以宅基地制度改革推进乡村治理现代化

何燊炜 赵翠萍 董星灵

党的二十大报告提出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”乡村治理事关党在农村的执政根基和农村的社会稳定，是建设宜居宜业和美丽乡村的重要内生动力，是支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。宅基地治理是乡村治理的内容之一，但是由于其严重落后于现实发展需要，故是需要突破的一项土地制度，属于乡村治理的重点、难点。从河南省农村宅基地制度改革的实践来看，将宅基地改革作为推进乡村治理现代化的切入点，抓住牵动乡村治理全局的“牛鼻子”，协同推进乡村治理现代化各项措施落地见效意义重大。

一、宅基地制度改革协同推进乡村治理现代化的内在逻辑

（一）宅基地歷史遗留问题是乡村治理现代化的“硬骨头”

由于种种历史原因，农村地区长期以来形成的一户多宅、超面积占用、未批先建等违法违规建设问题仍未根治，短时间内很难消除。村庄空心化、建新不拆旧、建房“沿路跑”等现象仍然存在，对乡村人居环境造成了不利影响。一些宅基地或农房长期处于闲置废弃状态，甚至已不适宜继续居住，但农民退出闲置宅基地的积极性不高，任由其自然破损、倒塌，在存在安全隐患的同时也影响了村容村貌。一些符合建房条件的农户仍面临无地可批的情况，造成土地资源紧缺和低效利用问题并存。总之，宅基地治理是乡村治理现代化的题中应有之义，相关政府部门需要进行宅基地制度改革，解决乡村治理难的问题，啃下乡村治理现代化的“硬骨头”。

（二）抓住优化乡村治理现代化的“牛鼻子”

在城乡融合发展的背景下，城乡之间要素的双向流动进一步加快，农村经济结构由单一的传统农业向一二三产业融合发展，极大地改变了农民的生产生活。现阶段，承载着农民生产生活空间的宅基地的功能趋于多样化。根据自然环境、社会经济、政策制度的不断变迁，以及农户现实需求的变化，宅基地功能由传统的社会保障功能和辅助生产功能拓展为政治稳定功能、休闲娱乐功能、文化和象征功能。同时，随着城镇化的推进，宅基地和农房的财产属性增强，农户对财产权利和财产价值的需求越来越强烈，而财产价值却难以合法实现，隐形交易大量存在，矛盾纠纷频发。宅基地功能的丰富实则是农户现实需求多元化的映射。因此，宅基地改革目的就是适应农村宅基地功能分化的现实需求，通过宅基地资格权实现宅基地社会保障功能；通过宅基地使用权实现宅基地用益物权，促进宅基地资源的高效利用；通过宅基地所有权，实现村集体对村庄公共事业发展的支持。只有关注宅基地，才能抓住农民需求，优化乡村治理的“牛鼻子”。

二、宅基地制度改革协同推进乡村治理现代化的实践

（一）明确宅基地资格权，保障户有所居

宅基地制度对于保障农村户住有所居、维护社会稳定发挥了重要作用。特别是在重大自然灾害发生之后，保障农户有所居成为首要任务，也是党和政府最关心的民生问题。以巩义市为例，巩义市在“7·20”特大暴雨灾害中受灾极重，在尊重农户意愿的前提下，确定修缮加固、原址重建、同村新建、货币补助、新村模式集中重建、社区模式集中重建、现房安置7种恢复重建类型，明确相应补助标准。对于新批宅基地，发布18套设计方案供群众自主选择。针对受灾农户普遍关心的宅基地资格权问题，允许继续保留宅基地证，或自愿上交宅基地证，享受入股分红，加快了集中安置区建设。

（二）放活宅基地使用权，处理历史遗留问题

法律和道德都是具有一定约束性的规范体系。法治重在他律，具有强制性、威慑性，规范社会成员的行为。德治重在自律，具有调节性、劝导性，滋润社会成员的心灵。农村法治观念总体淡薄，涉及宅基地等相关经济利益方面的矛盾较为突出，由此产生的超面积占用、未批先建、乱占耕地建房、私搭乱建等一系列历史遗留问题突出。适度放活宅基地使用权有利于历史遗留问题的顺利解决，可以提升农村法治和德治建设水平。以孟津市为例，对于超面积占用、违规占用等情况，鼓励农户退出这部分特殊情况宅基地的使用权，自愿退出后可保留其资格权。对于未批先建、乱占耕地建房、私搭乱建等违法违规行为，建立区、镇、村三级宅基地执法监管体系，定期巡查、从严管控，并下发《关于做好遏制农村住宅“未批先建”问题的通知》，对工作不力的镇（街道）、村（社区）进行追责。对于影响农村居民基本生活质量和人身安全的违建房、危险房，以及影响村容村貌的偏杂房、闲置房等，充分发挥党员干部的表率和先进典型示范带动作用，主动带头拆除“四房”。

（三）落实宅基地所有权，掌握资产动向

长久以来，宅基地所有权的虚置体现在宅基地的实际支配权和处分权属于农民，村集体经济组织在规划和供应宅基地后即完成使命，这并不符合实际发展的需要。落实宅基地集体所有权是改革的一项重要内容，因此，应探索宅基地集体所有权的有效实现形式，摸清宅基地底数、宅基地的使用和流转等情况。新县在涉改的行政村（居委会）成立村集体经济股份合作社，结合农村集体产权制度改革清产核资，将农村宅基地的所有权全部确权到村股份经济合作社，再由合作社依法行使集体所有权。为落实宅基地所有权的管理，解决数字乡村系统、宅基地管理系统及产权交易系统等三个系统互不兼容的问题，探索了三网融合模式。首先，利用宅基地管理系统规范管理农户宅基地和农房流转。经乡镇审核通过后的宅基地和农房信息进入新县农村产权交易网，潜在受让方可通过产权交易系统查看房屋以及宅基地的基本信息，并可通过数字乡村系统查看宅基地所在村的产业布局、乡村服务、环境等基础信息，从而了解投资环境。其次，利用产权交易系统实现双方线上或者线下的洽谈，交易达成后签订流转手续，并到县、乡备案。

（四）以改革目标为导向，强化科层化治理手段

宅基地制度改革是国家任务，其目的是形成可复制的制度成果，形成一套相对有效的农村宅基地管理制度体系。试点县主要由三层组织体系推动宅基地制度改革，分别是县党委政府、乡镇政府和村集体经济组织。不同层级不同功能，县党委政府是责任主体，并由宅基地制度改革试点工作领导小组承担具体工作。乡镇政府作为中间层，在落实政策的同时反映群众诉求。村集体经济组织是实施主体，通过村民自治方式管理宅基地。在此类以政府治理为主导并以科层模式推动的治理方式中，有关部门针对提出的任务指标要采取督导考核等科层化治理手段。宝丰县为了确保农村宅基地制度改革工作按时完成，县宅改办对各乡镇每周工作进度进行调度，规定各乡镇按照《宝丰县农村宅基地制度改革工作目标任务》的要求，每周五上报工作进度。县宅改办每周一印发《宝丰县农村宅基地制度改革工作简报》，对各乡镇的工作进度进行排名通报，对排名倒数的乡镇点名批评。对于连续三次落后的乡镇，由县农业农村局纪检组组长带队组成调查组，约谈乡镇分管负责人。

（五）确定以尊重农民意愿为前提的自治方式

创设制度的目的是激励和约束行为主体。在制度设计环节，作为利益代表者，村集体经济组织在执行政策时需要有较大的弹性空间。以长垣市为例，在试点内容之一的宅基地有偿使用方面，经历了多次对收费范围及标准的论证，经过村集体及村民代表的反馈，最终确定了宅基地有偿使用的范围，规定了使用费收取标准。对超面积占用、一户多宅的超占部分、非集体经济组织成员占用的宅基地收有偿使用费。对一户一宅，参考本村宅基地平均占用面积和村民负担情况，因地制宜设置起征标准，并采用阶梯收费方法，在促进公平、公正的同时，避免过度增加农民负担。

三、宅基地制度改革推进乡村治理的经验启示

由宅基地制度改革推进乡村治理现代化的河南省实践可得出以下三点经验启示：第一，稳步推进农村宅基地制度改革试点是探索宅基地“三权分置”有效实现形式。在此过程中还应符合乡村治理的内在逻辑，不仅要解决好历史遗留问题，更要结合农村人口多元化的现实需求，建设宜居宜业的美丽乡村。第二，地方政府利用好宅基地制度改革中形成的行政和自治共同治理的工作经验，以及法治和德治相结合的政策依据，充分尊重农民意愿，共同完善农村宅基地治理工作。第三，宅基地制度改革试点是对改革方案的验证，既要证实，又要证伪，重视地方政府创新的制度成果，通过宅基地制度改革为地区宅基地管理体系的建立提供契机。

基金项目：河南省高校哲学社会科学创新团队“制度创新与现代农业发展”（2019-CXTD-03），河南省现代农业产业技术经济评价体系岗位专家基金（HARS-22-17-G4）。

（责任编辑   刘沛儒）