“微腐败”的易发领域及诱因

刘帮成

【关键词】微腐败 反腐倡廉 基层治理

【中图分类号】D262.6

【文献标识码】A

2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上提出“微腐败”概念，并强调“微腐败”也可能成为“大祸害”。2017年1月，十八届中央纪委七次全会对“严肃查处群众身边的不正之风和腐败问题”进行了工作部署，显示了党治理“微腐败”的强烈决心。2023年1月，习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上强调：“要坚持内容上全涵盖、对象上全覆盖、责任上全链条、制度上全贯通，进一步健全全面从严治党体系，使全面从严治党各项工作更好体现时代性、把握规律性、富于创造性。”在全面从严治党、深入推进反腐败斗争过程中，强化“微腐败”有效治理成为了反腐倡廉工作的重要内容之一。

党的十八大以来，反腐败斗争取得了显著成效、积累了重要经验。即便如此，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，特别是基层腐败问题突出。据中央纪委国家监委数据显示，2022年，全国纪检监察机关共处分省部级干部53人，厅局级干部2450人，县处级干部2.1万人，乡科级干部7.4万人，一般干部8.3万人，农村、企业等其他人员41.3万人。有效治理“微腐败”，坚持反腐败无禁区全覆盖零容忍，成为当前反腐败斗争中不可忽视的重要工作。为了有效治理“微腐败”，深入了解和梳理“微腐败”现象的易发领域、易发主体以及诱发原因至关重要。

“微腐败”现象涉及社会生产生活中的各个领域，表现出“小”（乱用公权力行为的恶劣影响不大）、“多”（乱用公权力的行为较为普遍）和公众对其态度模糊（公众既能容忍“微腐败”，又憎恨“微腐败”）等特点。就发生频率来看，“微腐败”现象常见于群众自治组织、拥有公共资源的单位和掌握行政权力的乡镇基层机关之中。

首先是基层群众自治组织。村民委员会和居民委员会是我国村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“微腐败”现象不仅仅滋生于村民委员会，也常见于居民委员会之中。乡村“微腐败”多见于农村基层群众自治组织，公职人员凭借手中的权力，为自己或他人谋取私利。中国农村是典型的人情、面子和关系型社会，农村基层群众自治组织中的工作人员不仅仅是乡镇党政机关在农村的“代理人”，也是村民选举出来的代表。与此同时，村民委员会还掌握着集体财产，在补贴发放、低保办理、房屋拆迁和土地征收等工作中扮演着重要作用，除了要落实具体任务，还要担负起监管职能。一旦村两委班子成员无法有效规制自身行为，以权谋私，村民委员会将会成为少数人谋取利益的私器。我国农村基于血缘和地缘因素极易形成“差序格局”，以自己为中心，形成错综复杂的社会网络，为优亲厚友、索贿受贿提供土壤。“家中有人好办事”“一人得道，鸡犬升天”成为了一些农村地区的真实写照，这些不正之风不仅没有随着社会进步而被摈弃，反而在一些地方“盛行”。

相对于农村，城市社区层面的“微腐败”现象也是不可忽视的。城市“微腐败”主要存在于房屋拆迁、基础设施改造升级和公共服务保障等具体领域。比如，在房屋拆迁领域，随着城市化进程和棚户区改造工程的推进，社区居民委员会在协助政府相关部门开展拆迁补助工作中起到了重要作用。由于在各项具体工作中掌握了较大话语权，一些社区居民委员会成为了以权谋私的主要载体。更为重要的是，“抱团腐败”成为了“微腐败”的重要表现形式，由于工作关系，有关人员容易形成共同利益链，出现腐败“群体作战”。

其次是拥有公共资源的单位。掌握社会公共资源分配的单位出現“微腐败”的可能性也比较大，主要是由于他们具有排他性的资源分配权力，比如矿山、林业、水土，以及医疗、卫生、健康等民生领域容易成为“微腐败”的温床。涉及民生领域的“微腐败”现象成为了腐败爆发的重灾区，且尚未得到有效根治。虽然发生在诸如惠农资金、新农村建设、教育与医疗、生态环境保护等领域的“微腐败”涉及金额不大，但直接侵害了广大人民群众切身利益。

民生领域的“微腐败”主要是“雁过拔毛”的小贪小腐，表现形式也多种多样。一是少数公职人员违法搭乘专项拨款的“顺风车”，违规骗取民生“奶酪”。近年来，全国及各地都在涉及民生领域投入大量的资金，并在多个领域中取得了显著成效。但是，部分干部由于党纪国法观念薄弱、公共服务动机不足，习惯利用职务之便，搭乘民生建设的“顺风车”，比如，捏造相关信息资料为自己和亲朋好友谋取私利、擅自动用上级部门划拨的专项资金等。二是个别公职人员利用职务之便，挪用民生资金“借鸡生蛋”。比如，一些地区出现了公职人员擅自挪用城乡居民养老保险基金的现象。城乡居民养老保险是广大人民群众安享晚年的保障，一旦被挪用或者贪污，将直接影响城乡居民养老保险基金的正常运作，极易诱发重大社会安全风险。重大资金的挪用往往是发端于贪污腐败前期的“微腐败”，长期“微腐败”却未被发现和查处，容易使公职人员党性动摇，为大贪大腐埋下伏笔。三是部分公职人员作风建设出现问题。党的十八大以来，反“四风”成效明显，基层的享乐主义和奢靡之风得到有力遏制，但是仍然存在一些新问题，比如，向村干部和社区干部了解民生情况，替代了亲自深入基层了解基层状况；对待民生政策的解读和执行草草了事，罔顾政策是否有效落实；在重大民生领域中习惯使用形式主义的“作秀”顶替脚踏实地的“苦干”，等等。

最后是掌握行政权力的乡镇基层机关。乡镇基层机关是我国行政权力的末梢，承担着大量责任，却拥有相对有限的权力。随着《中华人民共和国监察法》发布，我国监察体制改革步入新阶段。但是，监察法仅仅要求我国省、市、县三级设立监察委员会，对乡镇一级并没有明确要求。在现实中，一些乡镇基层机关长期处于监管弱化，甚至监管空白的状况，从而导致乡镇基层机关成为滋生“微腐败”的高发温床。虽然乡镇纪委干部作为打击腐败的重要力量，承担着监督职责，但由于纪委干部会受到一些因素掣肘，很难有效开展工作，特别是对于影响相对不大的“微腐败”现象时常不能引起足够重视；而广大村民参与监督乡镇机构的动力和能力往往不足，种种因素导致了乡镇基层机关，特别是乡镇关键岗位成为了“微腐败”高发领域。现实中，乡镇基层机关的“微腐败”主要表现在吃拿卡要、冷硬横推、慵懒散漫、拉帮结派、优亲厚友等。“千里之堤，溃于蚁穴。”一个人的腐化变质都是由“小”的生活问题、吃喝问题及其他违反中央八项规定精神的相关问题开始的。如果对乡镇基层机关“微腐败”缺乏有效治理，不仅会严重影响广大人民群众的根本利益，也会动摇党长期执政的基础。

为了有效治理腐败问题，党和国家开展了各种形式的专项整治工作，旨在从根本上遏制腐败行为。相比较而言，“微腐败”的直接危害较小，但是涉及主体却十分广泛。从“微腐败”的发生频率来看，与广大人民群众直接接触的一线公职人员容易成为“微腐败”的主体，通常包括：村（居）两委班子成员；掌握公共资源的工作人员；基层行政机关工作人员等。

其一，村（居）两委班子成员。党的十八大以来，“打虎拍蝇”式的反腐败斗争取得了显著成效，其中村（居）委会干部腐败成为“拍蝇”式反腐的重灾区。部分村（居）委会干部由于思想道德滑坡，存在以权谋私、威逼利诱、作风不良、贪污受贿等系列问题，导致权力滥用，“小官巨贪”成为了乡村振兴过程中难以回避的重要治理问题。村（居）委会干部的双重“代理人”身份导致了他们成为“微腐败”的易发主体，一方面，他们由村（居）民通过民主选举产生，代表村（居）民行使管理权，另一方面，他们又是上级行政机关在农村（城市社区）的代理人，是行政权力渗透和基层社会管理的产物。这种身份容易带来自上而下的监管弱化和自下而上的监督乏力，加之村（居）两委班子成员的权力集中，容易诱发腐败风险。

其二，掌握公共资源的工作人员。掌握和参与公共资源分配的工作人员容易受到私利的诱惑而产生“微腐败”行为，而长时间的“微腐败”容易形成“小官巨贪”。在新农村建设、基础教育、医疗卫生、惠农政策、社会保障、基础设施改造升级、乡村振兴等诸多领域中，个别领导干部和工作人员在涉及到资金划拨和资源分配时，通过优亲厚友、雁过拔毛、违规收费、吃拿卡要等各种形式的“微腐败”来攫取利益。比如，在住房问题上，有一些地方的领导干部通过走“人情”，将公租房免费或者低价出租给亲朋好友；也有一些国有企事业单位不将公房租赁金额依法上缴国库，而是将其存入单位的私有“小金库”，以供单位“灵活”支配。

其三，基层行政机关工作人员。不同于上述村（居）两委工作人员，基层行政机关人员纳入国家行政编制，掌握国家行政权力，负责辖区内经济社会发展工作。部分地区过度注重经济增长，而淡化党风廉政建设，从而导致一些基层公职人员党性薄弱。基层行政机关工作人员一旦对“微腐败”现象习以为常，没有戒备之心，容易受到腐败瘟疫的侵袭。长此以往，那些意志力薄弱的党员干部会逐步由“微腐败”转变为“巨腐败”，并大肆传播，造成严重恶劣的社会风气。相对于“大老虎”们的贪污腐败，基层行政机关工作人员的“微腐败”，因为涉及金额较小，表面危害不大，往往会显得“微不足道”。但是，这些“微腐败”行为发生在离人民群众最近的基层一线，是群众最能直接感受到的，也是最为深恶痛绝的，这将导致人民群众对政府的信任下降，破坏干群关系，长此以往，将动摇党的执政基础。

习近平总书记指出：“对基层贪腐以及执法不公等问题， 要认真纠正和严肃查处，维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。”相对于“老虎”而言，“苍蝇”虽小，但会直接损害人民群众“看得见”的利益，严重损害党和政府在人民群众心中的形象。究其根源，“微腐败”现象的产生是系统性问题所造成的，不仅与公职人员个体因素相关，也与其所处的环境因素关联。综合来看，有以下几点：

一是道德素养滑坡。部分地方政府过于强调经济社会发展，忽视了对公职人员的思想道德教育，从而导致一些公职人员自身信仰缺失，道德素养滑坡，拜金主义和享乐主义思想泛滥。甚至个别领导干部错误地认为过多强调党风廉政建设将会挫伤公职人员的工作积极性，影响其放开手脚干事创业。比如，在一些农村基层组织中，农村干部均负责具体的分管业务，且工作繁忙，加之党风廉政建设机制不完善，从而导致党风廉政教育轻教、轻管现象突出。长期以往，由于思想道德素养滑坡，加之党性修养不足，精神上“缺钙”，这些公职人员面临各种利益诱惑时，极易丧失抵抗力，加之受一些不良社会风气影响，特别是对影响相对较小的“微腐败”更是觉得“无所谓”，甚至理所当然，还会对“微腐败”行为持有不必“上纲上线”的错误观念，甚至抱有法不责众的侥幸错误心理。

二是权力监督乏力。党的十八大以来，党和国家不断扎紧“不能腐”的铁笼，有效遏制住了绝大部分的腐败行为。“微腐败”主要表现为权力配置失衡。一些基层党政“一把手”的权力配置状况呈現“法定权力不足、自授权力集中”的状况。“一把手”由于获得上级授予的法定权力相对较小，然而相对较小的法定权力在纷繁复杂的基层社会事务时可能难以有效解决难题。此时，“一把手”为了完成基层社会治理的任务而自行扩大自由裁量权，从而实现绩效达成。虽然从结果来看，这种“自授权力集中”一定程度上能够有效提升行政效率，但是容易导致“一把手”的权力过于集中，从而形成大局独揽的局面，此时“微腐败”容易产生。与此同时，部分不在体制内的基层“准官员”具有双重身份，并由此导致自上而下的监管缺位和自下而上的公众监督乏力，让“微腐败”容易产生。

三是正向激励机制弱化。薪酬激励是公共部门职工激励的重要方式之一。长期以来，我国的公务员薪酬水平和增长幅度均相对较低，滞后于经济增长速度，基层公务员群体显得尤其突出。此外，非财政预算内的村（居）两委领导班子的收入主要依靠原本预算紧张的乡镇（街道）支持，且部分干部需要承担任务繁重的基层工作，从而导致村（居）两委干部时常面临收入低、任务重的窘境。正向激励机制弱化成为个别公职人员“微腐败”的一个借口。

四是法律惩戒不严。党和国家多次强调“微腐败”的“大危害”，但是从法律层面来看，现有法律法规很难有效惩戒“微腐败”。由于党纪政纪没有对“微腐败”涉及的具体额度进行明确说明，导致了“微腐败”行为认定缺乏标准，难以有效治理。《中华人民共和国刑法》规定，如果利用职务便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物等行为构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪和受贿罪。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》将挪用公款罪的起刑点调整至3万元。也就是说，很难在刑法范围内的惩治一些额度不满3万元的“微腐败”行为。总体上看，我国现行的反腐败的诸多法律法规是一种事前威慑、事后惩处的措施。在对“微腐败”的认定和监管上，相关法律法规界定不明晰、指导不足，“微腐败”容易发生，不利于“微腐败”有效治理。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院副院长、教授，上海市行政管理学会副会长，上海市创新政策评估研究中心主任；北京师范大学人文和社会科学高等研究院讲师陈鼎祥对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金重点项目“完善干部担当作为的激励机制研究”（项目编号：20AZD020）阶段性成果】

【参考文献】

①习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，北京：人民出版社，2016年。

②《习近平在十八届中央纪委七次全会上发表重要讲话强调 全面贯彻落实党的十八届六中全会精神 增强全面从严治党系统性创造性实效性》，新华社，2017年1月6日。

③《习近平在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 一刻不停推进全面从严治党 保障党的二十大决策部署贯彻落实》，新华社，2023年1月9日。

④《习近平关于全面从严治党论述摘编（2021年版）》，北京：中央文献出版社，2021年。

⑤余雅洁、陈文权：《治理“微腐败”的理论逻辑、现实困境与有效路径》，《中国行政管理》，2018年第9期。

责编/于洪清 美编/李祥峰