财政补贴与农业保险协调作用对农业增长的影响分析

文希孟

（中央财经大学 北京 100081）

我国是农业大国，承担者世界主要农业出口的责任。我们还有很大比例的人群是进行农业劳作，并完全根据收获的农业产物作为生活主要收入。这部分人群虽然身处基层，但是承担着社会乃至世界奠基性的重要责任，为大家提供着每日必须的各种营养和食物。但是这样的人群自古以来就面临着很大的风险问题——自然风险。每年春天耕种，秋天收获，但是一旦遇上了冰雹、暴雨、干旱等自然灾害，当年就可能颗粒无收。又由于他们没有一定的储蓄能力，若遇到自然灾害，灾害年的生活就成了很大的问题，影响农业的正常运作和发展。

农业保险是我国扶贫的重要内容，也是解决三农问题的一个重要的方法，我国也在陆续探索用农业保险来保障农户的劳作和生活：2017 年中央发布的一号文件中提出了我国要探索并引入发展农业收入保险；2019 年中央一号文件中特意多次强调了我国要重视农业保险的发展。可见，农业保险发展是我国现在迫切需要且充分关注的重要议题[1]。

1 我国农业保险的发展

1.1 农业保险的发展历史

我国的农业保险发展蜿蜒而又盘旋。最开始的农业保险于1949—1958 年进入初期的飞速发展期。建国初期，我国农业处于急需百废俱兴的时候，“中国农业保险公司”于1949 年成立，并且迅速在全国范围内组织和发展。1950年我国政府同“中国农业保险公司”一起将农业保险提上了日程，并且根据前苏联的形式开始推出了最初的农业保险，和政治相结合进行推行。

然而，1959—1981年却进入了农业保险的瓶颈期，当时国家完成了第一个五年计划。大家当时普遍认为保险是公有制体制下无谓的财富转移，只会凭空增加国家没有意义的财富损耗和国家的管理成本。并且当时正处在农村合作化盛行之时，人民公社恰好能够起到一定的相互分摊风险的功能。于是，当时大家普遍都认为农业保险已经没有存在的需要了。农业保险随着整个保险市场都慢慢淡出了市场。

1982 年由于市场化改革，农业保险又重新恢复了生命力。十一届三中全会后，中国取消了人民公社，取而代之的是家庭联产承包责任制。这时农业风险又重新聚集在了每一户人家，于是国家又重新重视起了农业保险。国家希望通过农业保险逐渐分摊国家救济的任务，在全国范围内试行了大量的农业保险。一直到现在，随着“三农问题”的提出与重视，加上随着保险市场越来越全面深入的发展，农业保险也在不断地深入推广发展中。

1.2 农业保险的两大职能

1.2.1 分摊职能

农业保险作为保险，首要职能就是“风险分摊”。风险分摊是农业平稳健康发展的必须要素，是农户个体在风险处理行为中客观产生的产物。而这种风险分摊随着时代的发展逐渐发展变成了由专业化的机构进行专门处理，这就是农业保险公司。保险机构对所有参保农户收取保费，当个体农户承受巨大的由于自然灾害导致的风险时，机构将对对应农户进行损失后的一定程度的补偿，减少农户需要承受的损失，从而达到稳定农户的收入，稳定农户的正常生活，确保农户能继续正常进行农业生产劳作。

这是农户自行处理风险所做不到的，一旦遇上自然灾害，个体农户就只能通过到处筹资金来弥补短时间内大量的财务损失以及财务危机。这对任何从事农业生产的农户来说都是巨大的打击。同时由于保险机构能够聚集大量的风险单位，使得风险满足大数定理，并且通过风险测算以及费率厘定计算出每一户所需缴纳的保费。保险机构将保费筹集起来汇总成为保险资金池，发生了损失由保险机构对损失个体进行赔付。这样的行为就相当于是保险机构将个体农户发生的农业损失，通过所有参保农户都提交保费的形式分摊到了所有参保农户中。将每位农户面临的单次小概率的极大风险分散，变成了固定支付的小风险，通过确定性的财务支出来取代不确定的影响生活的大损失风险。

1.2.2 补偿职能

农业保险承担着补偿农业损失的职能，这个职能能够大大分担国家所需要承担的压力。在没有农业保险时，国家不能放着遭受重大损失而生活面临困难的农户不管，于是需要通过大量的国家救助来帮助这些人度过困境，这样就需要大量的人力物力来进行管理、判断以及救助。但是有了农业保险之后，保险机构能够自发的汇聚农户的资金，形成保险基金，然后在约定的承保责任范围内对灾后的农户进行赔付补偿。农户在收到补偿后，就能继续有资金支持他接下来的农业劳作的重新进行。运用农业保险，我们还能充分借助市场的力量，在国家适当的进行资金支持和市场监管下，通过农业保险市场进行自发的供求关系调节，大大减轻国家对于灾害补偿的负担和责任。

综上，农业保险在分散个体农户的风险和灾害补偿方面起到了至关重要的作用。农户通过缴纳保费获得分摊风险的资格，在受灾后能得到保险公司的补偿。在这样的保障下，农民有了灾后重新恢复生产的可能，生活更加有了保障。农业保险对国家的社会安定以及农业活动的开展起到了至关重要的作用[2]。

1.3 我国的农业保险对农业发展的支持

1.3.1 农业保险与农业生产相关指标

农业保险能够保障农户的正常开展农业生产，让农户能够有足够的信心扩大农业生产范围，招募更多的人手进行更大更多更广的生产。随着我国政策的大力支持，我国农业保险近20 年来得到了飞速的发展，农业保险保费收入更是从2002 年的5 亿元，增长到了2021 年的975.85亿元。这就说明了近20年来我国的农业保险不论从广度还是深度都有了很大的发展，农业保险市场发展得越来越完善。借助着农业保险的发展，我国的农业也对应得到了很好的扩大和发展。2002年以来我国农业保险保费收入以及农业生产相关指标见表1。

表1 2002—2021年我国农业保险保费收入以及农业生产相关指标

1.3.2 农业保险与农作物总播种面积

图1 描绘了我国从2002—2021年的农作物播种面积随着农业保险展业的扩大的增长。近20年来我国农业保险保费收入呈现出接近指数级的增长态势。同时，农作物总播种面积实现了接近10%的增长，播种面积增长近15000 公顷有效地说明了我国农户在农业保险保障能力不断扩大的前提下有能力不断地进行农作面积的扩大，不断地扩大农业生产。

图1 2002—2021年我国农作物总播种面积随农业保险发展变化

1.3.3 农业保险与农作物粮食总产量

图2描绘了我国从2002—2021年的主要农作物粮食总产量随着农业保险展业的扩大的增长。近20年来我国农业保险保费收入呈现出接近指数级的增长态势，主要农作物粮食总产量实现了接近50%的增长。

图2 主要农作物粮食总产量随农业保险发展变化

2 我国财政补贴对农业保险的影响

2.1 农业保险发展补贴是必要的

2.1.1 农户无法承担高额的保费

对于农业保险公司来说，他们的受众所面临的风险单位——自然灾害导致的农户损失是极大的。而且，损失的地域性特征极强，某地区的自然灾害往往会导致该片区域大量的农户遭受到大量的损失，这给保险公司带来了很大的赔付压力。因此，农业保险的精算厘定保费是不低的。农业保险面对的受众对象是农户，他们是中国社会中收入偏低的那一部分人群，他们往往负担不起如此高额的保费。大部分农户的受教育水平都较低，他们更不能对风险作出一个清晰的判断。保险产品对于他们来说，还没发生的时候花了很多钱，也看不到实质上的任何好处。保险这种形式的产品他们本来就是很排斥的，没有政策上的优惠根本不会去考虑。更何况如果保险成为一种过分高出消费条件的物品，那他们宁愿自己承受遭受大损失的风险，而不愿意花费高额的费用去买一个对于当下“毫无价值”的保险产品。这时候就非常需要政府介入，对农业保险进行相应的补贴以降低农业保险保费。目前来说有三种方式的补贴：针对展业过程中每一笔承保对保险公司进行补贴；展业过程中对购买保险的农户进行补贴；通过为保险公司提供优惠的再保险产品针对“再保险”这一环节对保险公司进行补贴。这三种方式都能减少保险公司展业过程中的成本，从而实现降低农户所需要缴纳的保费，使得农户购买农业保险变得可行化。

2.1.2 农户对保险公司不信任

农业保险需要面向以及帮助的人群大多是受教育程度较低的农户和贫困农户。保险对于他们来说是一种全新并且未知的商品，相当于是把钱给保险公司，而保险公司却可能什么都不还给你。大量的农户对于农业保险这种形式充满了疑惑，再加上对保险公司本身的不信任，于是购买农业保险的意愿会被大大降低。政府为农业保险提供财政补贴，一种方面也相当于是为农业保险产品进行背书，同时在补贴的同时也会相应为农业保险进行推广宣传。政府对于农户总是有着非常绝对的权威性的，农户们一看有了政府的背书承诺，对于农业保险公司的戒心也就放下来了。因此政府补贴对于群众对农业保险的信任度建立也起到了至关重要的作用。

自从2007年我国开始实行政策性农业保险保费补贴试点以来，在我国从中央到政府的大力配合和发展下，我国农业保险得到了快速有效的发展。其中2020年我国的农业保险提供的保障额度达到41300 亿元，比去年增长10.1%；赔付额达到616.59 亿元，比去年增长10.1%；享受风险保障的农户达到5181.86万户，比去年增长5.4%；实现保费收入815 亿元，增长21.3%，占财产保险总收入的6.8%；各级政府所提供的农业保险补贴达到了603亿元。

2.2 财政性补贴于农业保险和农业发展之间存在的矛盾

2.2.1 由于政府企业信息不对称导致的风险

首先，由于现在大多数的农业补贴都是针对展业过程进行补贴的，因此就会存在着由于信息不对称而产生的企业道德风险。企业可能会进行虚假展业，通过与农户勾连进行虚假的承保，从而骗取政府的补贴资金。如果补贴的水平过高，高过了进行虚假展业所需要付出的成本以及风险成本，那么企业就极其有可能产生这样的道德风险。其次，更为重要的是，农业保险公司为了维持现有的政府补贴力度或者避免政府做出对于企业不利的补贴刺激政策，保险公司不会将自己的真实展业成本等信息完全透明公开。这本质上就是政府与企业之间，上下的一种博弈现象。政府进行财政补贴本意上是想激励企业和农户，增加农业保险的展业。但是由于信息不对称的存在，企业作为掌握信息的那一方，享有着“先动优势”。此时，企业想的常常只是如何让自身利益最大化，而不是农业保险产业和政府补贴效用利益最大化。企业会担心政府可能在公布当前的政策后，通过对之后一段时间企业的运作效果变更现有的政策，我们可以称之为政府的“不守信”行为。企业可能会担心如果汇报真实的成本，又或者是进行最大化展业后，政府发现补贴的水平过高了，从而调整补贴政策，降低补贴水平，危害到企业的利益。因此，企业可能会向政府虚报成本、隐藏风险类型、隐藏农户的支付意愿等等来使得政策一直维持在对企业有利的程度。农户同样也可能为了获得更高程度的补贴，从而虚报当年的生产情况或者不好好进行农业生产。在这种时候，政府决策所依据的企业成本、展业、农户的支付意愿等信息就有违真实情况的信息，这时候作出的决策就会使财政补贴资金效率受损。同时，政府可能需要花费大量的成本去鉴别、考察市场的真实情况，因为把资金花费在鉴别信息上的效率可能比用在补贴还要大。企业也同样有可能花费更多的成本去研究如何才能使得自己能从政府处获得更多的利益，而不去将这些资金拿去扩大业务，促进保险的展业。这样下去，农业保险补贴就完全本末倒置了[3]。

2.2.2 超过一定限度的补贴其社会效益会逐渐降低

一般情况大家都认同，农业保险财政补贴能够促进农业保险的展业的发展，增加农户对农业保险的购买意愿，有利于提高对农户的保障、扩大农业种植面积，增加全社会的福利。补贴力度越大的地区，农民享受的福利就越大。但是也有学者认为，根据边际效率递减规律，增加农业保险财政资金投入量起初会使该要素的边际产量增加，增加到一定量后，再增加投入量就会使边际产量递减[4]。于是补贴超过一定水平之后，补贴的效率会逐渐降低，甚至反而会降低农户的参与率，降低社会福利。Young、Vandeveer 和Schnepf 对美国主要农作物的计量研究发现，政府通过补贴实现了农作物种植面积的扩大以及更高的产量。但是因为农作物产品缺乏需求价格弹性，随着农户的供给曲线因为政府补贴而向右移动，导致均衡价格下降，下降的幅度并不低。此时市场价格的下调甚至抵消了政府财政补贴带给农户积极的利益，农户的市场收益甚至变少了。这说明了政府通过补贴使农户农业参与率从50%提高到75%的成本远远要高于农户农业参与率从25%提高到50%的成本。因此我们可以发现，经济学里边际效用在一定水平后总会递减的结论在政府农业补贴这里也适用。

2.2.3 政府对农业保险的补贴存在地区间的矛盾

目前我国农业保险补贴遵循的依旧是中央政府负担一部分，地方政府负担一部分的模式，地方政府承担的比例往往比中央政府还要大。这就导致了由于不同地区地方财政规模不同，农业保险补贴行为和水平有着较大的地区差别。但是这就存在着一个很大的矛盾，那就是一般情况下，较为欠发达的地区农业比重比发达地区大，其更需要政府的补贴。可事实情况确实如此，这些欠发达的地区地方财政收入较低，能够提供的财政补贴反而较少。这样需要的地区反而得不到应得的农业保险财政补贴，这样就导致了地方不均衡的矛盾，同样也会使得国家的财政使用不在刀刃上，降低国家财政补贴效率。

3 政策启示

3.1 完善政府补贴效率评价体系，提高农业补贴效益

农业保险补贴不是越高越好的，高于一定程度的补贴反而会降低农户的效益。而且农业保险补贴很容易因为如信息不对称等问题从而剑走偏锋，效益出现了严重的偏差。因此，建立完整的农业保险补贴效率评价体系，以及综合对政府补贴效率进行评价从而及时整改是非常重要的。政府财政效率评价可以从三个层次进行分析：第一，财政补贴的规模效率。财政使用的规模效率是从整体总量上检验财政效率，表现为在一定时期内财政用于支持农业发展的资金总量需要能够满足政府履行帮扶农业职能的要求。第二，财政补贴的结构效率。农业财政补贴的结构效率。这主要是指在一定时期内，本地财政支农支出总额占国民生产总值比重合理的前提下，支农支出内部各构成要素占财政补贴总量的比例合理且符合社会共同需要的状态。简而言之，就是指政府应合理分配财政支农资金在各方面的投入比例，使政府的财政支农结构符合合理性原则。第三，财政补贴的资金使用效率。这是指在财政收入与支出总量一定的前提下，财政资金的支出与收入之间的关系。财政资金使用要与私人资金的使用相同，从成本和收益之间进行科学的决策，选择最优的实施方案，用更少的成本，获得更高的收获，使之间的差值——收益最大化。

3.2 充分运用市场机制减少信息不对称问题

由于企业和政府之间存在着明显的信息不对称问题，导致政府补贴政策效益大大降低。可以借助再保险补贴为核心的补贴方式，将补贴重心从展业过程转移到原保险公司的再保险过程中去。在展业的过程中，各公、私农业保险公司主体在市场中公平竞争，最大程度地扩大农业保险供给，形成多层次、范围广的农业保险保障体系。

3.3 农业补贴财政资金由政府统一调度，减少地区间的不均衡

借鉴周桦[5]在2008年提出的农业保险补贴新模式，补贴不再由地区财政负责，建立中央统一农业再保险保险财政补贴机构。地方政府介入农业保险补贴领域，通过地方调研并因地制宜制定合适的补贴制度来辅助中央的补贴行为。补贴资金由中央统一支出，这样就能避免需要补贴资金的地区反而得不到补贴的矛盾，还可以根据各地区需求的不同进行合理的跨地区财政转移支付。

3.4 完善巨灾风险分散制度

由于农业保险承保对象的特殊性，针对原保险进行进一步的风险分散也是农业保险发展至关重要的一个步骤，只有巨灾风险能够得到充分的分摊农业保险才能得到根本性的发展。一是要不断推进中国再保险市场的不断完善和发展。同时除了国内市场，也要充分利用国际再保险市场转移、分散农业的巨灾风险。还应该合理借助金融市场，进行巨灾的风险证券化，将风险分摊到庞大的金融市场中去[6]。

4 展望

本文通过收集近20年来我国农业保险和农业发展相关数据，说明了农业保险对中国农业保险发展的重要性。农业保险的发展，不仅是中国农业发展的需要，更是乡村振兴战略的有力帮手。中国农业保险需要财政补贴的支持，然而财政补贴存在边际效益递减的问题，这时候，财政补贴力度和方式的把控则变得尤为重要。如何让农业保险在中国市场不断完善，如何让财政补贴使用效率最大化，不仅需要有关部门的特别关注，还需要社会各界通力合作，共同参与到农业保险市场的建设中去，一同让农业保险市场参与主体更加多元，巨灾风险的市场承受能力更强，减少政府和企业双方的无效博弈，为实现第二个百年目标提供强有力的保障。