以协同治理推动智慧城市建设的路径分析

刘梦思

摘   要：建设智慧城市是一场城市治理的系统性变革，不但有利于提升国家经济竞争力，也是重塑世界竞争格局的关键。我国当前已处在改革的深水区，智慧城市的建设面临着各种新的困难和更为复杂的形势，亟需治理理论作支撑。协同治理理论是在当代公共治理下主张非政府主体参与社会事务治理以提高政府服务的质量及效率的理论，对协同治理结合智慧城市建设进行研究，让治理更好赋能城市发展具有一定的现实意义。

关键词：智慧城市；多元共治；协同治理

中图分类号：D630       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）08-0029-04

引言

建设智慧城市作为全球城市发展的一股热潮，是城市发展方向和数字转型的新概念。在信息全球化的背景下，智慧城市的建设与规划引起世界各个国家的重视，成为国家发展战略新兴产业的重点。智慧城市建设是一种新型的人类合作模式，通过运用信息技术建设及数据的使用，从而提升城市资源利用率，打造更宜居、更便捷的城市，打破空间限制，方便政府公共产品及服务惠及民众，提高人民的幸福感。建设智慧城市作为当前城市治理中的一个有效解决问题的方法，通过数字平台、智慧协作、高素质人才以及相应的制度来提高城市的包容性和应对力，使城市的系统、流程和服务更高效、更智能[1]。在2021年全国两会上，新型智慧城市建设依旧是热议话题。“十四五”规划和2035年远景目标中针对加快新基建、提高数字政府建设、推进数字产业及数字经济协同发展以及坚定不移地推进数字强国建设进行了规划布局。在我国，智慧城市的探索与实践逐渐向深向好发展，但是在此进程中尚且存在一些短板和不足。本文通过梳理智慧城市发展历程，深入研究智慧城市的治理，提出以动态化的协同治理赋能智慧城市建设，并针对智慧城市建设中的瓶颈与问题建言献策，对于推动我国智慧城市全面建设具有重要意义。

一、国内外研究综述

巴巴拉格雷认为，协同治理是不同党派发现本党不足、看到复杂问题存在原因，从而寻找处理方式以消除彼此间隔阂的过程。也有学者将协同治理定义为，为了制定共同政策并完成执行，及在政府管理項目中非政府利益相关者同一个或多个公共机构合作，共同参与制定合理的、目标导向的决策过程[2]。在传统的官僚制政府下，公共产品和服务诉求难以被满足，其科层制组织内部的利益固化，是政府与外界协同及价值共创实现的梗阻。协同的本质在于组织自治性，各个系统内部通过自行改革、自行协商，使内部协同，进行共同治理，保证价值和行动的一致性[3]。协同治理与传统单方的、封闭式的管理决策模式不同，协同治理是开放的，要求利益相关者直接参与决策及执行的所有流程。当今社会，受信息技术赋能的公众、平台企业、社会组织往往拥有比政府部门更快的信息获取渠道和更强的信息处理能力[4]。多元主体之间进行协调，在不同目标利益诉求中协商，有利于科学合理解决各种利益差异及纠纷。当前智慧城市的研究中，提出了加大高新技术投入、创新管理模式、政府职能转变、加强制度机制建设等多种智慧治理实现路径[5]。

在实现智慧城市建设的多种路径中，也提到了加强政府与企业协同、提高公民参与、建立信息共享机制等。首先，智慧城市与协同治理相互呼应。智慧城市的建设依靠高新技术、数字平台、模块化，从而实现多终端信息共享。与传统城市治理不同，智慧城市主要是通过接入数据中台、建设物联设备和数据对接，改变物理世界对各界参与协同的限制，为多元主体提供线上及线下的互动交流场所[6]。其次，智慧城市数字技术建设使用过程涉及多元主体。在技术建设及使用中存在技术生产者、技术聚合者、技术利用者以及技术消费者多元主体。任何个人或组织都无法独立有效地完成此间任何一环，政府必须放弃封闭和垄断，向企业、非政府组织、媒体、行业专家及公众寻求合作，寻求更好的建设新型智慧城市的可能性，从而实现构建智慧城市价值[7]。再次，协同治理已有相应实践经验。在美国，智慧城市建设中服务及产品供给围绕着使用者体验，数据开放共享。不断深化政府间横纵机构的协调互动，促进各政府内部、横向部门、政府与企业及公众之间的沟通交流，使智慧城市的建设更加科学有效[8]。在英国，政府专门建立了开放数据研究所，以对数据共享、多主体共治等相关主题的理论、治理和实践进行研究，以便保证在智慧城市建设中的多元治理主体共同享受到数据带来的价值[9]。我国智慧城市建设起步较晚，城市基数大且承担的发展功能广泛，地区间联动不佳、基础设施建设无序，主要由政府投资管控。因此，我国智慧城市建设中还存在着数据孤岛、技术重复堆积、体制机制不健全等问题。基于此，本文将从政府与社会多元协同建设智慧城市的角度，分析协同治理对新型智慧城市建设的必要性，从而为我国全面建设智慧城市提质增效做出贡献。

二、我国智慧城市的发展历程

纵观近些年来智慧城市的发展，呈现出技术先导到系统建设再到城市管理部门与社会主体共同推进的发展路径。2014年将智慧城市建设纳入国家专项规划，以技术为主，从工信部、科技部、住建部出发，注重信息技术建设、科技研发和应用示范，以实现数据、技术与城市现代化的融合。2015年底，习近平总书记提出建设新型智慧城市的概念，这个“新”主要指以创新开放的体系架构、统一的数字平台、通用的运行及标准体系，营造协调发展的新生态。2018年习近平总书记指明了城市治理在推进国家治理体系和治理能力现代化中不可或缺的重要作用，智慧城市的建设也开始着重建设城市数据资源的优化配置和信息间的交流互通，主要从经济转型、城市发展、社会共创、多元参与等更加细微、精确的方向推进智慧城市的建设。2020年习近平总书记指出，建设更加智能的城市，是推动国家治理体系和治理能力现代化的必要条件。可以见得，智慧城市与城市治理能力的提升是相得益彰、相辅相成的。2022年《“十四五”数字经济发展规划》提出，深化新型智慧城市建设要强化协同治理和监管机制，提高政府城市治理能力，创建社会利益主体协同共治的新格局。在数年的发展和实践中，我国新型智慧城市建设取得了显著成效，提升了城市的公共服务质量、社会智能程度和城市治理效率。新型智慧城市在此次新冠疫情防控及排查等方面发挥了重要的作用。智慧城市的城市超脑构筑起了全面的疫情防控及排查举措，通过数据瞬时查出疫情来源，使城市能更加精准、敏捷、高效地应对疫情突袭。但智慧城市作为基于社会生态而建造的人工干预智慧系统，在这样一个多元化和异质化的社会中产生，因此具有不稳定性且韧性不足。同时，我国智慧治理在现阶段还处于成长期，还存在一些短板和问题。

三、我国智慧城市建设中存在的问题

（一）政府与社会协同存在割裂，整体开放水平不高，协同效率低

智慧城市建设项目以政府管理为主，市场化程度不高，公众只能被动使用。有些相关部门比较谨慎，不愿将数据对外共享，担心外界的干预，从而引发多重隐患；有些政府部门认为，数据一旦被掌握在社会及企业的手中，将会导致政府在数据使用中的被动性。因此，在数据使用中并没有完全共享[10]。智慧城市建设应具有全局的特征，但是基层社区作为智慧城市建设的点，并未得到足够资源，信息化渗透率低，无法由点连成面的智慧城市建设使之处于分布不均衡的状态。智慧城市建设周期长、规模大、技术要求复杂，如果再加上各主体之间的互相割裂、各自为政、平均体验感差，就将无法实现互利共赢。

（二）技术与运营割裂，为了建设而建设

当前的智慧城市的运营主要有三种，一是政府主导，政府投资运营，企业建设管理；二是企业主导，企业投资，政府规划管理、政府及公众购买服务；三是政企合资的共建共管。但是在实际运营中，建设的整体积极性不高，经济产业带动效果也不明显，造成智慧城市建设中对市民生活关注太少，市民对多数智慧城市建设项目的关注和了解不够，参与程度有限，体验不佳。以企业为主导时，企业按照政府要求，在一定的时限内完成项目规划和系统搭建即可交付结果。而对于软硬件建成后的运营、项目匹配及使用效果的反馈、以及存在的数据问题的优化和改革概不负责。企业在技术研发和实施部署方面具有一定专业性，但对政府业务的理解不足，只着眼于自身的利益，所建项目的运营及更新不佳；政府受限于技术、管理、运营能力不足，对项目的把控不够，对企业的约束也很乏力，缺乏运营和管理的长效机制。

（三）制度机制不健全

统筹管理机制不健全，在建设中存在各行其是、数据孤岛的现象。一些城市地区因政府横向部门间运营管理平台及数据不互通，导致信息使用各自为政，政府及职能部门间的数据存储格式各状，存在分类差异，只注重各自的建设和创新，缺乏统一的信息化平台，因此无法实现城市状态的全面和联动[11]。在智慧城市建设的早期，一味堆积大量硬件和技术，存在很多地方数据不流通、重复创建造成资源浪费等情况。正是由于地方政府在智慧城市建设过程中缺少精准的顶层设计和管理制度，单纯为了建设而建设导致智慧项目政企合作边界不清晰，技术系统运行及维护、数据质量及使用的监督管理制度不健全，致使智慧城市建设总体效果不佳。在新型智慧城市的建设中，需要根据不同地区加强顶层设计，促进政府间的横向联动，实现动态管理，多元共治。

四、协同治理推动智慧城市建设的路径

（一）保证新型智慧城市建设的协同治理主体多元

协同治理方式较传统政府治理方式来说是一种治理的革新及突破，其动态协同过程倡导多主体信息交流、平等共话。即在政府主导下，由社会及企业组成的综合治理主体进行的规划共治过程。在协同治理过程中，政府不是作为单一的权威主体，其他利益共同体的参与具有同等的权威性。政府积极引导、市场与多主体竞相参与，推进政府各层次及职能部门间的数据交换共享。首先，保證数据主权在国家，必须保证政府在智慧城市建设中的主体地位。其次，导入资本、产业、人才，提升政府平台公司的科技含量，提高城市运营服务的比重，做大做强政府平台公司，构建资本合规进入、运作增值、健康退出的闭环体系。具体而言，智慧城市建设应是在党委总揽全局、协调各方的前提下，政府根据本地特点制定政策、建立健全制度机制，解决相关问题，打造服务型政府；非政府部门善于利用自身优势积极完成政府转移的事务，公众主动参与，提高自身主体参与及自我保护意识。只有这样的多元主体合作，才能形成社会治理的合力，从而更加高效地完成新型智慧城市建设。

（二）坚持善治、兴业、惠民的协同治理理念

协同治理需要建立权力的协调关系，使政府与相关利益主体有序合作。首先，智慧城市建设并不是简单高新技术叠加，而是以民主化、平等化为基础，推动各方主体协调、稳定、有序运行，构建全体各司其职、协同高效的组织体系，形成有效的社会秩序。其次，把参政议政、建言献策作为企业参与协同治理的途径。采取多项措施激发相关企业各抒己见的积极性，使企业在建设中主动发现问题，并为政府出谋划策。鼓励企业及社会组织通过各种方式提供产品及城市服务，促进市场方面、社会组织以及利益个体的积极性。通过市场化的竞争，加快智慧产业的聚合发展，推动智慧项目多元，产品更新迭代，使智慧城市让利国民企业，推动数字经济、知识经济的发展[12]。最后，公共利益的维护与增进是协同治理推动智慧城市建设的实质目的与终极目标。数字科技为城市规划赋能提效，智慧城市的建设中必须坚持以公众为主原则。在以技术创建为驱动的基础上，更要保留有温度的一面。坚持以人为本，高新科技与大众互动，能够让人们切实感受到城市生活中由数据带来的安全、高效、便捷。

（三）建立健全制度机制，实现新型智慧城市的协同治理

首先，做好全面统筹协调，在政府内部建立工作联动工作机制。制定关于数据产生及使用的标准，对数据采集的格式进行统一化。完善数据共享及信息交换机制、用标准的方式共享信息，便于国家范围内跨部门、跨地区的数据使用，实现经济圈内各地方政府的“利益共享”与“责任共担”，通过立法构建区域数据治理的责任和风险共担机制，将制度机制转化为治理效能。

其次，体制机制创新，要理清权责、制度全面、责任共担。智慧城市建设中依靠自上而下的行政力量而非主体间开放、平等的协商，会导致智慧城市建设持续性不强、生命周期短。要想打破这一障碍，需要建立利益相关者平等对话、数据的平等开放共享机制、利益激励机制、利益补偿机制、问题联治机制，以政策保障推动智慧城市高效建设，促进智慧城市中的数据共享、共建共治。

再次，完善运营制度。健全政府与利益相关主体进行数据协同治理运行机制。制定数据共享开放原则、技术同构以及使用原则，促推城市信息技术规范共享。破解多元主体参与困境，建立健全数据平台管理体制，和用户评价反馈机制，及时发现有关诉求，全面提升智慧城市建设的协同治理水平和综合服务效能。

总结

大数据技术的发展，在给现代社会带来方便快捷的同时，也带来了重重挑战，但挑战往往是政府管理效能提高与城市韧性提升的催化剂。智慧城市建设不是某个单一主体的工作，也不是多个主体相加完成的任务，而是应该从完善治理体系和提升治理能力的整体角度和战略高度出发，建立各个相关主体协同共治的集体行动模式。因此，必须经过长时间的研究及实践，不断寻求政府和市场之间合理的权责关系，探索城市演化中如何通过合同约束或者伙伴关系实现共治、共享、共赢，从而真正推进社会的进步和办事效率的提升，达到惠民便民的最终目的。在未来的社会发展中，需要注重协同治理意识的梳理，深入发掘数据技术的优势，并在治理中灵活运用；发挥智慧城市多元协调的生态聚合作用，推动智慧城市产学研用的综合协同创新，将智慧产品和服务通过市场调节赋能智慧城市规划及运营。

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Path Analysis of Promoting Smart City Construction Through Collaborative Governance

Liu Mengsi

（Wuhan University of Science and Technology， Wuhan 430081， China）

Abstract： Smart cities are a systemic change in urban governance， and their construction is conducive to enhancing the competitiveness of the national economy and is also a key force in reshaping the world competition pattern. China is currently in the deep water area of reform， and the construction of smart cities is facing various new difficulties and complex situations， and it is urgent to have governance theory as a support. Collaborative governance theory is governance in which non-governmental entities participate in social affairs under contemporary public governance to improve the quality and efficiency of government services. Therefore， it is of certain practical significance to conduct research on collaborative governance combined with smart city construction to better empower urban development.

Key words： smart city; pluralistic co-governance; collaborative governance

[責任编辑   彦   文]