多中心区域协同发展的挑战与应对

周静

为进一步促进区域高质量协同发展，本文以分析欧洲发达经济体推行区域多中心主义遇到的挑战及内因为基础，为做好协同发展的顶层设计、建立更有力的实施保障机制提出对策建议。

一、区域多中心主义的概念及意图

（一）欧洲区域多中心主义的概念

多中心主义（polycentrism）是1999年欧盟发布的《欧洲空间发展展望》所提倡的区域空间范式，这标志着多中心区域发展模式从单纯的理论和经验观察，上升为一种重要的区域政策。政策强调，实施区域合作的城市，可以提升伙伴城市的各自绩效，区域作为一个整体会产生更强的经济外部效应。

“均衡可持续的多中心发展”被认为是欧盟空间规划的里程碑，是欧洲向世界推广其区域空间模式和公平共享发展价值观的一种方式。欧盟通过建立扶持基金扶持中等门户城市的发展，帮助他们参与全球化市场竞争，成为国际化大都市。通过积极推进欧盟区域高铁网络建设连接各主要节点城市，使得500公里内的出行可以基本依赖高铁。通过推动节点城市内部整合和城市之间外部协作两种方式提高区域整体经济竞争力和增长潜力。通过既刺激这些地区的“经济之母”地区发展，也鼓励体系中部分处于薄弱环节的地区更具竞争力的方式，实现区域“经济整体性”（economic whole）。

英国著名城市学家彼得霍尔认为在全球化和信息化时代的背景下，单纯极化与扩散的区域空间结构逐渐被网络化的、多中心的空間关系所取代，世界城市的职能不再集中在一个重要的城市，而是在区域的核心城市间分散融合，形成高度一体化的区域城镇体系。他认为多中心大都市区（polycentric metropolis）或称多中心巨型城市区域（polycentric megacity region， MCR）是21世纪世界城市发展的一种新形态，也是未来发展的趋势。

（二）多中心区域政策干预的意图

是否应以行政之手干预区域非均衡格局和社会两极分化格局，还是信奉市场经济完全自由化发展，很大程度上是由不同国家不同政治思想决定的。西方发展经济学中对二元经济及其转型的理论研究揭示了政策干预可以起到的调节作用，对区域政策有较强的借鉴意义。刘易斯的二元经济模型描述了在（农业）劳动力具有无限供给的经济中，（工业）经济部门是如何通过资本积累而发展，并逐渐吸收农业的剩余劳动力，直至该经济体转化为一元经济。该理论指出，资本积累是否充足是成功转型的关键。英国工业革命初期原始积累实证了这种迫切性，让一部分人先富起来，形成更多的投资投入创新促进经济进步。在绝大多数二元经济国家的发展初期，经济的迅速发展与收入分配极化的关系正向相关。库兹涅茨通过对发达经济体二元经济演变分析所总结的“倒U形”曲线揭示，随着经济达到相对发达程度，分配不均会有所停滞；进入经济发达阶段，不均会减弱，也就是基尼系数下降。但在西方经济发展实践中，解决公平问题不是靠自然而然的过渡，而是受凯恩斯主义影响，通过政府和社会的积极干预，普遍提高社会福利支出，消除工业化和城市化带来的不利影响，提高大部分公民收入在国家不断增长的收入中所占的比例，对高收入者形成法律和政治压力，从而使得社会收入分配转向公正，从而使二元经济完成转型。

经济史的分析给我们两点重要启示：在经济发展的初级阶段，需要鼓励市场竞争和资本积累。只有通过充分的竞争，才能使有优势的经济部门、经济主体有能力不断投入创新，创造更多剩余价值，实现滚动发展。即在经济发展初级阶段，区域内多中心城市之间首先要充分竞争，使一些资源禀赋和发展机遇俱佳的城市发展壮大，形成比较优势，甚至成为国家级甚至国际级大都市。但完全自由市场化的发展会加剧不均衡，强者愈强弱者愈弱，甚至强者掠夺弱者发展权和对资源禀赋的公平占有。这就需要后期的政府干预，通过政策的调节，平衡地区之间、人群之间、城市之间、城乡之间的差距。

二、国外区域多中心协同发展的主要挑战

（一）缺乏中间管理层级导致多方规划难以协同

从欧美一些国家的经验看，多中心区域所涵盖的地方政府间在政策、产业和经济、空间规划和机构协同等方面普遍缺乏明确、持久和整体性的实施效果。问题的根源在于多中心区域的范畴多数是跨行政区的，很难作为一个整体成立新的一级行政管理单元。一方面，大部分多中心区域没有编制自己的战略规划。即使有规划，因为与所在国区域规划体系不兼容，存在上下级规划难以协调融合的问题。例如英国的区域规划编制以标准区（统计概念，非行政区）为单元，每个标准区有自己的区域规划机构。伦敦巨型城市区域所涵盖的每个英国标准区都在以不同的进度制定着各自的区域规划。每个区自己的土地规划和交通规划之间、规划和政府投资计划之间尚缺乏衔接和对应，更没有编制过以伦敦巨型城市区域为对象的跨区规划，区与区之间的规划统筹更为空白。又如德国莱茵鲁尔城市群，虽然属于同一州（莱茵—威斯特法伦）的行政区范围内，但州一级的战略规划对州内这一典型城市群的重视程度也仅停留在概念和口号上。这是因为一方面州政府担心权力被替代，这一特定区域的强大会牺牲内部其他区域的利益，且州政府认为州应该形成一个整体发挥其对国家甚至欧盟的影响力；另一方面，除规划界外，人们对莱茵鲁尔地区经济的整体外部性并没有充分的认识，不理解加强一体化发展的实际好处。结果导致无论州层面、次区域层面（地方理事会）还是市级层面的规划都仅对本行政区内事务负主体责任，缺乏加强联合发展的具体举措。荷兰一向注重政府间的沟通协调，改革步伐也是锐意创新的，但其构建跨南荷兰省、北荷兰省的兰斯塔德大都市区政府的尝试也未能成功，只能转而求其次，采取在条件允许的情况下合并自治市、整合简化行政单元的办法。

（二）城市职能的差异化不一定产生功能互补性

多中心主义规划认为：在网络关系中，节点间的协作互补关系比竞争关系更重要。即以提高区域互补性为目的的合作将改善单个城市的产业服务范围，使多中心城市区域的影响力比单个城市影响力的总和更显著，进而提升了区域的对外竞争力。换句话说，提高互补性是多中心城市区域协同发展的主要目标。但自发布以来，这种假设一直备受争议。霍尔等人的研究发现，欧洲内部多个多中心区域是形态上的多中心。例如荷兰兰斯塔德地区和德国莱茵鲁尔地区，尽管展现出比欧洲其他多中心城市区域更明显的劳动力部门专业化差异，节点间通勤流也较为丰富均衡，但通过对城市企业主的访谈结果表明，多中心节点城市间并未建立起实质性的功能性联系，经济和产业方面并没有实质性的关联、合作和政策协同。从欧洲案例可以看出，多中心城市间能否形成互补关系与城市群所处的发展阶段有关。在单个城市发展扩张阶段，竞争产生出区域内分工和互补是一种良性的、理想的结果，但不是必然的结果；当区域内城市经济发展到均以三次产业为主导时，节点间市场供求关系相对变弱，互补的必要性也随之减弱。

（三）单个城市极化发展导致区域资源不均衡分布

单极的大都市区也是多中心区域的一种类型。欧洲8個有代表性的多中心区域中，以大都柏林、大巴黎地区的首位度为最，莱茵鲁尔和兰斯塔德最弱，而英格兰东南部伦敦地区的首位度介于中间。伦敦多中心区域包含了51个城市，覆盖以伦敦为中心180公里半径的范围，总人口接近1900万。核心的大伦敦城市功能区（FUR）50公里半径范围聚集了900万人（约占该区域总人口的48%），而次一级功能区南安普顿仅有60万人，两者常住人口和就业人口均相差14倍。而拥有1200万人的莱茵鲁尔地区最大的城市科隆人口96万（约占8%）；比利时佛兰德地区606万人，最大城市布鲁塞尔约101万（约占16.7%）；荷兰兰斯塔德地区660万人，最大城市阿姆斯特丹约87万（约占13.2%）。佩恩等人通过比较研究发现，以伦敦大都市区为代表的单极多中心都市区的区域内功能性联系往往更强，但单极模式下马太效应和“灯下黑”现象亦非常明显。伦敦地区城市间要素流、信息流主要是以伦敦市为中心向外辐射，但小型城市互相之间缺少关联互动。在伦敦核心区不断扩张的同时，周边小城市多年来规模变化很小，20世纪中叶规划的新城的体量也难以壮大。

三、促进区域协同发展的对策建议

区域协同发展是推动合作共赢、均衡共享的理想模式，是人类文明进步的体现。我国的区域政策是一种自上而下的国家战略，是践行公平、高效、共享等新发展理念的具体路径，是在效率与均衡之间寻找平衡，面临着与欧洲城市类似甚至更大的挑战。由于我国幅员辽阔、各地区和地区内部发展水平差异大，哪个发展阶段需采取政策干预、政策干预的领域和力度、政策干预的目标和具体实践路径仍处于探索中。本文提出以下三点建议：

（一） 建立区域规划及管理协调机制，促进规划融合及落实

建立区域规划实施监管实体机构，做到事权财权匹配。例如成立城市联盟及区域协调发展执行委员会，负责制定区域协同规划及执行落地，建议多种方式赋予该机构运营项目的资金，符合顶层设计的重大项目由该机构掌握的资金负责启动建设或负责帮助设计投融资方案。例如欧盟在推行区域均衡发展时，建立了相应的发展基金，给欧盟内相对落后地区需要进行城市更新的重点城市予以资金支持，促进其改善城市形象、发展城市新经济。通过欧洲文化之都等项目进行定向投资，在以文化产业促进城市复兴方面取得了卓越的成效。美国旧金山湾区的政府联盟和大都会交通委员会是主导城市联合运营的平台，兼顾了公共利益和公司化运营，通过由联盟内城市筹款等方式，具备直接投资（交通）项目的权力和资金。这类机构的性质为非盈利机构，不向上交税也不向下分红，除日常运营管理费用外，项目运作盈利全部用来滚动投资。国家层面通过部际联席机制负责统筹地方规划与区域规划总体方向一致、跨省层面的区域协作，具体项目有明确资金安排，联席机制下设分机构，向下传导到省市。国务院负责审批区域规划、考核规划执行情况。省内的可由省设立省级区域协调发展执行委员会，为保证各地发展权的公平和发展效率的提升，由省人大监督。为确保战略规划的落实，可将规划分解为年度行动计划，加强规划可操作性。建立区域合作项目库并统筹成本分担机制、收益分配机制等。

（二）以评估发展阶段特征为基础，把握区域协同工作重点

一是以评估为基础，对可为和不可为做一个合理的预期判断。区域合作潜力的范畴和深度与区域发展阶段和特征密切相关。一般相对规模小的城市功能更单一化，更需要与他人分工合作；而大中城市的规模和复杂度一般已足够形成较为完整的、自给自足的功能体系，可以在城市内部完成分工的一般不会跨城市发展。二是产业经济仍处于培育阶段的城市，竞争的动力可能大于合作；而对于已经能产生功能溢出的（超）大城市，在区域更大范围内进行梯度转移分工的趋势和诉求可能更明显。三是毗邻地区资源禀赋同质性强的城市之间，在产业发展定位上也容易雷同，没有差异很难产生交流和分工。因此建议不必强求区域内各城市间按某种产业规划形成互补的产业链关系，也不必完全回避城市间的产业竞争，而是根据城市群规模和发展阶段特征，分情况把握好竞争和合作你进我退的关系。对于仍处于成长扩张阶段（如成渝地区）或产业大规模结构性调整的区域（如资源枯竭型地区），建议鼓励城市间竞争，适当引导，不限定方向，让各地在市场竞争中走出各自的道路，让“增长极”在竞争当中产生。这有利于在区域范围内通过优胜劣汰确立优质新兴产业，构建或重塑区域产业协作关系。同时应出台区域监管办法，限制恶性竞争行为。对于短时间不能建立产业分工合作关系的区域，协同工作的重点可以放在生态共保、环境共治、基础设施共建和公共服务共享等方面。对于发展较为成熟稳定的城市群、都市圈（如长三角、珠三角地区），建议探索建立区域统一市场、区域公共资源交易市场等，挑战改革深水区。

（三）以享有均等发展机会为目标，把握极化和均衡的关系

改善发展权不平等、竞争不充分、公共资源分配不公平的问题，赋予区域内节点城市均等的发展机会。我国区域发展的主要矛盾一定程度上不是城市间缺乏分工合作的问题，而是由于国内行政等级高的城市政府往往在各类资源配置中拥有更大的话语权，“行政区经济”的竞争格局下，政策的倾斜导致区域中心城市虹吸效应愈发明显，中小城市、小城镇不能充分自主地发展壮大，与大城市和特大城市的差距越拉越大。合作的基础首先是营建公平竞争的格局，使各方均获得发展进步的机会。市场在资源配置中起决定性作用的条件下，只有当各方利益都能在一定程度上体现时，才可能有空间展开实效性的协商合作。建议积极推动行政区划管理体制扁平化改革、深化省以下财政体制改革。促进区域形成各有特色、“百花齐放”的局面，尽量减少政府在竞争领域、生产经营领域的干预，鼓励区域多中心均衡发展。在发展较为成熟的城市群和都市圈可开展市、县同级同权的试点，取消市、县级市及县的行政级别差异，减少在土地指标、政府投资、政策和改革等方面对大城市单方向倾斜。中小城市利用好自身资源，同样可以迎来发展机遇。例如美国亚马逊、谷歌、脸书等数字互联网巨头并没有把其欧洲总部设在传统大都市，而是选择了欧盟内有特别税收优惠和环境优美的小国中小城市。因此，规模体量小的城市可着重从改善营商环境、提升人力资本水平、保持低成本优势、开发利用好历史文化和自然环境等方面创造经济发展的条件。

（作者为中国城市和小城镇改革发展中心高级规划师）