法国对海外领地分权与管辖政策演变及其特征分析——以法属波利尼西亚地区为例

王鹏飞

内容提要 海外领地对法国一直有着重要的战略意义。二战后，法国与海外领地的关系不断变化，对待海外领地的政策也不断调整，海外领地在自治地位与自决权利、受管辖重点领域等方面经历了不断演进的过程。同时，法国进行重要战略调整部署时，海外领地也成为落实战略的重要一环。本文重点聚焦南太平洋地区法国海外领地法属波利尼西亚地区，以法国在该领地的权利赋予、管辖领域以及最新战略调整为例，管窥法国对待海外领地问题的整体主张和策略。

引 言

海外领土是帝国主义海外殖民拓展的历史残存，在当今世界被看作是一种特殊的政治存在和行政区域划分。作为曾经的殖民强国，法国拥有为数不少的海外领地，法国政府历来高度重视其海外领地，戴高乐多次强调维持法国对海外领地控制力的决心①金重远．《法国现当代史》．上海社会科学出版社，2014，第161—163 页．，密特朗也曾表示“少了海外省和海外领地的法国将不再是法国”②«Interview de M. François Mitterrand, Président de la République, accordée à Radio France outre-mer le 26 février 1993, en réponse à des questions posées sur le minitel, notamment sur les institutions régionales et la situation économique des départements et territoires d’outre-mer ». https://www.vie-publique.fr/discours/136166-interview-de-m-francois-mitterrand-president-de-la-republique-accorde. Page consultée le 20 avril 2023.。二战后，非殖民地化运动在全球兴起，法国不断调整其针对海外领地的方针政策。法国海外领地的定位、自决权利及其与法国中央政府关系也经历多次变化。以南太平洋地区海外领土法属波利尼西亚（下简称“法波地区”）为例，该地区获得自治地位的历史进程、法国中央政府对该地区的管辖重点以及法国近年来（尤其是法国“印太战略”提出后）对该地区的政策转向都颇具特色，能在一定程度上反映法国对待海外领地问题的整体主张和策略。

一、法波地区等海外领地自治地位与自决权利的历史演进

法波地区于1843 年起成为法国殖民地。二战结束后，面对全球范围内兴起的非殖民地化运动，法国起初表现强硬且固执，戴高乐与罗斯福在谈及法国的殖民地等利益问题时，表示“所有属于法国的都将存在下去”③金重远，前揭书，第161 页。。但法国这种“自私”的态度没有持续太久。④此为罗斯福的评价，参见金重远，前揭书，第162 页。1946 年法国46-451 号法令中，将瓜德鲁普、马提尼克、留尼旺、法属圭亚那的定位由“殖民地”（colonies）转变为“省份”（départements），同时宣布法波地区成为法国的“海外领地”（territoires d’outre-mer）。1958 年宪法则进一步明确了海外省和海外领地的法律地位，将法兰西第四共和国时期习惯使用的“法兰西联盟”（Union française）改为“法兰西共同体”（Communauté française）。⑤付琴雯．《二战后法国海外领土的法律治理—以法属波利尼西亚和新喀里多尼亚为例》. 边界与海洋研究，2018，3(1):106.上述举措一定程度上源于非殖民地化运动的时代背景，但确实推动了包括法波地区在内的法国海外领地政治地位的提升，继而激发海外领地要求独立的热潮。截至20 世纪60 年代末，多数前法属殖民地获得独立，剩余一部分“法兰西共同体”成员则保留了法属“海外领地”的身份，如法属波利尼西亚、新喀里多尼亚、科摩罗群岛⑥包括马约特岛、大科摩罗岛、昂儒昂岛、莫埃利岛，主要行政单位为下辖的马约特省。等。

1980 年，法波地区议员加斯通·弗洛斯（Gaston Flosse）提出法案，推动该地区获得更大的自治权利。1982 年，法国政府又针对海外领土做出两项重要政策调整。首先是法国82-213 号法令进一步明确了法国本土和海外领土的行政权利，赋予海外省和海外领地更高的行政级别。尤其是四个海外省，在“省”一级区划的基础上叠加了“大区”的行政职能；同时，1982 年兴起的法国地方分权改革在本土与海外同步推行，使海外领地享有较高的自决权利，形成中央政府与海外领地关系的全新格局。⑦李驰．《法国地方分权改革》. 中国政法大学出版社，2016，第31 页．在地方分权改革进程的推动下，法国于1984 年颁布第84-820 号法令，在法波地区建立新的监管制度，旨在监督法波地方政府立法行为，并取代原有的地方总督托管制度，以确保1958年宪法所规定的“法属波利尼西亚领土在共和国框架下享有内部自治权”。1996 年颁布的96-13 号法令则进一步将海外领地的自治目标由“实现内部自治”修改为“实现全面而完整的自治”，以保障法波地区拥有更多参与国际事务的权利。进入新世纪，法国进一步提升各类海外领土的地位，2000年，时任法国总统希拉克在海外省马提尼克发表讲话时表示，每个法国海外领土只要有意愿，都可在未来获得专属法律地位。⑧«Outre-mer : des statuts de plus en plus différenciés ». https://www.vie-publique.fr/eclairage/19622-outre-mer-des-statuts-de-plusen-plus-differencies. Page consultée le 7 septembre 2023.2003 年，法国修订宪法，将法波地区等海外领地的称谓更改为“海外行政区”（collectivités d’outre-mer），并允许法波地区在法国法律基础上，因地制宜制订一部分具体条例。这一时期，法波地区已享有高度自治的权利，但并未在法律层面明确这一地位。最终在2004年，法国颁布2004-192 号法令，正式明确了法波地区作为法国“海外行政区”的法律地位⑨法波地区为获得海外属国地位，也曾多次尝试。法国参议院曾于1999 年提议将法波地区的法律地位改为“海外属国”，但未获通过。及其所拥有的自决权利范畴。

总体而言，从曾经的法国“殖民地”到如今享有较高自决权利和地位的法国海外领土，法波地区等法国海外领地的政治与法律地位都经历了不断提升的过程。但需要特别指出的是，海外领地的自决权利与地位是有限度的。海外领地在法国外交、国家安全、国际关系等关键领域具有重要战略作用，因此，法国在这些关键领域保留有国家权力和极高的管辖权限。以法波地区为例，虽享有高度自治地位和自决权利，但法国中央政府仍保留有对外政策、军事国防、金融货币、国家领水及领空管辖等多方面的权力。同时，法波地区政府虽拥有外国人入境及逗留的审批和管理权，但不拥有对庇护、外国人隔离以及欧盟公民流通的权力。⑩付琴雯，前揭文，第111—114 页。

二、法国对法波地区等海外领地管辖的整体特点

二战后，法国对待海外领地的态度和策略不断调整，首先是为了顺应国际社会发展的大趋势，更是为了更好地维护法国涉及多个领域的核心利益。概括而言，目前法国对海外领地的管辖总体呈现两大趋势：一是对海外领地的管辖重点由政治内核逐步向经济等外延领域转变，二是仍高度重视领土完整性与主权稳定性。

1. 对海外领地的管辖重点由政治内核逐步向经济等外延领域转变

两次世界大战前，法国从殖民地获取了大量的资源和经济利益。二战结束后，世界秩序重新确立，法国便适时提出“从陆地走向海洋”的口号，将海外领土的治理作为发展重心之一。尤其是在海外领地自治地位和自决权利上升过程中，法国政府对海外领地的管辖与控制策略进一步调整。除了上文提到的涉及外交、国家安全、国际关系等关键领域外，对海外领地的政治管辖已逐步下降，取而代之的是在经济外延领域的控制。

法国海外领地多为岛屿或群岛地区，具有广阔的领海与专属经济区。以南太平洋地区为例，该地区划定的专属经济区面积高达3500 万平方公里，而得益于该地区的三块海外领地⑪分别为法属波利尼西亚、新喀里多尼亚及瓦利斯和富图纳群岛。，法国占据的专属经济区占总面积比高达18%⑫王禄禄．《论法属波利尼西亚对法国的战略意义》. 外交学院2016 年硕士学位论文，第7 页。，也占法国可主张专属经济区总面积的80%。⑬Jean-Etienne Antoinette, Joël Guerriau et Richard Tuheiava. «Les zones économiques exclusives ultramarines : le moment de vérité.Rapport n° 430 (2013-2014) fait au nom de la Délégation sénatoriale à l’outre-mer », 2014-4-9. https://www.senat.fr/notice-rapport/2013/r13-430-notice.html. Page consultée le 20 avril 2023.广阔的领海和专属经济区提供了极为可观的渔业、养殖业、旅游业和航运业收入，养殖业更是居于世界领先地位，法属波利尼西亚与新喀里多尼亚的珍珠与对虾养殖每年便能创造超过2 亿美元的产值。⑭林香红，周通．《太平洋小海岛国家的蓝色经济》. 海洋经济，2013，3(4) :70.

另一方面，法国海外领地具有丰富的海洋矿产资源，浅海和深海分布有不同类型的矿产。在沙滩和深度不足25 米的浅海开采的砂砾、石灰石、珊瑚石可成为建筑业的优质原材料，而在深海则蕴藏有丰富的煤炭、石油、锰矿、镍矿、钴矿等资源。⑮同上，第74 页。20 世纪末，法国南太海外领地又新发现富含高品位黄金的矿石，据世界银行估值，每平方米价值超过2000 美元，具有重要投资价值。⑯The World Bank. “Pacific Island Economies (Vol.3): Managing the use of the ocean”. 2000.

广阔的专属经济区和丰富的海洋矿产资源带来了可观的经济收益。法国中央政府也通过向海外领地派遣任务组、委员会等方式对相关经济活动进行考察和监督，将其纳入法国海洋战略。⑰付琴雯，前揭文，第120 页。

2. 高度重视领土完整性与主权稳定性

上文提到，虽然海外领地的自治地位和自决权利已获提升，但法国仍将其视为共和国不可分割的一部分，坚定维护包括海外领地在内的法国主权和领土的完整性，为此采取了多种手段。笔者将其概括为以下三点：

（1）通过赋予海外领地的内部自决权巩固主权稳定

二战后，法国在相当长一段时间内采取单一的主权维护模式，仍像管理殖民地一般，对海外领地以“归属法兰西”为标准统一管辖，但效果很不理想。20 世纪60 年代，多地掀起独立浪潮，迫使法国重新思考如何在自身主权权益和海外领地的自主权利中寻求平衡。从1982 年地方分权改革开始，法国逐步提升海外领地地位，赋予其较高的自决权利。这种以海外领地内部自决权巩固主权稳定的方式，体现了法国维护主权稳定方面的灵活性。海外领地享有自决权利看似与维护主权的根本目标相悖，但事实上，这恰恰是一种有效的维护国家主权的手段。研究与实践表明，越是能充分保证境内民族对内自决权的国家，其主权的完整性就越牢固。⑱曾令良．《论冷战后时代的国家主权》．中国法学，1998(1) ：113.

（2）基于海外领地多元特征，采用灵活多变策略

我们以法波地区和同在南太平洋的另一法国海外领地—新喀里多尼亚（下简称新喀地区）为例。虽同处南太平洋，但两地区受不同的文化、民族和历史因素影响，对自身的政治定位和要求具有较大差异：法波地区居民构成较为复杂，包括大洋洲美拉尼西亚文化的原居民、西方移民者后裔，甚至包括明清时期中国移民者的后裔等，并未形成一个单一、特别且具有突出地位的种族，造就了该地区特殊的“多种族社会”⑲«Le rapport pour avis de l’assemblée de la Polynésie française sur l’avant-projet de loi constitutionnelle », 1999. https://www.senat.fr/rap/l99-002/l99-0021.html. Page consultée le 20 avril 2023.。而反观新喀地区，历史上其居民主要由单一民族卡纳克族构成，法国对该地区殖民后，对卡纳克族原住民进行多番奴役与压迫，这一殖民历史在新喀地区催生了持续且强烈的民族解放意愿。不同的历史与文化背景使得法波地区长期践行多数代表制民主，并未形成强烈的民族独立思潮，归属法国的立场强烈，具有很深的“法兰西共和国烙印”⑳同上。。而新喀地区则对卡纳克族等少数族裔㉑法国殖民新喀地区后，从欧洲流放大量囚犯到此地，同时吸引白人移民新喀地区，建设殖民地，并从柬埔寨、越南迁徙大批东南亚劳工到此，导致原住民卡纳克族所占人口比重已不足50%。具有明显偏向性，即便是反对独立的政党执政，卡纳克族所主张的独立运动也有着根深蒂固的影响力。面对法波地区的“归属思潮”及新喀地区的“独立思潮”，法国中央政府选择了一种顺应性态度。针对法波地区，法国政府于2004 年通过法令，使该地区在法律层面上成为共和国具有特殊地位的海外领地。而针对新喀地区的独立运动，法国政府、新喀地区独立派和保卫派于1998 年共同签署《努美阿协定》（Accord de Nouméa），同意新喀地区在未来20 年内通过最多三次公投决定是否独立。法国政府在这份协定中承诺，只要超过五分之三的新喀居民投票同意独立，那么法国就将承认新喀里多尼亚是一个独立国家。㉒Services du Conseil constitutionnel. «Lois du pays de Nouvelle-Calédonie ». 2011.针对不同的海外领地，法国采取了不同的策略，但从结果上看，法国与法波地区的联系更加紧密，而新喀地区的三次独立公投都未能通过㉓三次公投分别于2018 年、2020 年和2021 年进行，分别有56.4%、53.26%和96.49%的投票者反对独立。，仍将作为法国领地存在。虽然策略不同，法国在两个地区都实现了主权稳定和领土完整，是一种基于理智的政治态度和灵活的政治策略所获得的成功。

（3）坚持海外领地各项事宜为国家内部事务，反对联合国干预

针对法国海外领地的去殖民化与独立进程，法国政府与联合国发生过数次激烈交锋，其中多次涉及法波地区。2013 年，联合国第67/265 号决议确认，根据《联合国宪章》，法波地区人民享有不可剥夺的自决权与独立权。对此，法国政府回应道，法国并未参与该决议有关的会议，且拒绝参加审议决议草案的进程，因此，此份决议完全是联合国在未同法国协商情况下的单方面行为。同时，法国政府表示，法波地区是法国的合法领土，与法波地区存在的问题属于主权内部矛盾，他方无权干预，联合国此举是对法国内政明目张胆的干涉，且并未尊重法波地区人民的民主意愿与选择，这也是对联合国非殖民地化目标的扭曲。2016 年，联合国再次通过涉及法波地区的决议草案，在法波地区海底自然资源归属、核试验责任认定等方面对法国提出影响其主权权益和战略利益的要求，再次遭到法国政府的强烈反对。值得一提的是，此番联合国不仅遭到法国中央政府的反对，还引起了法波地区政府的不满。法波地区主席爱德华·福里奇（Edouard Friteh）甚至要求将法波地区从联合国“非自治领土”名单中去除，并强调法波地区无意进入该名单，超过70%的法波地区民众倾向于自治而非独立，联合国的单方面外部裁决既不合时宜，又毫无效用。㉔Nations Unies. «La Quatrième Commission entend des pétitionnaires sur la Polynésie française, les Îles Falkland/ Malvinas,Gibraltar, la Nouvelle-Calédonie et les Îles Vierges américaines », 2016. https://press.un.org/fr/2016/cpsd/608.doc.htm. Page consultée le 20 avril 2023.

三、法国“印太战略”兴起对法波地区国际关系的影响

在上述主要特点之外，伴随着近年来逐步强化的法国“印太战略”转向，法国政府对南太平洋海外领地的管辖政策也相应产生了新的侧重，同时也对该地区的国际交往等事务产生了影响。

2018 年5 月，法国总统马克龙在出访澳大利亚期间首次提出法国“印太战略”构想，后又发布《法国印太战略》等一系列相关文件，详细阐述了法国“印太战略”的内容、目标以及实现路径，法国的整体性“印太战略”基本形成。法国提出该战略的核心目的是为了加强法国对该地区政治、经济、外交等方面事物的干预能力，提升法国的国际话语权和影响力。法波地区等南太平洋海外领地是法国在该地区的重要桥头堡，也是参与该地区事务、践行其“印太战略”构想的重要筹码。㉕Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. «La stratégie de la France dans l’Indopacifique ». https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/fr_a4_indopacifique_v2_rvb_cle425385.pdf. Page consultée le 20 avril 2023.

目前来看，针对南太地区海外领地，法国以加大资金投入和帮扶力度为主。2019—2023 年间，法国每年针对海外领地的财政预算均维持在24 亿欧元左右，其中针对法波地区等南太平洋海外领地的财政支持主要用于改善当地环境、科技、卫生、住房、就业等民生相关领域状况。㉖Commission des lois de l’Assemblée nationale. «Crédits de paiement demandés et votés pour la mission outre-mer sur l’ensemble de la quinzième législature », 2023. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b4525-tv_rapport-avis. Page consultée le 20 avril 2023.虽然明面上是以资金支持、改善民生为主，但法国中央政府对法波地区等南太平洋海外领地已进行了多番部署与约束，使该地区海外领地对推进法国“印太战略”整体目标有所裨益。而对法波地区自身而言，“印太战略”也为其国际关系带来了新的转向和新的特点。

1.法波地区成为法国直接参与印太地区安全与防务合作“前哨站”

法国“印太战略”的核心和基础是安全与防务问题，在印太地区寻求与“具有相似价值观和利益的国家”建立战略伙伴关系，尤其重视与印太地区主要国家及美、日、澳、印“四边机制”的合作。㉗Nathalie Guibert et Brice Pedroletti . «Dans l’Indo-Pacifique, une stratégie française “inclusive” ». Le Monde, 2020-11-13. https://www.lemonde.fr/international/article/2020/11/13/dans-l-indo-pacifique-une-strategie-francaise-inclusive_6059642_3210.html. Page consultée le 20 avril 2023.自2018 年法国提出“印太战略”以来，其在印太地区多次与澳大利亚、印度、新西兰、日本、美国等重点合作伙伴加强多种形式的军事与防务合作交流，如联合军演、地区联合协同行动、联合防止核扩散等。㉘武安慰．《法国印太战略的动因、内容及实施前景探析》，外交学院2022 年硕士学位论文，第21 页。具体到法波地区，由于澳大利亚和新西兰两国与南太地区法国海外领土的联系十分紧密，法国中央政府十分重视与澳新的安全与防务合作。事实上，法国与上述两国在军事层面的合作由来已久。早在1992 年，法国便与澳新两国建立了基于人道主义救援以及由自然灾害引发的紧急情况下的军事合作机制。2016 年，法、澳、新三国与美国共同建立了“四国防务协调小组”，协调太平洋海上安全合作。“印太战略”兴起后，法澳两国于2019 年举行国家安全双边对话，旨在加强双方军队的合作。㉙赵怀普．《法国介入印太安全:路径，动因与制约因素》．国际问题研究，2023(1)：100—101.法国在南太平洋地区的驻军主要集中于法波地区和新喀地区，因此要落实上述三国间的安全与防务合作，法波地区势必成为法国军事合作的“前哨站”。虽然目前法国中央政府并未对法波地区进行更为具体的军事部署，但法波地区已经实际参与到南太地区的安全与防务机制中去。例如，英国在南太地区海外领地皮特凯恩群岛上没有驻军，其防务工作由新西兰海军和法波地区巡逻舰艇合作完成。㉚胡杰．《法英在印太的防务与安全合作展望》．法国研究，2021(4)：52.这不仅为法国与南太平洋地区国家开展安全与防务合作提供了经验，也为未来法国与英国等欧洲国家共同参与印太事务建立了合作基础。但军事合作的升级给法波地区人民更多带来的是忧虑。2021 年7 月，马克龙访问法波地区期间，当地民众组织了较大规模抗议活动，要求法国政府对在该地区进行的多次核试验予以赔偿，并从法波地区撤军。法波地区人民的呼声反映出对法国政府深切的不信任感，面对法国“印太战略”兴起后南太地区日益加强的军事合作与部署，法波地区人民在感到不安的同时，不愿被裹挟。

2.法波地区与中国的交流与合作受到广泛干预

法国对其海外领地与中国在教科文领域的密切交往感到不满。以法波地区为例，在教育合作与人才培养方面，法波地区学校与中国多所高校和中学建立了友好关系，在新冠肺炎疫情前常年互派长期交流生或短期研修生，法波大学更是与武汉大学、外交学院等多所中国知名院校签署了联合培养协议或备忘录。在科学研究方面，我国“远望号”南极科考船曾多次停靠法波地区首府帕皮提港，并与当地科研人员进行交流，中法团队在涉及自然科学和人文社会科学的多个国际项目中开展了广泛合作。在文化交流方面，南太平洋地区共建有三所孔子学院，其中一所便位于法波地区，每年可为法波地区培养多名掌握中文的复合型专业人才，中国文化体验与传播活动每年可惠及法波民众近千人次。遗憾的是，中国与法波地区在教科文领域的友好往来被法国政府所曲解，视其为中国在南太地区对法国的挑战，并开始对法波地区的教科文活动以“国家安全”的名义加以干预。2021 年7月至9 月，法国参议院举行了题为“欧洲以外国家对法国大学教育与学术研究领域的影响”的多场质询会，其中的多个质询主题涉及中国在非洲、南太等地区的文化交流与学术合作。质询会结束后，参议院发布了长达245 页的报告。报告对法波地区与中国的友好往来表现出极大猜疑。一方面，报告对法波地区拥有“中国移民后裔”这一族群背景的居民及社团进行猜疑。报告认为，法波地区华裔社团影响力较大，法波孔子学院等交流实体与合作项目的建立和发展与华裔社团的推动密不可分。参议院的报告认为这些“亲华”的法波居民将损害法国在该地区的主权权益，甚至会演变为一支活动在法波地区的“第五纵队”，危害法国的国家安全。另一方面，报告对中国在法波地区语言与文化传播的动机产生猜疑。法国政府认为，孔子学院等中国文化传播机构同时肩负着输出意识形态、甚至直接介入法波当地经济社会发展的所谓“使命”，因此建议在全法范围内提高对各类与中国进行交流合作项目的审查力度。㉛André Gattolin. «Mieux protéger notre patrimoine scientifique et nos libertés académiques. Rapport n° 873 (2020—2021) fait au nom de la MI Influences étatiques extra-européennes », 2021-9-29. http://www.senat.fr/notice-rapport/2020/r20-873-notice.html. Page consultée le 20 avril 2023.上述猜疑充分体现了法国将中国视为其在法波地区乃至整个亚太地区的“系统性对手”。

结 语

法波地区曾是法国彰显自身非殖民化运动的“优秀范例”，法国中央政府赋予法波地区较高的自治地位和较大的自决权利。但本质上，法波地区被看作是法国在南太平洋地区的重要战略堡垒和资源宝库。法国政府一直牢牢掌控法波地区涉及主权和安全的权力，牢牢掌握该地区自然资源的管辖权力。同时，在法国“印太战略”兴起后，法波地区在安全防务和国际交往等方面也被动地纳入了“印太战略”的整体部署，“捆绑”在了该战略的“车轮”上，损害了法波地区民众的利益。

另一方面，在南太平洋地区，法国已将中国视为其实施“印太战略”的“对手”。法国一再渲染中国在南太地区对法国主权的挑战，宣称与中国的对抗是维护其国家安全和利益的手段，这种对抗势必会影响到法波地区等法国海外领地的权益和稳定，甚至可能造成该区域的动荡。法国应当尽早摒弃冷战思维，理性看待中国的发展，深化合作，才能真正使法国及法国海外领地获益。