紧、环境压力不断增加、生态功能不强等诸多问题和挑战。为贯彻落实国家、自治区有关政策和要求，应对新时期的挑战和发展需要，进一步提升克拉玛依市生态环境质量和可持续发展能力，2021年11月，克拉玛依市提出要以国家生态文明建设示范区创建为抓手，贯彻新发展理念、以人民为中心，加强生态环境保护与建设，统筹生产、生活、生态三大布局，推动全市生态文明建设实现新进步，打造宜居宜业宜游的生态城市。

以中共中央 国务院发布的《生态文明制度改革总体方案》为依据，对标创建国家生态文明建设示范区有关生态文明制度建设的要求，同时综合考虑国家近期有关生态文明制度改革的新任务[3]，结合克拉玛依市生态环境管理体制机制存在的问题，提出克拉玛依市生态文明制度体系建设的主要内容。

3  研究理念

3.1  制度保障引领原则

建设生态文明是一场全面性、综合性、整体性的变革。实现这样的根本性变革，必须依靠法治和制度。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”要实现克拉玛依市生态文明建设水平的快速发展，必须建立一整套完整系统的制度体系，以达到生态环境的切实保护和生态文明建设的有效推进。

3.2  生态保护优先原则

以资源环境承载能力为基础，正确处理好环境保护与经济发展的关系，牢固树立保护和改善生态环境就是保护和发展生产力的先进理念，切实发挥生态环境保护优化经济发展、倒逼经济发展方式转变的作用，推动绿色发展、循环发展、低碳发展，切实保障克拉玛依市实现经济社会发展与生态环境保护的共赢，真正实现可持续发展。

3.3  改善民生福祉原则

“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”生态环境质量的好坏既关系着百姓生活质量，也关乎社会和谐稳定。克拉玛依市的生态环境状况尚不能完全满足人民群众对天更蓝、水更清、环境更宜居的热切期盼，改善生态环境，建立健全相关制度体系是民意所在。

3.4  创新绿色驱动原则

科技创新驱动将代替要素、投资驱动，成为“新常态”下我国经济发展的主要动力。作为资源型城市的克拉玛依市尽管产业结构单一，但是石油化工等领域有深厚的技术人才储备，依靠创新推动、绿色提升，是调整产业结构、转变经济发展方式、提高资源能源利用效率、改善生态环境质量的根本措施。

4  健全相关体系制度分析

4.1  实行资源环境承载力监测预警

研究建立系统完整规范的气候干旱、荒漠基质、油气丰富地区水资源、土地资源、能源资源和生态环境承载能力综合评价指标体系，结合现有研究成果与实践经验，科学测算资源环境承载力，实现以承载力为依据，合理确定未来产业结构与规模、人口规模、土地供应、资源开采和污染物排放总量[5]。对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的区域，实行预警提醒和限制性措施，制订区域产业限期整改计划和淘汰名录，限批新建或扩建工业项目。研究建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台，布局建设覆盖所有敏感区、敏感点的主要污染物监测网络，完善资源环境的信息采集工作体系。开展全市定期监控与重点片区适时监测，制订预警判别指标、标准与等级划分方案。建立生态环境承载力公示制度，做好相关资制度政策的配套和衔接。

4.2  建立生态文明目标评价考核体系

基于克拉玛依市统计监测现状和资源型城市发展特点，研究制定克拉玛依市可操作的绿色发展指标体系以及具体可行的统计监测方法、克拉玛依市生态文明建设目标评价考核办法及实施细则。坚持把群众满意作为第一标准，突出资源消耗、环境损害、生态效益方面的指标，作为推进生态文明建设的重要导向和约束，进一步提高生态文明建设工作在党政实绩考核中的比重，促进党政领导干部主动积极参加生态文明相关的培训[6]。

4.3  编制自然资源资产负债表

根据克拉玛依市实际情况，研究制订水、土地、林木、矿产等自然资源资产负债表编制方案，提出不同土地利用类型（尤其是低覆盖度草地、荒漠）和水资源等的质量等级划分依据，构建自然资源存量与变化量的核算方法。建立实物量核算账户，明确各类自然资源的核算范围、分类标准和统计规范。定期核算主要自然资源实物量账户，评估自然资源资产变化状况，并公布评估结果。建立自然资源功能量与价值量的核算账户。

4.4  开展领导干部自然资源资产离任审计

建立领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以主要领导干部任职前后所在地区自然资源资产负债表反映的自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化为基础，以其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线开展审计。合理考虑客观自然因素影响，客观评价领导干部任期内履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应承担的责任，加强审计结果运用，强化领导干部对生态文明建设的责任意识。

4.5  建立生态环境损害赔偿和责任终身追究制

健全生态环境损害赔偿方面的管理机制和法律制度，探索生态环境损害鉴定评估与赔偿制度的建立，开展司法鉴定类别资质认证，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为事件定级、损害赔偿、污染修复和刑事案件立案及审判量刑提供依据。对造成严重后果的，依法追究刑事责任。

可研究制定《克拉玛依市生态环境保护责任追究办法》，探索克拉玛依市生态环境损害责任终身追究制的基本框架、基本制度和基本程序，建立完善严格的环境保护领导终身追究制、部门監管责任制、企业主体责任制；落实地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制要求，以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。

4.6  完善最严格的水资源管理制度

按照“压减农业用水、增效绿化用水、加强再生利用、节约生活用水”的思路，完善优化用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”指标体系，全面推进节水型社会建设。强化取水许可，逐步实行计划用水、合同用水，建立用水量控制和定额管理制度。深入推进重点工业企业节水行动和节水型企业建设，建立用水定额准入门槛，严格控制新上高耗水项目建设。加强雨再生水等非常规水资源的开发利用，推进工业废水、生活污水再生利用，鼓励石油、化工等行业积极采用非常规水资源、中水回用技术，降低对新鲜水的取用量。采用先进的灌溉节水设备，进一步提高园林绿化灌溉节水水平；研究克拉玛依市植物需水量，提出符合克拉玛依市气候的园林灌溉用水定额，实现绿化用水定额管理制度。建立超计划用水加价征收水资源费（水费）、阶梯水价和差别水价等价格调节制度。

构建严格的水资源管理考核体系。按照科学合理、系统规范、务实易行的原则，研究制订最严格的水资源管理制度考核实施方案，建立水资源管理考核体系，具体内容包括最严格水资源管理制度各项目标完成情况、制度建设和措施落实等情况。

构建水资源信息化管理体系。树立水资源安全战略意识，在完善克拉玛依市水资源监控体系的基础上，强化应急管理。加强水资源、水环境及取、供、用、退等水资源开发利用活动的监测和计量系统建设，提高对水资源的动态监测和调控能力。加强水资源信息化基础设施建设，规范技术标准，构建共享平台，提高水资源信息化管理能力和水平。

4.7  建立草原保护制度

健全草原生态保护奖补机制，逐步提高相关补助标准，保证奖补资金落实到位。实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等制度。执及法规，严厉打击破坏草原的违法行为，进一步规范审核和审批制度，落实草原征（占）用审核、审批管理制度，严格控制草原非牧使用。加强草原监理体系建设，重点草原区成立专职草原监理机构，健全各级管护联动网络。深化执行草原动态监测和资源调查制度，定期开展草原资源全面调查，并每年进行草原动态监测。

4.8  建立沙化土地封禁保护制度

将暂不具备治理条件的连片沙化土地划为封禁保护区，健全完善以封禁保护区管理、监督监测和检查验收制度为主的封禁保护管理制度体系。通过造林种草、合理调配生态用水，增加林草植被；通过设置沙障、砾石压砂等措施固定流动和半流动沙丘。采取严格的封禁保护措施，加强封禁设施建设。建设固定界碑（桩）和警示宣传标牌，加强管护队伍建设。积极开发利用沙区自然资源，调整沙产业结构，推进沙产业发展。在条件适宜的地方，探索发展沙漠旅游业，发展以肉苁蓉、甘草等为主的特色优势中药材产业。

5  结语

通过克拉玛依发展特色，依据制度保障引领原则、生态保护优先原则、改善民生福祉原则和创新绿色驱动原则，研究克拉玛依市实行资源环境承载力监测预警、建立生态文明目标评价考核体系、编制自然资源资产负债表、开展领导干部自然资源资产离任审计、建立生态环境损害赔偿和责任终身追究制等生态文明绩效评价考核体系，完善资源总量管理和全面节约制度，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护克拉玛依市的生态环境。

参考文献

[1]马萍.完善生态文明制度体系 保障生态安全屏障建设[J].经济研究导刊，2021（36）：41-43.

[2]马德帅.习近平新时代生态文明建设思想研究[D].长春：吉林大学，2019.

[3]乔永平，吴宁子.镇江生态文明建设协同治理的实践探索[J].中国林业经济，2019（5）：128-133.

[4]郑传龙.论新时代中国特色社会主义生态文明建设：以环境立法的视角[J].公关世界，2022（7）：79-81.

[5]李静.兵团生态文明建设问题研究[J].化工设计通讯，2022，48（4）：193-196.

[6]辛俊会.中国特色社会主义生态文明建设的现实思考[J].甘肃农业，2022（4）：76-78.