区域环境协同立法的差异性与统一性

孟春阳， 陈沫霖

（江西理工大学法学院，江西 赣州 341000）

2015年修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）将环境保护等领域立法权下放，立足于特色立法和精准立法的地方环境保护法规数量激增，提升了法律的实效性，推动了生态文明建设。但是地方立法适用地域性与生态环境整体性之间的矛盾、地方之间环境经济社会发展的竞争关系以及制度化的协同保障机制的缺乏，使得地方环境立法无法有效地兼顾生态环境的整体性与流动性的自然属性，与生态环境空间难以形成有效的衔接，进一步加深了地方环境法治之间的冲突。习近平总书记在党的二十大报告中明确提出要深入实施区域协调发展战略。良好的区域生态环境状况是区域协调发展的重要生态保障，区域的生态环境治理需要地方环境立法从整体性和系统性进行考虑。在现有的立法体制机制下，区域协同立法既能立足于地方环境法治文化彰显地方环境立法特色，又能推动区域环境法治的互补与协调，寻求区域环境治理价值目标的统一，是解决跨行政区域环境及区域协调发展问题的最优解。

一、区域环境协同立法的问题提出与概念阐释

（一） 我国环境立法现状检视

1. 国家层面的环境统一立法难以兼顾地方生态环境的特殊性和差异性

首先，国家层面的环境统一立法的重点是具有共性的突出环境问题。国家宏观层面的立法超越了地域之间的差异性，更加侧重于对具有共性及一般性的环境问题进行调整与规范[1]。对于未上升至全国范围的区域性环境问题，国家层面的环境统一立法无法给予及时有效的回应。其次，立法者认知的局限性致使立法具有滞后性。生态环境问题往往在成为具有普遍性、广泛性的问题后才能进入国家立法的视野，从而具有统一立法的可能。统一立法的滞后性加大了环境治理的难度，提升了环境治理的成本。地方环境立法虽同样存在滞后性问题，但相较于国家统一立法制定与修改的繁琐性与复杂性而言，其更具有便利性。最后，国家层面的环境统一立法难以兼顾地方差异性生态环境保护需求。生态环境兼具生态整体性与地域差异性的特点，不同地方的环境实际特点与保护需求存在差异。国家层面的统一立法难以立足于地方实际状况将生态环境的互补性功能发挥到最大，也难以满足地方生态环境保护的差异性需求。地方环境立法以国家环境统一立法为依据，立足于地方环境治理需求，具有国家环境统一立法无法达到的优势。因此，为充分发挥国家层面环境立法的指导作用和地方环境立法的精准实施功能，国家层面环境统一立法在目标定位上需要涵盖地方环境立法的要求，使国家统一立法和地方立法之间达到互动互补的动态平衡。

2. 地方环境立法的地域色彩和价值偏好加深了立法碎片化的趋势

地方环境立法的地域特色使地方立法之间呈碎片化的趋势。地方环境立法往往立足于本地域的生态环境重点问题和重点要素展开，很少兼顾整体的生态环境状况。虽然山水林田湖草沙系统性保护的概念被一再提及，但受行政区划的地域限制和地方保护主义的利益考量，地方立法机关在实际立法过程中依然更加侧重于本行政区域内的生态环境保护，对跨行政区域污染处理与环境保护问题少有提及。

地方环境立法的价值偏好使其难以达到生态环境整体性保护的要求。生态环境受天然禀赋的影响呈现了明显的地域特色，区域内的生态文化也因天然禀赋的差异呈现多样化的特征。地方立法主体在立法过程中受地方经济发展水平、开放程度、人文素养等方面的影响，使地方环境立法呈现不同的价值偏好。这种价值偏好进一步加深了立法的碎片化趋势，导致地方环境立法之间的冲突问题难以有效化解，阻碍了生态环境整体性保护进程的推进。

（二） 区域环境协同立法的提出

鉴于国家层面环境统一立法的普遍性和地方环境立法的分散性特点，寻找既能顺应生态环境特色，又能适应权力基础和制度基础的新型环境立法机制成为理论界和实务界的努力方向。

在区域协同立法的实务化方面，2006 年东北三省初创立法协作机制，签订了我国首个区域性立法协作协议——《东北三省政府立法协作框架协议》。此后东北三省政府以促进东北老工业全面振兴为主题，在促进非公有制经济发展、构建诚信社会、新农村建设等领域开展立法协作实践，对东北振兴起到了重要的促进作用。经济的高速发展推动了环境法治的协同进程。许多地方对经济发展和环境保护之间的关系缺乏深入认识，以重工业发展换取地方经济增长，导致我国的大气污染程度持续加重并呈现区域性特点。2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》中第八条规定建立区域协作机制，统筹区域环境治理。区域环境协同立法开始进入实务视野。随后，2014 年长三角地区以大气污染防治为契机，以构建常态化的立法协同机制为目标，先后出台了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等规范性文件，以三省一市人大及其常委会为协同立法主体，先后就大气污染、水污染等领域开展协同立法实践[2]。针对长三角大气污染防治问题，上海市率先制定并出台《上海市大气污染防治条例》，设专章规定了“长三角区域大气污染防治协作”，而后其他三省相继制定或修改本省大气污染防治领域立法。长三角各地方出台的条例既有统一性的示范性条款又有各省市差异性的特色性条款，形成了一种协调互补的协同立法模式，推动跨行政区域立法由协作走向协同，为区域环境协同立法提供了宝贵的实践经验。京津冀协同发展作为重大国家战略，良好的生态环境是其协同发展的重要基础。2015 年中共中央政治局通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出要在重点领域率先取得突破，其中包括生态环境保护领域。随后，京津冀联合出台框架协议《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，确立以协同立法工作座谈会为协同立法的常态化工作机制，将生态环境保护作为重点领域开展协同立法实践，并陆续建立了信息共享、沟通协商、常态化法规清理等协同立法保障机制[3]。2020 年5 月1 日，由京津冀三地同步起草、修改与通过的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》在京津冀同步实施。该条例在文本上采用相同的篇章体例结构并设第四章专章规定区域协同，被视为京津冀首部协同立法的实质性成果，也是我国第一部对环境污染防治作出全面详细规定的区域性协同立法，真正实现了区域协同立法中的“协”与“同”。

区域环境协同立法虽在实务界已率先展开探索，但在我国法律层面并未形成完备的体系化规定。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等国家统一立法虽对区域联防联控作出了规定，但规定过于原则化，在地方立法实践中可操作性不强。中共中央2021 年1 月印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》中提出建立健全区域协同立法工作机制。2022 年3 月11 日修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）首次将协同立法写入法律，赋予地方根据区域协调发展需要开展协同立法的权力，但对协同立法的运行模式与保障机制等问题则并未规定。2023年修订的《立法法》同样对区域环境协同立法作出了原则性的规定，虽具体内容有待未来进一步规定与完善，但其法律地位与价值意义毋庸置疑。

（三） 区域环境协同立法概念阐释

“区域协同立法”概念被正式确定前，理论界在其概念表述上存在一定争议。王腊生认为地方立法协作是区域内地方立法机关的共同立法[4]。宋方青等认为“协作”一词存在缺失立法依据与权限等问题，倾向适用“区域立法合作”表述[5]。王小萍使用“区域立法协同概念”强调立法共同性及共同目标的实现[3]。为准确把握区域环境协同立法内涵，下文将区域环境协同立法拆分为“区域”“环境”“协同”三个关键词进行探讨。

第一，“区域”。“区域”为地区范围，其自然环境和人文环境与周围地区存在明显差异。环境治理中的“区域”以生态环境为单元，强调区域内生态环境的整体性与生态要素之间的关联性，而非人为划分的行政区划[6]。“区域“更加贴合环境协同立法的生态环境整体性要求，其范围既可以是多个行政区域组成的城市群生态系统，也可以是江河湖海等完整的流域生态系统。2021 年3 月1 日起施行的《中华人民共和国长江保护法》是我国第一部专门的流域立法，在空间上以自然生态区域为单元跨越了行政区划界限，推进了流域系统的整体性保护与流域内各省份的平衡性发展，取得了良好的实施效果。

第二，“环境”。《环境保护法》第二条对“环境”的概念及其范围已作出明确规定。区域环境协同立法中的“环境”应与《环境保护法》中的界定相同，即影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的整体。区域环境协同立法要求地方立法机关在立法权限范围内，对区域的生态环境整体或相关环境要素进行协同立法保护。

第三，“协同”。协同是区域环境协同立法的关键所在。“协同”一词在中国传统文化中存在三种释义：一是作动词指团结一致、共同合作的行动；二是双方或多方协调，达成和合的状态；三是团结统一的宏伟意图表达[7]。将“协同”一词代入立法语境进行分析：首先，协同立法并未创制新的立法主体。协同立法的主体仍为各地方立法机关，且各地方立法机关间地位平等。其次，“协同”强调各地方立法机关应当基于区域整体协调发展的理念，在立法过程中通过一定的组织形式平等协商、一致行动，推动地方之间的资源共享，保障区域协同立法机制发挥其应有功能。最后，“协同”的结果要以法律规范的形式展现出来。有学者认为协同立法是最后形成一致的行为规则的共同立法[4]，这种观点忽视了地方实际情况与治理需求的差异性。区域环境协同立法最终呈现的地方性法规在内容上应当“求同存异”，而非完全一致。“协同”能够准确反映区域范围内各地方之间的关系，是实现区域发展的目标的新途径[8]。

综上所述，区域环境协同立法指跨行政区划的地方立法主体或某一完整的生态系统涉及的两个或两个以上地方立法主体，在立法过程中平等协商、互相配合，制定相对统一的地方环境立法的法律活动。

二、区域环境协同立法价值性分析

长期以来学术界将经济发展作为区域法治理论研究的关注重点，相对忽视被我国行政区划制度所割裂的生态环境。区域环境协同立法正是地方立法主体为回应跨行政区域环境治理需求在实践中探索出的立法机制，对我国生态文明建设具有重要意义。

（一） 生态环境的自然整体性与行政区域化差异性的统一

生态是各种生态要素相互统一、相互依存以实现循环发展的自然有机链条。生态系统整体性与局部性并存、系统性与复杂性兼具的特点，使得统一立法无法满足生态环境保护实际需求。而生态系统的整体性、环境价值的统一性及环境治理的趋同性使得环境立法相对于其他事项更具有协同立法的必要。传统地方环境保护分散立法模式忽视了生态系统的整体性与系统性，面对跨行政区域污染问题，分散立法模式不仅治标不治本，还会出现地方间相互推诿的情况，不利于环境污染的治理与生态可持续发展。区域环境协同立法机制能够调和区域生态环境的整体性与行政区域化差异性之间的矛盾，有效地解决环境污染所面临的跨行政区域难题，实现生态环境的自然整体性与行政区域差异性的统一。

（二） 环境立法模式的新形态与区域环境法治的推进

生态环境整体性与差异性并存的特点和系统性与复杂性兼具的治理需求推动着环境立法模式的转型。行政区划体制的稳定对于我国的政治制度具有全局性意义[5]，不可任意修改。在维持我国现行立法体制与行政区划体制稳定的前提下，地方立法机关对跨行政区域生态环境问题协同立法，弥补了国家层面的环境统一立法与地方分散立法在生态环境治理上的不足。这样既能够以法治推动环境治理进程，又能够尊重不同地方的省情与市情，不因协同立法而损害地方利益。区域环境协同立法作为区域生态环境高质量发展的重要保障，不仅完善了区域环境法治体系，确保区域内生态环境保护工作的有序开展与推进，还能够消除地方之间相关环境保护规范的矛盾与冲突，为区域环境保护规范相互协调奠定制度基础，推进区域环境法治的统一[9]。

（三） 环境法治治理体系和治理能力现代化的体现

1999年，“依法治国”被正式写入《中华人民共和国宪法》，我国开启了法治建设的新篇章。生态环境作为人类生存和发展的基础，环境保护工作也被纳入法治轨道。2015年《立法法》的修改关注到了地方之间的差异性，为使设区的市能够针对本行政区域内的实际情况与发展需要精准立法，赋予了设区的市城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三方面的地方立法权，推动了我国法治建设的进一步发展。随着跨行政区域污染问题频发，环境协同治理成为破解区域污染治理难题的关键。在上位法并未规定跨行政区域地方立法权的情况下，我国部分区域探索出地方协同立法方式，有效解决了我国地方面临的跨行政区域治理难题。区域协同立法优化了立法资源配置，体现了我国的立法技术的进步，是实现治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

三、区域环境协同立法的差异性基础

我国理论界目前对区域环境协同立法的制度研究大多从统一、共同的角度出发，忽视了我国法律体系本身蕴含的差异性思维及制度演变与实行过程中的地方差异性。

（一） 区域环境协同立法本身蕴含的差异性思维

从时间维度上，环境保护理念随着我国发展阶段的变化而不断改变。自中华人民共和国成立至改革开放时期，为解放和发展社会生产力让中国人民富裕起来，我国以重工业发展为重心力求经济迅速发展。但当时对生态环境保护问题未予以足够重视，加之环境保护立法与政策的不完善，导致我国经济发展与生态环境保护之间的矛盾逐渐加剧。1972 年，中国出席联合国历史上首次召开的关于环境问题的专门会议——人类环境会议，意识到我国的环境污染问题已相当严重。1973 年国务院召开第一次全国环境保护会议，将环保提上国家管理的议事日程[10]。第二次全国环境保护会议将环境保护确立为我国的基本国策。1979年颁布的《环境保护法（试行）》以立法的形式对生态环境保护问题进行规范与保障，自此拉开了我国环境法治的序幕。在可持续发展理念提出后，我国环境立法速度加快，针对多种环境要素进行立法保护[11]。2015 年《立法法》的修订推动了环境保护的地方化与精准化。在这一发展阶段，我国的生态环境质量得到了显著提升。近年来，地方从生态系统的整体性出发，开展跨行政区域环境协同立法实践，有效解决跨行政区域环境问题，推动我国生态环境保护工作迈上新台阶。

在空间维度上，我国《立法法》规定的两级立法体制及我国所实行的行政区划体制都表明立法者在设计之初即考虑了地方差异性。我国的行政区划体制是以一定的自然和人文地理为基础，在充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素的情况下进行的分化过程[12]，在划分时就已经纳入了差异性考量。《立法法》赋予了省、自治区、直辖市及设区的市地方立法权，并对地方性法规作出了定位。从其规定中的“根据本行政区域的实际情况”“地方性事务”“根据本地方的具体情况和实际需要”等表述来看，不论是何种类型的地方立法均须立足于本地方的实际情况，即《立法法》在制定时便预留了地方基于差异性因地制宜的立法空间。

（二） 区域环境协同立法形成过程中的地方差异性

区域环境协同立法在形成过程中体现出了不同区域之间的生态环境差异性。如京津冀与长三角两个区域的协同立法就是以不同的污染现象为契机产生的。京津冀的重化工产业聚集度高且污染物排放强度大，其风速、气温、地形、植被等自然要素以及京津冀较大的人口密度与较高的能源消费等多方面因素导致京津冀大气污染严重[13]。京津冀在区域协同立法雏形形成后，首先就大气污染防治问题进行协同立法实践。长三角与京津冀同样严重的大气污染问题使长三角的协同立法从理论层面走向了实践层面[14]。长三角地处长江流域，其协同立法实践除了关注大气污染问题，还着重关注水污染防治问题。三省一市相继通过了促进和保障长江流域禁捕工作的相关决定，并就长江船舶污染防治问题进行协同立法，为长江水域环境保护提供立法保障。

（三） 区域环境协同立法实行过程中的地方差异性

协同立法建立在地方立法之上，需要各地方立法实行过程中的协调配合。基于生态环境的系统性及地方环境治理需求的趋同性确定环境协同立法的区域范围后，地方立法主体需兼顾环境整体性与不同地方间的差异性实行协同立法。例如整体流域系统内存在上中下游之分，不同河段的实际情况虽密切相关，但仍存在一些保护需求上的差异。区域环境协同立法所追求的协调统一并非无差异，而是原则性、指示性条款及基础性法律术语等应保持一致，具体实施性条款则基于区域内各地方差异性分别制定。

区域环境协同立法立足于地方差异性，在尊重差异的基础上寻求统一。一方面，区域环境协同立法中各地方立法机关立足于本地方生态环境实际特点，使各地方立法不会因协同立法失去本有的地方环境立法特色。另一方面，以差异性为基础的区域环境协同立法有利于促进区域环境法治之间的互补与协调发展，推进生态环境的可持续发展，提升了环境治理能力与治理体系的现代化水平。

四、区域环境协同立法的统一性追求

基于区域内生态环境差异性与整体性并存的特点，区域环境立法兼具差异性与统一性悖论。区域内各地方生态环境功能上的互补性及立法价值与程序上的统一性使得各地方在协同立法上具有统一性追求。

（一） 区域环境协同立法的功能互补性

生态系统为人类生存和发展提供了所需的服务及环境，主要包括供给服务、调节服务、支持服务和文化服务等，为人类社会发展提供了物质基础[15]。在区域范围内，因地方经济发展水平和生态环境实际特点不同，各地方的功能定位看似不同实则互补。比如黄河流域作为一个完整的流域系统，上游要注重发展生态经济强调保护好“中华水塔”，中游要紧抓能源开发、农业生产、水土保持与污染防控之间的关系协调发展，下游以防洪、保护湿地和生物多样性为重点[16]，上中下游在各自功能定位下共同守护中华民族的母亲河。除流域系统外，以城市群结合成的区域同样如此。京津冀为调整区域经济结构与空间结构在《京津冀协同发展规划纲要》中明确了京津冀整体及京、津、冀各自的功能定位，由河北省承担京津冀生态环境支撑区的功能[17]。区域环境协同立法应以地方功能定位为基础，在立法过程中求同存异，保障地方互补性功能的实现。

（二） 区域环境协同立法的价值统一性

区域内各地方针对环境问题能够相互沟通协同立法归因于价值追求上的统一性。首先，区域环境协同立法是解决区域环境污染问题的有效举措。区域生态环境保护问题因污染物的流动性与扩散性特点不能仅依赖单个行政区域治理，而需要以区域整体为单位协商防控。其次，区域环境协同立法以各地方整体合力推动区域生态环境保护，能够巩固环境污染治理效果、提高区域环境污染治理能力。最后，区域环境协同立法推动区域生态环境可持续发展，开拓了中国环境法治现代化新道路。生态环境保护领域的协同立法实践，为区域环境法治与中国环境法治现代化创造了新思路，为区域经济、区域文化等更多领域的协同发展提供了示范经验。

（三） 区域环境协同立法的程序统一性

为切实提升环境治理效能，各地方立法主体之间应当依靠统一的程序保障地方协同立法的步调一致。区域环境协同立法在实践中存在两种方式，一种为地方行政机关间协议，另一种为地方权力机关间协议[3]。东北三省于2006 年制定了《东北三省政府立法协作框架协议》，确定采取紧密型、半紧密型与分散型三种方式跨行政区域协作立法[5]。京津冀则将协同立法上升至地方权力机关，通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。后期多次召开的京津冀协同立法工作座谈会不断完善京津冀协同立法工作机制，明确了推进立法协同工作的综合部门，建立了立法工作联席会机制、联合拟法机制、立法信息及时通报交流机制等一系列协同立法程序[18]，保障地方在协同立法过程中的充分交流与互动。

各地方对良好生态环境的需求决定了区域环境协同立法价值追求的统一性。生态环境的功能差异性与互补性决定了协同立法更有利于促进区域环境的协调发展与可持续发展，通过统一的立法程序对区域环境协同立法进行规范，保障价值统一性与功能互补性的实现。

五、差异性基础下区域环境协同立法的机制实现

我国目前区域环境协同立法研究过分追求立法事项、立法内容、立法程序等的统一性，而忽视其中的差异性基础。区域环境协同立法中的统一性应建立在差异性基础之上，即在坚持本地方生态环境差异与特色的基础上与其他地方进行协商，并追求区域整体环境利益的统一性与最大化。下文将从运行路径、运行程序与运行机制三个方面论述差异性基础下区域环境协同立法机制应如何建构与实现。

（一） 区域环境协同立法的运行路径

作为跨行政区域立法主体在环境保护领域的实践与探索，区域环境协同立法如何兼顾生态环境的整体性与地域差异性是其面临的首要问题。区域环境协同立法在实践中存在地方权力机关间协议与地方行政机关间协议两种，实践中区域环境协同立法主体为地方人大及其常委会和地方政府。《地方组织法》和《立法法》肯定了省级、市级行政区人大及其常委会有权协同立法，县级以上地方人民政府可以建立协同发展工作机制，但对协同立法具体应如何运行并没有明确规定。为明确区域环境协同立法的运行路径需要对地方立法权限进行梳理。《立法法》对地方立法的权限作了原则性的规定，并根据地方性法规规定的事项内容将其定位为实施性、自主性与先行性三种立法类型。实施性立法侧重在上位法基础上结合地方特色进行细化具体化；自主性立法突出地方精准立法，彰显地方立法的特殊性；先行性立法是先行先试权限的体现，意在以点带面，推动国家立法。在地方立法权限范围内，实施性立法主要解决国家立法的统一性与地方事务特殊性的关系，体现了协同立法的精神。地方立法按照既有权限和程序可实现协同立法的目标，但要避免出现重复性立法、同质性立法等现象。自主性立法强调地方立法机关在法律授权的范围内进行自主性立法时，要兼顾地方性法规之间的协调，兼顾不同地域之间地方立法的互补作用，实现价值目标的统一，是立法过程中关注的重点。先行性立法是在出现立法空白领域时发挥地方立法的先行示范作用，此类需要关注的社会问题往往具有普遍意义，需要国家层面统一立法。

（二） 区域环境协同立法的运行程序

由于在我国现行法律制度体系下没有区域统一立法机构存在的空间，区域环境协同立法仍由各地方立法机关遵循地方立法的一般程序，即草案的提出、审议、通过、公布、备案五个步骤，但在此基础之上应将协同贯穿立法程序的全过程。在草案的起草阶段，可以先由区域内各地方立法机关分别起草，再通过召开联席会议等方式进行协商调整；或者由相关机构在掌握各地方环境状况与立法相关信息的基础上统一起草，形成统一的示范性文本[19]，再在地方立法联席会议上由各地方共同审议，并经表决后通过。由于地方立法联席会议并非地方立法程序中的法定表决机构，在联席会议通过后，各地方还需分别经各自的立法表决程序后才能在本行政区域内公布并施行。在备案阶段，各地方除依照法律规定报有关机关备案外，还可以采取“交叉备案互审”，向区域内其他地方的有关机关备案[20]，进一步确保各地方立法的协调性与合法性，推进生态环境法治统一建设。

（三） 区域环境协同立法的运行机制

区域环境协同立法的运行依赖于有效的机制保障，应建立系列协同立法运行机制确保其能够切实发挥应有的作用。

1. 区域立法机关常态化交流机制

生态环境保护要常抓不懈久久为功。区域环境协同立法机制作为弥补国家层面环境统一立法的局限性、实现生态系统整体性与行政区划差异性相统一的机制，是基于生态环境特性所必须长久存在的。跨行政区域协同立法取得良好效果的前提在于交流，为此有必要建立区域立法机关常态化交流机制。目前协同立法实践多以定期召开联席会议或座谈会等方式实现协同立法中的沟通与协商。联席会议机制作为一种协商交流机制，能够使各地方立法主体充分表达出各自的利益诉求，并在吸收整合后汇聚为地方共识。联席会议机制在我国区域协同立法实践中发挥了很大作用，但由于缺少相关法律支撑，其只能作为一种温和的协商交流机制，不具有长期性。因此应完善相应的制度设计，明确规定联席会议的召开期限、议事范围、议事程序等使联席会议机制制度化、具体化，保障区域环境协同立法主体间交流的常态化。

2. 区域环境协同立法信息保障机制

区域环境协同立法中各地方立法主体之间的信息共享与交流是影响协同立法内容及其实施效果的关键因素。为保障区域环境协同立法取得良好实施效果，应建立贯穿于区域环境协同立法全阶段全过程的信息保障机制。在区域环境协同立法准备阶段，各地方立法主体应将本地方准备的立法资料、立法计划等相关信息向区域内其他地方立法主体公开，通过信息的共享与交流减少地方之间的立法冲突，提高协同立法效率[21]。在区域环境协同立法实施后，信息共享与交流能够使各地方及时掌握区域环境协同立法的实施效果，对于实施过程中出现的与预期不符的新情况及时沟通并协商解决。区域环境协同立法信息保障机制能够推动地方立法主体间的信息共享与深入交流互动，确保区域环境协同立法切实发挥其保障与促进区域生态环境良好发展的作用。此外，各地方立法机关还能够通过信息的共享总结与交流协同立法经验，提升未来协同立法质量。

3. 区域环境协同立法监督与问责机制

立法监督是对区域环境协同立法的活动及结果的监督。一方面，要对区域环境协同立法的起草、审议、公布的立法全过程进行监督；另一方面，要对区域环境协同立法是否超越了法定的立法权限进行监督。我国现行立法体制下，区域环境协同立法本质上仍然属于地方立法，地方立法主体的协同立法活动应在其立法权限范围内进行，且出台的地方立法不能违背《环境保护法》等相关上位法。除监督机制外，还须建立区域环境协同立法问责机制，加强立法者的责任感。我国现行问责方式主要是针对违反法律的问责，但这种问责方式在地方立法中可操作性不强，无法有效解决当前地方立法中存在的立法效率低下、立法冲突等问题。因此，应以政治问责弥补法律问责的空当，将地方立法工作人员在立法过程中的立法效率以及所制定的规范的合理性等指标纳入政治问责范围[22]，保障区域环境协同立法工作在各地方落实到位。

4. 区域环境协同立法法律实效评价机制

建立区域环境协同立法法律实效评价机制有利于各地方立法主体及时掌握环境协同立法在本地方的实施情况，并根据评价结果及时对立法进行修改与完善。区域环境协同立法法律实效评价应包含环境与协同两个方面内容。环境的变化是区域环境协同立法实施效果最直观的体现。各地方应针对环境要素建立统一的指标评价标准与评估体系，把各地方区域环境协同立法出台前后相应环境要素指标变化作为检验协同立法实效性的标准之一。协同性是区域环境协同立法评价的另一关键要素。相较于一般的地方环境立法，区域环境协同立法是多个地方立法主体基于共同的价值追求所进行的立法活动。因此，协同性是协同行为有效性与协同立法结果有效性的实质保障。协同性评价应包括立法过程、制度规则、实施效果等多层次评价，通过协同性评价反思区域环境协同立法的协同性是否实现，推动区域环境协同立法从“形式上的协同”走向“实质上的协同”[23]。

六、结 语

区域环境协同立法作为区域法治理论在生态环境领域的探索，是基于生态环境的整体性特点而建立的解决跨行政区域环境保护问题的有效法治手段。推动建立差异性与协同性相统一的区域环境协同立法机制，既能彰显地方环境立法特色，立足于地方环境法治文化，又能形成区域环境法治的互补与协调，不因协同立法损害地方利益，使地方失去其立法特色。在《立法法》《地方组织法》已明确肯定区域协同立法效力的背景下，通过进一步明晰现行法律规范下区域环境协同立法的运行路径、运行程序与运行机制，确保区域环境协同立法能够有效推进并取得良好的社会实效，促进区域生态环境的协调发展与可持续发展，建设人与自然和谐共生的美丽中国。