产业补贴政策有效性评估与政策建议

师奕 王光 邵宇佳

【摘要】构建符合国际惯例的财政补贴体系需要对现有补贴政策进行有效性评估。本文尝试提供一个一般性的分析思路与框架， 并以当前光伏产业补贴政策为例评估其有效性。研究发现：  基于“政府与市场”“政策成本与政策收益”两个原则， 光伏补贴政策较好地匹配了该产业发展的周期性特征与阶段性需求， 基本实现了光伏产业扶持目标， 考虑到补贴政策外溢性影响， 从光伏产业获得的全球竞争优势与利得看， 开放经济环境下光伏产业补贴政策依然是有效的。针对当下全球高度关注的新能源、 半导体等产业补贴问题， 本文提出的补贴政策有效性分析框架具有普适性。

【关键词】补贴政策；光伏产业；有效性评估；外溢性

【中圖分类号】 F810     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）09-0118-9

一、 引言

近年来， 国际组织及全球主要经济体对中国的产业补贴政策给予了高度关注。自2020年以来， 受经济逆全球化与疫情冲击， 全球主要经济体相继加大产业补贴政策支持力度并扩大其实施范围， 补贴政策在扶持各国产业发展、 培育企业竞争优势、 提升资源配置效率与实现社会福利目标等方面发挥了积极财政作用。据世界贸易组织（WTO） 历年通报， 自2020年始每年全球主要经济体颁布的产业补贴政策在项目数量或项目金额上均突破历史高位， 这也导致了国际产业竞争危机与经贸摩擦升级。2022 年4月国际货币基金组织（IMF）、 经济合作与发展组织（OECD）、 世界银行（WB）、 WTO联合发布了《补贴、 贸易与国际合作》报告， 明确指出当前需要建设性地处理全球贸易中的补贴问题， 国际上在充分认可产业补贴政策积极效应的同时， 更加关注一国补贴政策带来的负面影响和市场扭曲效应， 而关于中国的产业补贴问题尤其受到关注。近年来， 以 欧美日为首的发达经济体对中国产业补贴政策屡加质疑， 指责中国产业补贴政策不符合国际经贸规则， 破坏了国际市场公平竞争原则， 不断利用WTO补贴规则对中国企业实施打压、 制裁， 不仅如此， 与中国产业发展相关的反补贴涉案项目数量持续攀升， 加之当前国际形势复杂多变、 贸易保护主义兴起、 单边主义抬头， 补贴政策的国际争端风险可能会进一步加剧。面对国际上的发难， 如何客观评估中国产业补贴政策的有效性与合理性以回应国际上的质疑， 如何保证补贴在有效实现国内政策目标的过程中最小化补贴带来的负面溢出效应， 如何对国内补贴政策产生的外溢性影响及其合规性进行有效评估与风险控制， 均成为亟待解决的重要问题。

由于财政补贴兼顾本国经济目标实现与国际经贸规则下国家利益保护两方面的平衡（王光，2021c）， 有效的补贴政策既要在实现国家战略目标的同时保证财政支出效率， 又要能够合理利用多边补贴规则规避国际争端风险， 这就要求针对产业补贴政策有效性的评估要兼顾国内和国际两个方面。本文通过对中国财政补贴政策进行梳理发现， 我国当前财政补贴体系缺失有效的补贴政策绩效评估机制。在现有补贴政策体系下， 产业补贴政策效果能否得到有效发挥， 如何评估补贴资金的使用效率与合理性还没有明确的执行标准与规范。关于补贴政策有效性， 现有研究主要从微观企业层面的单一角度出发实证检验补贴政策效果， 如： 具体研究补贴对于企业经济效率（蒋冠宏，2022）、 企业绩效（孙传旺和魏晓楠，2022）、 技术创新（余明桂等，2016）、 企业研发投入与创新效率（解洪涛等， 2022； 何晴等，2022）等企业微观行为的影响； 基于补贴类型角度， 具体探讨研发补贴（吴伟伟和张天一，2021）、 创新补贴（张杰等，2015；周炜等，2021）、 可再生能源补贴（周燕和潘遥，2019；李虹等，2011）等不同类型补贴的政策功效； 也有学者从外部制度环境或企业内部治理能力角度探讨政治联系（王德祥和李昕，2017）、 寻租（余明桂等，2010）与内部控制（陈红等，2018）等因素对补贴效应的影响。此外， 在国际法领域， 虽有文献就补贴政策在国际经贸规则下的补贴合规性与正当性做出法理分析（姚海放，2017；胡建国和陈禹锦，2012；周一帆，2022）， 但针对以何种原则、 逻辑与标准对财政补贴的政策效果本身进行全面、 系统性评估， 鲜有文献提供直接经验证据。由于补贴存在大量的机会成本， 在有限的财政资金预算范围内， 要以尽可能小的财政负担实现补贴政策效果最大化， 这就需要合理评估补贴政策的有效性。尤其在当前减税降费与财政收支面临压力的背景下， 针对补贴政策的正、 负面效应， 如何客观评估中国产业补贴政策的有效性？如何在实现补贴合理政策目标的过程中限制补贴带来的负面溢出效应？如何有效评估补贴政策的外溢性影响， 控制补贴政策外溢带来的国际争端风险， 为国内补贴政策实施争取更大的政策空间？对这些问题的回答对于提高财政支出效率与应对补贴国际争端风险显得尤为重要。

鉴于以上理论与实践诉求， 本文基于国内和国际两个维度， 尝试从财政补贴的国内政策效应与政策外溢性影响两个方面， 为产业补贴政策有效性评估提供一个一般性的分析框架， 同时借助对光伏产业补贴政策效应的讨论分析， 为后续研究我国其他产业补贴政策有效性评估问题提供必要的学术支持与经验借鉴。本文可能的边际贡献与学术价值在于：  （1）为我国补贴政策有效性评估提供了一个全新、 全面、 整合的理论分析视角。围绕产业类型与产业发展的周期性特征， 尝试从“政府与市场”“政策成本与政策收益”两个原则出发分析补贴的国内政策效应， 并结合制度、 规则、 经济三重因素评价补贴政策的外溢性影响， 这也较好地回应了刘尚希等（2019）关于“构建基于国内国际两个维度对现行补贴进行评估的现代财政补贴体系”的主张与诉求。（2）丰富和发展了现代财政补贴体系与财政支出的绩效评价制度。当前关于补贴政策的绩效评价尚没有明确的执行标准与规范， 本文期望能够为后续进一步研究构建符合国际惯例的现代财政补贴体系、 优化中国财政补贴政策空间、 提高补贴资金使用效率等问题提供反思和借鉴。（3）肯定了光伏产业补贴政策的有效性， 同时合理解释了光伏产业补贴政策自实施以来一直存在的争议问题， 整体来看， 该政策充分匹配了产业发展的周期性特征与阶段性需求。（4）拓展了关于我国产业政策与产业补贴政策有效性的研究。类似地， 关于新能源、 半导体等当下全球范围内引起高度关注的补贴热点产业， 本文的分析框架同样具有普适性， 同时对下一步研究我国其他产业补贴政策的有效性问题具有借鉴价值。

二、 产业补贴政策有效性分析框架与案例选择

（一）产业补贴政策有效性分析框架

现代财政补贴体系既要满足实现国家长远利益与战略目标、 化解公共风险的需求， 又要能够最大限度地规避国际贸易争端， 维护本国参与国际市场的公平竞争权益。在构建符合国际惯例的财政补贴体系背景下， 产业补贴政策有效性评估应包含国内补贴政策效应与补贴政策外溢性影响两个维度， 具体参见图1。

1. 国内补贴政策效应。补贴是政府干预产业发展的常用政策工具， 由于不同类别产业在不同产业发展阶段的经济特征与属性存在差异（王光，2021a）， 补贴政策也会表现出不同的政策目标与政策效果， 因此， 针对补贴政策效应评价需要充分考虑產业类型与产业发展的周期性特征。进一步地， 传统经济学理论认为， 市场是最有效的资源配置方式， 补贴作为政府干预市场的手段， 被认为对市场造成了扭曲， 一个典型例子就是产业政策导致的产能过剩， 而针对补贴所产生的扭曲效应的判断， 主要是政府对资源的再分配没有合理利用市场规则所导致的（王光，2021a）。对此， 国内学者林毅夫与张维迎就“产业政策中政府与市场的关系”这一问题展开过激烈的争论（江飞涛和李晓萍，2018）， 究其根本， 二者争论的核心本质上都是在强调政府在实施产业政策过程中应如何更好地处理政府与市场的关系， 如何有效厘清政府作用与市场的边界。因此， 补贴政策能否平衡好政府与市场的关系、 发挥政府积极干预作用是评价其有效性的关键。此外， 从补贴这一政策工具本身来看， 由于政府支出的补贴资金是有成本的， 因此， 有效的补贴政策应能够以最小的财政负担和经济效率损失实现财政补贴的政策目标， 并在有限的财政预算范围内实现补贴收益最大化。基于此， 针对财政补贴政策效应的评价应能够基于产业发展的周期性特征和经济规律， 遵循“政府与市场”“政策成本与政策收益”两个基本原则。

具体而言， 对于补贴的“政府与市场”原则， 在具体应用时应充分考虑补贴带来的规模经济效应、 外部性、 公共产品属性、 效率与公平以及市场信息不对称等问题（王光，2021c）， 基于以市场作用为主、 政府干预为辅， 仅在市场失灵的领域采取适度政府干预。对于补贴的“政策成本与政策收益”原则， 多数情况下， 补贴政策实施的成本主要表现为机会成本和寻租成本， 鉴于补贴政策收益因政策目的与补贴对象的不同而不尽相同， 在财政预算约束下， 有效的财政补贴应能够最小化补贴政策在实施过程中产生的机会成本与寻租成本。与此同时， 将补贴政策效应评价的“政府与市场”“政策成本与政策收益”原则应用到具体的产业补贴政策中时， 需考虑到产业类型与产业发展的周期性特征。针对不同类别产业的周期性特征， 补贴在促进产业发展与产业结构调整升级的过程中应具有不同的政策目标。根据产业发展的经济特征与客观规律， 可将产业类型划分为新兴产业、 主导产业、 支柱产业和基础产业四大类（王光，2021a）。由于产业发展是一个动态演进过程， 四类产业在国民经济发展中的定位与作用也在不断发生变化， 战略性新兴产业在发展到一定规模后可能会演变成新的主导产业， 并随着产业进一步发展壮大向支柱产业演进。根据产业经济学经典理论， 本文将产业发展周期划分为萌芽期、 成长期、 成熟期和衰退期四个阶段。

2. 补贴政策外溢性影响。在开放经济环境中， 一国的国内补贴政策会对其外部环境产生溢出效应（傅志华和王光，2021；王光，2021b）。在现有WTO规则下， 财政补贴已成为国际经贸中最容易引致争端风险与经贸摩擦的政策措施之一（刘尚希等， 2019）， 因此， 有效的补贴政策要能够在实现合理政策目标的过程中最小化补贴带来的负面溢出效应。这意味着在开放经济环境中， 有效的财政补贴应能够充分利用WTO补贴规则， 通过控制影响补贴政策外溢性的重要因素降低国际争端风险， 从而为国内补贴政策争取更大的实施空间。这些影响补贴争端风险的因素主要来自于制度、 规则、 经济三个方面， 即经济体制度性差异、 补贴专向性问题、 国际规则演变及补贴对象在全球价值链中的分工位置与主要竞争模式。

具体而言， 在经济因素方面， 补贴对象在全球价值链中的分工位置与主要竞争模式决定了一国国内补贴政策溢出的强度。在全球价值链竞争格局下， 各经济体对于影响自身在全球竞争中实现优势与利得的他国政策会表现得非常敏感， 从而更加倾向于向影响自身价值实现的经济体设置贸易壁垒与障碍， 而各经济体对他国政策敏感度的差异主要来源于受补贴对象在全球价值链中的分工位置与主要竞争模式不同， 处于不同竞争模式下的经济体对价值链上其他经济体实施的补贴政策会表现出不同的反应。在规则因素方面， 我国产业补贴政策屡遭国际反补贴调查的争议焦点之一就是补贴专向性问题突出， 而研发补贴、 贫困地区补贴及环保补贴等曾属于WTO补贴规则下不可诉补贴范畴的补贴， 一般不具有明显的专向性特征， 该类补贴的政策空间依然存在。从国际规则演变来看， 近年来， 欧美日等WTO主要成员国纷纷提出了对现有多边补贴规则的改革诉求， 加之各个国家对本国经济利益的保护及对竞争对手设置新的贸易障碍的意图， 针对我国的不利规则将进一步增多。制度因素方面， 在国际经贸实践中， 我国的市场经济主体地位在国际上并没有得到普遍认可， 这使得经济制度差异成为发达经济体对我国实行贸易制裁与反补贴责难的筹码， 未来一段时期内， 制度竞争与规则博弈也将成为贸易摩擦的主要特征。

（二）案例选择

产业补贴政策有效性的评估分析需要典型事例作为支撑。本文选取光伏产业补贴政策作为研究对象展开分析讨论， 其原因主要在于：  （1）光伏产业具有典型性。我国光伏产业得以在短短十余年间占据全球光伏产业链主导地位， 得益于政府补贴的强力支持与有效引导， 在政策和市场需求的双重驱动下， 国内光伏产业已成长为我国少数在国际竞争市场中取得领先优势、 实现全产业链技术自主可控的战略性新兴产业， 其经验值得借鉴。（2）光伏补贴政策自实施以来备受争议， 尤其在光伏补贴退坡前期， 国内学术界与政策制定部门针对补贴政策有效性的争议颇多。有学者认为补贴确实发挥了对光伏产业发展的政策促进效果（王宏伟等，2022a； Lin和Luan，2020）， 但也有不少学者认为补贴无助于光伏企业发展（王茵，2016；郁建兴和王茵，2017；李爽，2016）， 甚至会对光伏市场形成不当干预， 加剧了光伏产业产能过剩， 造成补贴负面效应（余东华和吕逸楠，2015）。另外， 在近二十年国际上对中国的反补贴反倾销调查案件中， 光伏补贴一度成为被“双反”制裁的重灾区。（3）光伏产业补贴已于2020年实施补贴退坡， 基本完成了整个产业周期的扶持任务， 其可供研究所用的资料和数据具备完整性、 可靠性与前沿性。

三、 中国光伏产业补贴政策有效性分析

（一）光伏产业类型与产业周期

“光伏”指利用太阳能光伏效应将太阳辐射转换成电能的发电系统， 其以硅材料的应用开发作为核心技术形成的产业链组成了光伏产业。光伏产业作为我国重点扶持的战略性新兴产业， 对于国民经济发展具有重要战略意义。战略性新兴产业不仅代表着前沿科技的发展方向， 市场潜力巨大， 前景广阔， 且多作为实现国家产业结构调整的重点领域， 具有发展成为支柱产业或主导产业的潜力。但同时， 新兴产业也具有发展不确定性高、 资本与技术密集、 投资规模与投资风险较大、 研发周期较长等特点。因此， 外部性与不确定性成为光伏产业最典型的特征。从产业发展周期看， 新兴产业多处于产业发展的萌芽期与成长期（王光，2021a）。借鉴光伏产业补贴相关研究（王宏伟等，2022b；梁华侨，2020）及产业发展的一般性规律（王光，2021a）， 本文将自2009年光伏补贴政策实施以来国内光伏产业的发展划分为三个阶段， 依次为产业萌芽期（2009 ～ 2012年）、 成长期（2013 ～ 2017年）、 成长期向成熟期过渡（2018年至今）， 与之相对应地， 光伏产业补贴政策的发展依次可分为初始投资补贴时期（2009 ～ 2012年）、 度电补贴时期（2013 ～ 2017年）以及市场竞价补贴时期（2018年至今）。

（二）光伏产业发展的周期性特征与补贴政策特点

1.  初始投资补贴时期（2009 ～ 2012年）。2009年以前， 国内光伏市场发展滞后， 产品高度依赖进口， 光伏发电技术、 电池及组件制造等产业链核心技术被美欧主要光伏厂商所垄断。由于光伏产业属于高新科技产业， 其前期研发与生产所需资金大、 投资风险高且回报周期长， 加之光伏发电成本远高于传统火力发电成本， 市场缺乏对民间资本的投资吸引力， 其生产与技术创新需要借助规模经济效应实现。而这一时期光伏产业囿于资金紧缺、 核心技术封锁、 产业链不完善及市场需求不稳定等因素的制约， 产业整体发展具有较大不确定性。为了加快打开国内光伏应用市场， 2009年国家相继出台了《关于印发太阳能光电建筑应用示范项目申报指南的通知》《金太阳示范工程财政补贴补助资金管理暂行办法》， 针对光伏发电产业制定实施了财政补贴办法。这一阶段， 补贴政策的特点主要表现为补贴力度大、 额度高、 范围广， 在补贴方式上采用事前补贴， 补贴资金通过财政直接拨付给生产者。整体上， 该阶段补贴政策呈现出相对宽松的标准要求， 多重政策优惠迅速吸引了大批投资者进入， 光伏产业在产业发展萌芽期形成快速增长态势。与此同时， 该阶段也出现了较为严重的企业骗补问题与寻租行为， 部分企业为了扩大产能， 做假标、 使用劣质生产材料等问题频出， 甚至部分地区出现了集体套取财政补贴资金的行为（王宏伟等，2022b）。

2.  度电补贴时期（2013 ～ 2017年）。受益于前期大规模、 强力度的财政补贴政策支持， 光伏产业加速进入产业发展成长期， 这一阶段国内光伏市场在持续性的补贴政策激励下开始规模化发展。在产业规模方面， 产业产能产量持续增大， 国内多晶硅产量从2013年的8.46万吨增加到2017年的24.2万吨， 硅片产量从30GW增加到87GW， 产量规模扩大了近两倍。产业竞争力方面， 产业集中度整体提高， 涌现出隆基绿能、 天合光能、 晶科能源、 晶澳科技等一批行业龙头企业， 产业竞争优势逐渐显现。在技术创新方面， 生产工艺与技术水平不断提升， 单晶及多晶电池技术进一步优化， 产业整体发展的重心逐渐从扩大产能内需向提升光伏产品质量与推进产业技术迭代升级转移， 但在产品结构及创新水平方面仍暴露出诸多问题， 光伏产品结构相对单一， 产业技术创新基础研究薄弱， 薄膜电池技术、 晶硅电池高端生产设备、 工艺及材料仍依赖进口。与此同时， 由于市场增速过快， 暴露出了补贴缺口巨大、 产品市场低端等问题， 光伏产业产能过剩逐渐显现。这一阶段补贴的主要政策目的为， 调整初始阶段补贴方式与标准、 促进产业技术创新升级、 帮助形成市场竞争优势、 实现光伏发电的平价上网， 自2013年8月起光伏补贴由初始投资补贴正式调整为度电补贴。在补贴方式上， 将补贴环节由供给端转向需求端， 采取先发电后补贴的事后补贴方式， 同时持续扩大补贴范围， 并结合国内各地区的光照资源分布情况制定出区域差异化的电价补贴标准。

3.  市場竞价补贴时期（2018年至今）。中国光伏产业经由前两个阶段财政补贴的强力扶持， 市场规模与产业增量得到高速扩张， 技术迭代更新不断， 建立起明显的成本优势与竞争优势， 已在全球市场中占据主导地位。截至2021年， 我国多晶硅与电池片占据全球市场份额的80%以上， 硅片及其组件超过90%， 新增装机容量连续十年位居全球首位， 累计达392.61GW， 逐步实现了国内光伏发电的平价上网， 产业发展正在由快速增长的成长期向成熟期过渡。这一时期， 中国光伏企业不断提升在全球产业链中的顶端优势地位， 在实现降本增效的同时进一步提升企业综合竞争力， 产业落后产能逐渐被优势产能淘汰。同时， 由补贴带来的产能过剩问题也在不断加剧， 甚至对光伏市场造成了阶段性过度干预（梁华侨，2020）。2020 ～ 2021年， 国家相继颁布了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》《关于2021年风电、 光伏发电开发建设有关事项的通知》， 提出风电和光伏已基本具备能源平价的条件， 推动光伏补贴退坡机制的实施。但退坡并不意味着全面取消， 在“双碳”目标推动下， 光伏产业正积极寻求能源节约与技术创新转型之路， 该阶段补贴政策的目的主要是为帮助光伏产业实现高质量高能效发展， 补贴方式由度电模式调整为市场竞价模式， 政策导向性减弱， 市场导向性增强， 伴随补贴退坡的实施， 光伏补贴规模与范围不断缩减， 补贴强度进一步被压降。

（三）光伏产业全球竞争格局

从光伏产业全球布局来看， 早期全球光伏产业链的上游硅材料制造与下游光伏应用市场都在国外， 中国光伏产业发展主要集中于产业链中下游附加值较低的低端产品生产制造， 而产业链中盈利最高、 技术难度最大的上游晶体硅材料生产技术主要被来自欧美日的七大光伏寡头厂商所垄断。随着中国光伏产业规模迅速扩大， 产业发展面临的外部环境急剧恶化， 自2011年以来， 欧美不断利用反补贴反倾销制裁等手段向中国光伏企业施压， 2011 ～ 2012年， 经由欧美的“双反”围堵， 国内不少光伏企业面临破产风险， 市场一度急剧收缩， 其中以2012年由德国光伏寡头厂商Solar World牵头对中国75家光伏企业提起反补贴申诉的案件最为著名。不仅如此， 在WTO多边补贴规则下， 欧美等发达经济体还频繁借助国际规则与中国市场主体经济制度差异对中国光伏补贴制造争端。自2015年起， 在补贴政策与技术革新双重驱动下， 国内光伏产业链“两头在外”的困境逐渐得到改善， 产业规模持续保持快速增长态势， 无论在全产业链供应还是在核心技术方面， 中国光伏企业已在全球竞争市场中占据领先地位， 国内头部企业竞争优势不断增强， 据权威媒体PV-Tech报道， 在2021年全球光伏组件出货量排名前十供应商中， 中国光伏企业独占七位。随着全球在绿色能源竞争上的博弈日渐加深， 中国光伏企业依然面临着全球供应链价格上涨与区域性贸易摩擦升级的双重考验。

（四）光伏产业补贴政策的有效性

1.  政策效应分析。光伏产业补贴政策充分体现了光伏产业发展的阶段性需求， 纵观光伏补贴发展历程， 其各阶段的补贴政策都紧密围绕光伏产业发展的需求制定实施， 如表1所示。

（1）萌芽期。在光伏产业发展萌芽期， 补贴的主要目的是通过政府干预打开光伏市场、 扶持光伏产业健康有序发展。从政府与市场维度看， 光伏产业初期市场发展滞后， 产业资源的市场化配置结果与社会发展目标严重失衡， 制约了社会发展， 亟需政府有效施策发力， 2009 ～ 2012年政府先后实施了四批“金太阳示范工程”补贴计划， 对光伏市场采取积极干预与引导。从光伏补贴政策带来的经济正外部性来看， 光伏作为实现太阳能发电转化的技术载体， 在优化国家能源结构、 维护国家能源安全、 实现经济绿色转型方面具有重大战略意义。从规模经济效应来看， 由于初始投资补贴的事前补贴方式具有资金拨付直接、 见效周期快的优势， 给萌芽期的光伏产业带来空前的资金支持， 据统计， “金太阳示范工程”补贴计划仅2012年的补贴额总计高达240亿元， 有效解决了光伏产业初始投入成本高、 融资难的问题， 加速了规模经济效应的实现。基于“政府与市场”原则， 补贴有效抑制了萌芽期光伏产业发展面临的各种外部不确定因素的影响， 有助于弥补市场机制缺陷， 加快了国内光伏发电的产业化和规模化发展， 充分发挥了补贴政策的积极效应。与此同时， 从补贴的“政策成本与政策收益”原则看， 该阶段光伏补贴政策出现了较大程度的寻租成本与经济效率损失， 其中， 寻租成本扩大化导致了较为严重的市场扭曲问题。由于该阶段光伏补贴采取事前补贴方式， 即在项目落成之前就能够获得高额补贴资金支持， 无需考核落地成果， 加之前期在补贴政策设计上缺乏对被补贴单位的项目监管与约束， 一方面诱发了大批光伏企业的寻租与骗补行为， 致使不法商人钻政策空子， 造成财政支出过大， 另一方面补贴的事前获得性也无法保证对光伏产品质量与技术升级的有效激励， 部分发电站质量不符合标准， 未能达到政府预期目标。除此之外， 高强度的补贴也造成了一定程度的激励扭曲问题， 使得一部分企业盲目进入光伏市场或盲目扩张产能产量（王宏伟等，2022）， 造成了一定程度的经济效率损失。

（2）成长期。受补贴政策与市场因素双重驱动， 光伏产业在该阶段产能产量持续增大， 产能边际成本大幅降低， 规模经济效应进一步扩大。在技术创新方面， 由于多晶硅自给能力的迅速提升， 为国内光伏产业建立全球竞争优势提供了有力支撑， 企业全球市场竞争优势显现， 补贴帮助光伏企业有效化解了研发投入资金问题， 通过技术迭代推动产业提质增效， 体现出补贴政策对光伏市场的积极干预与良性引导。与此同时， 为及时弥补初始投资补贴政策缺陷， 2013年政府出台了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》， 对光伏补贴标准、 方式、 规模及范围等方面做出调整。其中， 补贴政策最大的变化是补贴方式的调整， 由事前补贴修改为事后补贴， 这一方式转变不仅解决了初始补贴带来的投资过度问题， 使得补贴资金能够切实发挥能源的替代效益， 也从根本上杜绝了骗补问题的发生， 一定程度上避免了补贴的经济效率损失。但从补贴的“政策成本与政策收益”原则来看， 首先， 两阶段持续性的高额补贴削弱了对企业经济方面的激励， 加重了光伏企业对补贴的政策依赖， 致使部分光伏企业将更多注意力放在竞标财政补贴的竞争力培养上， 而并非基于市场需求培育自身的市场竞争优势， 造成光伏补贴的寻租成本增加。其次， 由于光伏产业在该阶段产能产量倍增， 整个市场需求在扩张的同时也带动了低端产品市场空间扩容， 因此， 即便部分企业不主动采取技术创新升级， 也依然能够占有充足的低端产品市场， 从而对整个产业研发环境与技术创新积极性造成破坏， 致使补贴政策的收益边际效应递减。不仅如此， 在有限的财政预算范围内， 光伏企业数量的井喷式增长所带来的超额补贴需求已远远超出可再生能源基金的实际承受力， 产能过剩问题造成一定程度的财政负担， 增加了全产业链资金成本。

（3）成长期向成熟期过渡。由于补贴政策的目的是通过阶段性政府干预完成对产业发展的扶持任务， 达到产业价值目标继而退出产业。随着光伏产业进入产业发展成熟期， 补贴的负面效应加速显现。一方面， 近十年持续性的高额补贴已造成光伏企业对政府补贴的严重依赖， 补贴的政策收益与经济激励效用边际递减， 政策红利与稳定的补贴资金来源带给企业高于市场实际的美好预期， 补贴退坡也考验着光伏企业真正的竞争力与实际生存能力。另一方面， 已有研究证实持续性的政府补贴对光伏产业形成了过度干预（梁华侨，2020）， 一定限度内政府补贴的确为光伏产业发展发挥了扶持和积极引导作用， 但超过该限度补贴的负面影响不断扩大， 甚至出现政府为光伏产业发展买单的不良后果。不仅如此， 补贴带来的产能产量过剩与寻租问题还损害了光伏产业技术创新升级的主观能动性， 催生了低端产品市场， 破坏了市场公平竞争规律。但不可否认的是， 这一阶段政府通过不断调整补贴方式与补贴力度标准， 以市场竞价的补贴模式帮助具备核心竞争力的企业强化自身竞争优势， 形成了一批技术先进的龙头企业， 并且头部企业呈现强者更强的竞争格局。伴随着“531新政”①的出台， 光伏产业落后产能逐渐被优势产能淘汰， 产业整体向高质量高能效发展方向迈进， 这一时期光伏补贴政策主要以推進光伏发电高质量发展为主线目标。2020年， 光伏补贴退坡机制的实施， 意味着政府逐步淡化政策导向， 交由市场作为主导推进光伏产业发展， 这也较好地顺应了产业发展的周期性经济规律， 当产业发展步入成熟期， 充分发挥市场机制的主导作用， 及时采取补贴退坡、 降低补贴强度、 缩减补贴范围的措施更能促进成熟期光伏产业的优势发展。补贴的逐步退坡也将倒逼光伏产业专注技术迭代突破与竞争优势培养， 向精细化、 高质量、 低成本发展模式转变， 通过政府辅助干预与引导加速推进光伏产业进一步发展成为国家主导产业与支柱产业。

2. 政策外溢性影响分析。随着中国光伏产业的迅猛崛起， 产业发展面对的外部环境急剧恶化， 欧美等不断寻找遏制中国光伏产业发展的机会， 实行贸易保护主义， 而反补贴制裁逐渐成为发达经济体打压中国光伏产业发展的重要手段， 这也体现了在WTO多边贸易规则下降低国内补贴政策外溢性影响的重要性。

（1）光伏补贴专向性特征与国际规则。我国光伏补贴政策早期的一个显著特点就是补贴专向性问题突出， 该问题也是中国光伏补贴屡遭欧美反补贴调查的争议焦点。在反补贴调查中， 有明确的证据能够证明“补贴是政府专门给予光伏产品的专向性补贴”是实施反补贴裁定的关键。早期， 财政部门制定的一系列关于光伏产业的补贴政策都具体指明了补贴资金适用的资助对象范围与满足条件的具体标准， 这无疑将补贴对象限定在了特定的领域范围内（徐忆斌，2013）。例如， 2009年财政部印发的《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》和《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》均明确指出， 光伏补贴资金适用的范围仅限于生产太阳能光电产品建筑设施的企业， 这种由部分特定企业重点适用的补贴规则直接构成了补贴专向性问题。同样地， 在被欧美指控最为严重的“金太阳示范工程”中， 由于《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》（2009）具体规定了资助对象的范围与要求， 该范围明显倾向于规模更大、 实力更强的光伏发电企业， 因而在“双反”调查中直接被认定为专向性补贴并被征收高额反补贴税。除此之外， 从补贴环节来看， 当时政府为了激励光伏企业扩大生产， 将补贴主要投入前端生产环节， 这也直接构成了补贴专门适用于光伏产品的特定属性， 前端补贴也成为光伏补贴专向性争端的重要原因之一。

（2）光伏产业全球价值链分工位置与竞争模式 。在开放经济环境中， 一国政府对国内产业的补贴会对产业链其他国家企业产生冲击。在全球价值链竞争格局下， 中国光伏产业频繁受到来自欧美经济体的制裁与打压。早期， 国内光伏市场处于全球产业链的中低端位置， 上游高端市场被欧美国家所掌控， 自2009年以来， 借助政府补贴以及劳动力和原材料等成本优势， 国内光伏产业在短短几年间得到飞速发展。截至2012年， 中国光伏累计装机量已赶超欧美发达国家， 而中国光伏产业的快速崛起日益威胁到价值链纵向竞争模式中位于高位阶的欧美发达经济体在光伏价值链的全球统治地位。2011 ～ 2012年， 欧美以中国光伏产品销售价格远低于市场价值为名， 先后多次对中国光伏产品实施反倾销、 反补贴调查与制裁， 企图通过“双反”之手遏制中国光伏产业向价值链高端位阶的攀升。同时， 中国在光伏产业链中下游环节的电池板、 电池及组片等产品已率先与欧美形成横向竞争格局， 同为出口方竞争对手的欧洲光伏企业， 对中国政府给予光伏产品的财政补贴表示强烈抵制， 宣称自身利益受到中国光伏补贴政策的损害。2012年， 由德国光伏寡头厂商Solar World牵头的欧洲光伏产业联盟②向欧盟提起申诉， 指控75家中国光伏企业的太阳能电池板及组件受益于不公正的政府补贴， 要求欧盟对中国光伏企业展开反补贴调查， 迫于企业施压， 欧盟颁布了对中国光伏产品的“双反”制裁令。自2012年开始， 美国商务部不断加码对中国光伏电池及组件的关税标准， 并向天合光能等国内光伏出口企业征收临时性反补贴税， 高额的关税与反补贴税压力对中国光伏企业造成沉重打击。

（3）经济体市场制度差异。欧美有关政府频繁对中国光伏补贴实施非公正制裁的背后， 反映出贸易摩擦的焦点逐步由产品、 产业向制度、 体制层面升级， 经济体制度差异日益成为欧美对中国光伏补贴制造争端、 实行贸易保护主义的工具与筹码。从欧美针对中国制造的多起光伏反补贴案中不难看出， “蓄意扩大中国政府补贴主体范围”“拒绝承认中国市场经济主体地位”“使用歧视性替代国计算规则调查中国企业”等制度“缺陷”成为欧美用以将中国诉诸法律的惯用手段。2012年， 美国不合理地认定中国国内硅材料供应厂商为政府控制企业， 进而裁定凡采购中国国内硅材料的企业均视为受到政府补贴， 美国此举意图通过扩大中国政府补贴主体的界定范围， 将中国光伏企业强行并入多边补贴规则下应诉补贴范围之内， 从而能够以“中国光伏市场受政府主导控制发展， 政府补贴扰乱了市场公平竞争原则”为由加大对中国光伏企业的制裁。此外， 制度差异影响到光伏补贴在WTO框架下进行反倾销反补贴调查时的计算办法。在光伏“双反”案中， 由于欧美经济体拒绝如期承认中国的市场经济主体地位， 以期在案件审理中继续对中国使用第三方替代国机制。在案件调查中， 欧美对中国企业提供的实际成本数据不予采纳， 而使用第三方替代国来计算中国光伏产品的实际成本， 其结果严重偏离中国企业实际情况， 变相抬高企业实际成本， 造成中国光伏企业以远低于市场成本的价格向海外倾销产品的假象， 这种歧视性的替代国规则严重损害了中国企业在全球光伏市场的公平竞争与实际利益， 也昭显了欧美蓄意通过制度差异来打造遏制中国光伏产业发展的“法律工具”。

3. 总体评价。从补贴国内政策效应来看， 光伏补贴政策总体上是有效的。围绕光伏产业发展的周期性需求与特征， 其各阶段配套的补贴政策体现出较好的匹配性。基于补贴的“政府与市场”“政策成本与政策收益”原则， 补贴政策有效解决了制约光伏产业发展的各种限制因素与不确定性， 助其形成了规模经济效应， 推动成本降低与技术迭代升级， 在一定程度上弥补了市场失灵， 体现了产业发展的经济正外部性， 加速促进光伏产业实现由战略性新兴产业向主导产业与支柱产业的演进。从我国光伏补贴政策整体发展历程与调整方向来看， 补贴方式由政府引导逐步向市场主导转变， 补贴范围与补贴强度先增后减， 政策要求由松到严， 市场化程度逐步提高。相应地， 在光伏发展的不同阶段也产生了骗补、 寻租、 产能过剩等问题， 造成补贴负面效应， 但政府通过不断调整补贴方式、 补贴力度标准， 及时采取补贴退坡等措施， 有效控制了负面效应的扩大化， 补贴也在逐步的调整与修正过程中实现了对光伏产业的政策刺激与扶持目标， 这也体现了补贴政策在产业不同发展周期的两面性， 同时合理解释了为什么光伏补贴自实施以来在各阶段饱受争议， 但在现在来看补贴政策是较为成功的。从补贴政策外溢性影响来看， 光伏产业作为各国争相竞争的全球能源产业， 战略意义重大， 本身容易招致他国的贸易制裁与争端。在全球價值链竞争格局下， 中国光伏产业频繁受到来自国际光伏寡头厂商与欧美经济体针对国内光伏补贴政策的制裁与打压， 企图通过“双反”之手遏制中国光伏产业向价值链高端位阶的攀升。在光伏反补贴争端案件中， 补贴专向性问题成为早期中国光伏补贴屡遭欧美反补贴调查的争议焦点， 而市场主体经济制度差异成为欧美遏制中国光伏产业发展蓄意打造的“法律工具”与筹码。整体来看， 中国光伏产业通过补贴政策获得的全球竞争优势与利得远超国际贸易制裁造成的损失， 在开放经济环境下补贴政策依然是有效的。

四、 政策建议

基于上述分析， 本文提出以下建议：

第一， 鉴于国内补贴政策的有效性与合理性考虑， 亟需建立全国产业补贴政策项目库及其绩效考核机制， 着重从政策目标的不同维度对补贴政策正、 负面效应进行全面性评估， 尤其要关注补贴政策的负面效应。进一步形成补贴资金预算绩效考核制度， 综合评价政策实施效果， 强化对产业补贴政策效应的事前、 事后评估， 完善补贴政策绩效评价的执行标准与规范。

第二， 在政策实践中厘清政府与市场的边界， 补贴实施方式要以“有效市场+有为政府”为原则， 坚持以更接近市场的补贴方式让政策效果达到适得其“时”且适得其“实”。补贴对象应充分体现经济活动的正外部性， 合理利用补贴的规模经济效应扶持幼稚产业， 在补贴实施环节尽可能缩小政府与政策受益群体间信息差。

第三， 对于扶持产业发展的财政补贴， 尝试建立补贴项目的产业发展周期跟踪机制。在补贴政策实践过程中， 要充分考虑产业发展的经济特征与规律因素， 尊重不同类别产业发展的周期性特征， 适时跟进产业动态演进的变化过程。在对产业类别与产业发展阶段进行认真研判的基础上， 对既有补贴政策在补贴方式、 补贴范围、 补贴标准等方面进行适时调整， 以保证补贴政策在产业各发展周期的匹配性和有效性。

第四， 重视补贴政策外溢性与合规性的评估， 合理利用国际规则控制国际争端风险。建议中央政府设立专门机构与专项配套资金， 基于补贴受益对象在全球价值链中的分工位置以及在全球市场中的竞争模式， 按行业、 市场、 国别分类适时对国内补贴政策可能产生的外溢性影响进行评估， 在补贴实现合理政策目标的过程中， 抑制补贴带来的负面溢出效应， 建立经贸摩擦与争端风险预警机制。同时， 积极参与与补贴议题相关的国际经贸规则谈判， 主动明确中国的市场经济主体地位， 基于我国实际争取主动权， 贡献中国方案， 为国内补贴政策争取更多有利的政策空间。此外， 在补贴政策制定过程中， 注意合理规避补贴对象的专向性问题， 在政策表述上更多倾向于“研发创新、 环保、 扶贫”等词汇， 在补贴环节上更多聚焦在产品消费等终端利用环节。

关于新能源、 半导体等当前全球范围内引起高度关注的补贴案例， 本文的分析框架同样具有普适性。尽管不同产业存在特征差异， 但对于补贴政策有效性评价的原则、 思路与底层逻辑基本一致。当前， 全球在战略性新兴产业领域的国际竞争加剧， 2022年美国《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》的颁布实施， 进一步强化了在半导体、 新能源等产业领域与中国企业的对抗。现阶段， 国内新能源汽车行业在财政补贴的扶持下已在欧洲市场占据主导地位， 新能源补贴正处于退坡的关键节点， 而半导体产业补贴力度持续加大， 且针对国内半导体补贴的国际质疑与抵制声音层出不穷， 亟需就相关产业补贴进行政策绩效评估并及时做出应对与调整方案。

【 注 释 】

12018年5月31日，国家发展改革委、财政部、国家能源局出台了《关于 2018 年光伏发电有关事项的通知》，后被业界简称为“531新政”，531 新政的出台标志着国内光伏发电进入高质量发展阶段。

②欧洲光伏产业联盟是以Solar World企业为首的欧洲光伏企业组织，分别由来自德国、西班牙、意大利等欧盟成員国的20多家光伏企业组成。

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【基金项目】 国家社会科学基金后期资助项目“双边投资协定与中国企业走出去研究”（项目编号：21FJLB001）；中国财政科学研究院青年招标课题“国有企业及补贴的国际规则研究”（项目编号：20210016）

【作者单位】1.中国财政科学研究院， 北京 100142；2.商务部国际贸易经济合作研究院， 北京 100710