北方农村地区清洁取暖面临的问题与建议

张薇　公丕芹

一、持续推进北方农村地区清洁取暖具有重大意义

农村地区清洁取暖，一端连接绿色低碳发展和构建人类命运共同体，一端紧系数亿农村居民民生福祉。推进北方地区冬季清洁取暖也是落实“四个革命、一个合作”能源安全战略、打赢蓝天保卫战、实现碳达峰碳中和的重要举措。

2017年，中央财政支持北方地區冬季清洁取暖试点工作正式开展。同年，中国共产党第十九次全国代表大会提出乡村振兴国家战略总体要求——“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。生态宜居是乡村振兴战略的重要要求，是实施乡村振兴战略的关键环节之一，是增进农村居民生态福祉的重要内容。长期以来，农村地区冬季取暖主要依靠散煤、草木等，极易造成季节性安全事故和环境污染等问题。近年来，在农村地区清洁取暖探索中存在农村居民传统取暖观念转变困难、清洁取暖产品供给单一、清洁取暖成本高负担重、清洁取暖设施“装而不用”等问题，使农村地区清洁取暖工作推广举步维艰，成为制约农村居民打造宜居生活环境和生态环境治理的痛点。因此，深入研究农村地区清洁取暖问题，统筹推进农村地区清洁取暖推广普及势在必行。

二、北方农村地区清洁取暖探索进展

（一）顶层设计政策体系不断完善

中国共产党第十八次全国代表大会以来，北方农村地区清洁取暖相关政策措施不断完善。2013年，国务院印发《大气污染防治行动计划》首次提出在天然气、供热管网不能覆盖的地区，改用电、新能源或洁净煤。2017年，国家发展改革委等十部委联合发布《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》对清洁取暖内涵进行明确界定，提出建立农村取暖管理机制、选择适宜推进策略、保障重点地区农村清洁取暖补贴资金、发展可再生能源、光伏建筑一体化开发等措施，加大农村清洁取暖力度，并对2021年京津冀大气污染传输通道的“2+26”个重点城市（含雄安新区）以及其他农村地区清洁取暖率分别设定了60%与40%的目标。2018年，国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》重点强调了农村地区清洁取暖工作要突出“从实际出发”和“有效性”，并将煤炭清洁利用从五年规划中的“洁净型煤”变成“洁净煤”。2019年，国家能源局下发征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁取暖推进过程中有关问题的通知》意见的函，对协调议事机制、“煤改气”推进方法、清洁取暖持续性、燃气壁挂炉、电暖器等产品质量、安全、渠道拓宽、保障措施等进行安排部署。2021年，国家能源局发布《关于因地制宜做好可再生能源供暖相关工作的通知》，要求因地制宜推广各类可再生能源供暖技术，推动试点示范工作和重大项目建设。2022年，中国构建了碳达峰碳中和“1+N”政策体系，进一步促进农村地区供暖从传统燃煤供热方式向清洁能源供热方式转变。

（二）清洁取暖试点示范效应显现

清洁取暖试点取得积极进展，示范效应逐步显现。北方地区农村供热面积约为总供热面积的32%。2017年以来，全国共有五批88个城市入选中央财政支持北方冬季清洁取暖试点城市，范围从“2+26”城市逐步扩展到汾渭平原、西北和东北非重点地区城市。2017—2021年，中央财政向五批清洁取暖试点城市累计安排资金676亿元，年均增长28%，支持北方地区散煤治理和清洁能源替代项目；累计安排工作奖补资金1083亿元，支持北方地区城市和农村清洁取暖试点示范建设，引导带动地方财政、社会资本投资超过3000亿元。截至2021年底，北方地区清洁取暖面积约156亿平方米，较2016年增长86亿平方米，实现了《规划》提出的清洁取暖率达到70%的目标。清洁取暖率达到73.6%，较2016年提高近40个百分点，其中重点地区的农村清洁取暖率已超过70%。

（三）清洁取暖探索产生溢出效应

清洁取暖政策和试点推进，有力地带动了清洁取暖相关产业和市场的发展壮大，空气源热泵、燃气壁挂炉、直/蓄热式电暖器、电锅炉等一些新兴取暖设备正逐步被研发推广投入使用。农村地区清洁取暖工作的开展在各个地方得到高度重视，节能减污降碳效果显著。2020年，山东省提出推进农村清洁取暖，加大生态保护力度，加快城乡融合发展，推进乡村生态振兴。随着清洁取暖相关政策措施不断完善，农村清洁取暖试点示范取得积极进展。以京津冀及周边地区、汾渭平原推进清洁取暖溢出效应为例。据初步统计，自清洁供暖实施以来，京津冀及周边地区、汾渭平原完成农村散煤治理2700万户以上，农村地区散煤使用量已累计减少了3000多万吨，相当于减排6750万吨二氧化碳。京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5平均浓度较2017年分别下降了34.8%、32.3%，清洁取暖对PM2.5平均浓度改善贡献率超过三分之一。

三、北方农村地区清洁取暖存在的问题

（一）清洁取暖产品供应机制不完善

清洁取暖市场发育不充分，缺乏必要的产品技术质量标准，清洁取暖产品供给单一，无法满足因地制宜推广清洁取暖的现实需求。同时，清洁取暖项目招投标体制机制建设不完善，招标采购采用“低价中标”法，造成“罔顾质量比价格”，使企业陷入“中标难、中了标更难”的窘境。招标采购之“难”导致企业出现两种路径走向：一是积极性不足，参与度低。低价中标导致企业利润率很低。一定程度上，企业技术产品成本是确定的，为了中标拉低报价进一步摊薄企业利润，甚至在“赔本赚吆喝”，不利于吸引优质有实力的企业参与清洁取暖项目。二是压缩生产成本，质量差。最终都导致清洁取暖难以为继，持续性差。调研发现，低价中标导致部分企业生产产品时，存在偷工减料、以次充好等问题，造成质量瑕疵甚至安全隐患。比如，有的锅炉企业为节约成本，用塑料替代金属，用铝合金替代铜管，使产品使用寿命缩短一半。

（二）高价格敏感和低售后体验抑制消费

第一，成本高负担重导致清洁取暖设施“装而不用”。从试点推广经验看，农村清洁取暖单纯依靠政府补贴的模式难以为继，农村清洁取暖问题归根结底是经济问题。然而，受农村居民收入水平和消费观念因素影响，农村清洁取暖与城市清洁取暖相比具有更高的价格敏感度。清洁取暖用电、用气价格贵，清洁取暖运行成本高，农村居民取暖负担重等现象较为突出，导致清洁取暖设施“改而不用”“装而不用”等问题，政府补贴安装的设备成“摆设”。调研发现，一般农村家庭可承受的采暖成本为每个采暖季不超过1200元。与散煤相比，空气源热泵运行成本是散煤的1—2倍，燃气壁挂炉是散煤的2—3倍，直/蓄热式电暖器是散煤的3—4倍。由于使用费用较高，在经济基础薄弱的农村很难真正做到物尽其用。在清洁取暖运行补贴发放的情况下，一些地区已经出现了“返煤”或者群众挨冷受冻现象。本质上，未能切实改进农村地区取暖方式，增进农村居民的民生福祉。

第二，清洁取暖设备安装及运行售后机制不健全，消费保障不足。由于经费、协调等因素影响，推行清洁取暖的镇村组织、企业单位、农村居民之间没有建立起有效的“购买—更换—维修”机制。特别是由于招投标体制机制不健全导致中标企业利润稀薄，积极性差，售后服务更加难以保证。最终导致清洁取暖推进市场反响差，持续性不足，对农村清洁取暖的可持续性造成现实障碍，不利于清洁取暖的进一步拓展和深化。

第三，关注度过分偏重于能源端，忽视用户端取暖设施配套建设和改造，导致清洁取暖设备热负荷大大增加，清洁取暖效率受限。一项针对北京、天津、河北、山东和河南５个省市的农村地区清洁取暖对农村住宅领域碳排放影响的研究显示，2017—2018年度农村住宅节能改造规模不及清洁取暖改造规模的1.8%。在这5个省市中，仅北京市农村住宅保温性能较好，其他4省市农村住宅热负荷均处于高位运行。

（三）市场模式与能源保障面临适配难题

第一，清洁取暖创新滞后，产品单一，能源保障前瞻性不足。整体看，中国天然气对外依存度不断提升，2021年已达到45%，存在供需不平衡现象。具体到农村清洁取暖，一些地区对取暖模式转变造成的相关能源需求缺乏必要的预判和充分的论证，导致“煤改气”“煤改电”受到“气荒”“电荒”的制约。多地面临用电、用气高峰期能源供应不足问题。

第二，清洁取暖过度依赖政府财政补贴，持续推进后劲不足。为推进清洁取暖工作，中央和地方政府出台了天然气管网建设、电力基础设施建设、减免初装费、用气用电价格补贴等补贴政策，中央财政和地方财政已经安排近4000亿元奖补资金。但从政策实施现状看，清洁取暖较大程度上依赖政府补贴，但补贴依赖造成了中央和地方财政的巨大压力，使政府“不堪重负”。未来，清洁取暖过度依赖财政补贴的模式将难以为继。

四、北方農村地区清洁取暖系统化运行框架

一项针对河北省东光县的调查研究显示市场前景、国家政策以及增供电量是在农村地区推行清洁取暖首当其冲的影响因素。政府补贴被视为一项激励机制，有力地强化了农村居民的清洁取暖利益感知，缓解了农村居民的清洁取暖成本与风险压力感知。

实际上，推进农村地区清洁取暖，不仅受到国家政策、市场发展、能源保障等方面的影响，还受到传统观念转变、消费模式创新、配套基础设施建设等一系列因素的影响。具体可以归结为观念端、消费端、生产端和支撑端四个方面的系统化运行结果。

第一，观念端是要解决“知道、接受、愿意”的问题。观念端主要针对各级政府组织、企业单位、农村居民对传统取暖方式的路径依赖，对采用清洁取暖方式的迟疑等，通过通俗易懂的宣传教育、针对性的奖补激励、参与动员平台建设等实现清洁取暖在观念上的破冰和接纳。观念端本质上是要实现相关主体从“知道”清洁取暖、到“接受”清洁取暖，再到主动“支持”清洁取暖的观念转变。

第二，生产端是要解决“能用、适用、好用”的问题。生产端主要针对清洁取暖产品供应单一、运行成本高昂、质量安全及售后服务不到位等问题，建立健全产品技术质量标准体系，改进清洁取暖项目招投标体制机制，吸引更多优质企业参与清洁取暖事业，创建公正宽松、鼓励创新的市场环境，为因地制宜推进农村地区清洁取暖提供产品数量和质量保障，以稳定可靠的售后运营支持免除消费端的后顾之忧，增强清洁取暖消费端信心，推动清洁取暖持续深入发展。生产端本质上就是要让农村居民不仅“装上设备”而且“持续运行”，实现清洁取暖设施从“能用”到“适用”再到“好用”的进阶。

第三，消费端是要解决“消费、反馈、互动”的问题。消费端主要针对当前清洁取暖过度依赖补贴机制、市场模式滞后等问题，强调消费端对清洁取暖的主动参与和积极互动，以实现清洁取暖产品研发、市场发展与实际取暖需求之间的充分良性互动。这就需要清洁取暖消费端要实现从清洁取暖产品的消费者，到清洁取暖市场的反馈者，再到清洁取暖事业的主动互动者、参与者的转变。消费端通过愿意选购设备安装使用，发展为积极反馈推进技术提升、更深层次地互动参与推动农村地区清洁取暖不断完善等转变，使消费端成为推动清洁取暖的原动力，更快、更优地实现研发成果转化。

第四，支撑端是要解决“接纳、安装、运行”的问题。支撑端主要针对当前存在的清洁取暖设备“改而不用”“装而不用”等情况，通过清洁取暖运行激励机制、清洁取暖能源前瞻配置、清洁取暖运行监管保障等配套政策体系建设和基础设施建设，使农村居民接纳使用清洁取暖之后，获得政策支持、奖补激励、运行能源保障等，确保清洁取暖愿意用、用得起、用得久。支撑端本质上是实现农村居民从“接纳”清洁取暖新方式，到接受“安装”清洁取暖设备，再到持续“运行”的不断深入的过程。

五、推进北方农村地区清洁取暖的建议

（一）推进农村清洁取暖观念转型

梳理总结各地区实施清洁取暖改造先进经验和典型案例。系统总结农村清洁取暖试点任务完成情况，综合考虑财政投入、改造成本、取暖效果、售后服务等，形成可复制可推广的经验和模式。加大宣传力度，广泛采取图片展示、视频播放等方式生动展示清洁取暖典型案例情况，辅以实物展示方式增强农村居民对清洁取暖的直观认识，并详细讲解相关补贴和支持政策，增加对清洁取暖的全面认识，引导农村居民积极配合和主动参与清洁取暖建设工作。在落实清洁取暖相关补贴政策基础上，对主动配合和参与清洁取暖建设的农村居民给予一定的精神奖励，增加其获得感、荣誉感，调动广大农村居民支持清洁取暖建设工作的积极性。

（二）加大技术研发和市场化转化

大力推广清洁取暖市场化、规模化，探索研发低成本、高效率的清洁取暖设施和产品，有效减轻农村地区清洁取暖的政府财政压力和农户经济负担，保障农村清洁取暖设备真正用得上、用得起。要健全政府引导服务、企业自主投资、农民参与分配的可再生能源取暖机制。以县为基本政策支持单元，进行全县可再生能源资源调查和规划；推动村集体积极以荒山、水面、屋顶、地热等资源作价，以出资入股或者效益分享合同等模式参与可再生能源开发项目，降费增收；对于企业自主投资开发可再生能源和建设配套的微电网和储能设施，政府给予支持保障政策。在此基础上，鼓励农村取暖由散煤、天然气向电力取暖转变。政府协调金融机构提供取暖费清结算服务，使可再生能源资源费用可以直接用于抵扣取暖费用。建立招标专家组评价指标体系，从产品的质量、价格以及售后服务等方面开展综合评价，避免低价恶性竞争。

（三）健全补贴机制改革消费模式

制定多能互补的清洁取暖模式选择和推广方案，因地制宜推广秸秆打捆直燃供暖、生物质成型燃料、沼气供气供热、光伏发电、风电等技术。在有条件的北方农村实施“一县一策”“一镇一策”，对临近城区、经济条件较好且居住集中的村庄，可以考虑延伸市政供暖管网或采取局部集中式供暖。加大低能耗、轻简化、系列化清洁供暖成套装备研发力度，探索适宜偏远地区村、居住分散村的清洁供暖技术模式。对地热、太阳能、生物质等资源丰富地区，可采用热泵、太阳能热水和成型燃料等供暖技术，构建多元化供暖体系，打造一批多能互补的农村清洁取暖试点示范。加强对用户住宅配套基础设施建设和改造提升的补贴激励力度，要求农村地区增量住宅采用75%节能标准设计建造，存量住宅进行因地制宜、因房制宜的改造提升，对主动采用的实行“早用早补、多用多补”的政策。

（四）完善清洁取暖支撑体系建设

进一步贯彻落实《乡村建设行动实施方案》有关要求，制定农村地区清洁取暖专项规划，坚持先立后破、因地制宜、清洁便利，突出“宜柴则柴”，将“生物质成型燃料”“洁净煤”与节能环保炉具纳入清洁取暖支持范围，形成明确、稳定、连续的政策导向，减少“兜底性”“过渡性”界定给市场带来的不安全感。抓好鼓励农村地区可再生能源发展相关制度政策的落实工作，实施农村电网巩固提升工程，大力推进分布式风电、屋顶光伏、分布式光伏复合项目建设。完善清洁取暖配套基础设施建设，做好电、气等清洁能源冬季取暖用电资源需求预判和能源供应保障。统筹解决好土地利用、开发模式、电网改造和审批程序等方面问题，为北方农村地区清洁取暖模式创新创造良好政策环境。科学推进清洁取暖领域相关工作，实施清洁取暖目标任务达成、产品质量安全、取暖运行保障和用户满意度等方面的考核评价。

（张薇，中国社会科学院大学政府管理学院。公丕芹，国家节能中心）