我国禁毒专责机构的运行现状与完善路径

包 涵

（中国人民公安大学，北京 100038）

禁毒专责机构是基于禁毒事务复杂的多元特征以及禁毒职能的分散化配置而产生的。法律传统和禁毒业务划分等要素，决定了禁毒专责机构的属性和功能；而禁毒工作分散的权力配置，则主导了专责机构中组成单位的职能范畴。从工作效能的角度看，禁毒专责机构应当组织协调各专门机构职能，同时也应有一定的具体权力，能够调动、促进或直接推动相关职能部门履行职责。各法域基于不同的法律传统和职责分配，形成了诸多禁毒专责机构配置模式。以此为对照，我国禁毒专责机构带有明显的“指导协调”特征，导致了专责机构功能分散、权力趋弱的现象，即便已经展开“实体化”实践改造，也仍存在着一定程度的问题。优化我国禁毒专责机构的组织设置和权责划分，对于我国禁毒工作体制的完善具有显著意义。

一、设置禁毒专责机构的必要性

禁毒事务繁冗复杂，需要不同职能机关的配合协调，设立一个专责机构协调或主导各职能机关工作，是比较常见的做法。根据《禁毒法》第3条和第4条的规定，“禁毒是全社会的共同责任”，禁毒工作“实行政府统一领导，有关部门各负其责，社会广泛参与的工作机制”。①《禁毒法》第3 条、第4 条。禁毒工作需要社会的全面参与，同时也应当在政府的领导下由有关部门各自负责，调动社会主体多元参与。从《禁毒法》设置的禁毒工作条块划分来看，“禁毒宣传教育”的责任主体是“各级人民政府”，而“新闻、出版、文化、广播、电影、电视等有关单位”，则负责实施禁毒宣传教育的具体工作。不仅如此，居民委员会等群众自治组织还应当“协助人民政府以及公安机关等部门”加强禁毒宣传教育；①《禁毒法》第12 条、第13 条、第14 条、第17 条。在“毒品管制”部分，“公安机关”“海关”“邮政企业”“反洗钱行政主管部门”成为对麻精药品、易制毒化学品以及可疑毒品犯罪资金进行监管的主体，负责在不同的领域开展毒品管制和毒资监管工作。②《禁毒法》第24 条、第26 条、第30 条。由此可见，禁毒事务涉及范围广泛，同一事务也需要两个或更多的机构开展配合或协作，才能完成整体的管理事务，而单一机关在这一链条中起到的作用有限，难以在部门职责范围内实现毒品治理的效果。同时，管理机关的职能划分和权限有其自身规律，不能仅因禁毒工作需求而进行事权变更或融合，在禁毒事务客观规律需求与单一管理机关权力配置固化的影响之下，设置一个能够调动禁毒事务的专责机构，负责禁毒事务的统一安排和运行，成为必要的选项。

在联合国禁毒公约中，也强调缔约国应当设立负责禁毒工作的专责机构。在《经1972 年议定书修正的〈1961 年麻醉品单一公约〉》第17 条规定，“各缔约国应设有特别管理机关（Special Administration），负责施行本公约的规定”；《1971年精神药物公约》第6 条也规定，“每一缔约国为实施本公约之规定，允宜设置并维持一特别管理机关，该机关可因利就便即为依各项管制麻醉品公约规定所设置之同一特别管理机关或为与之密切合作之机关”。《精神药物公约》约定缔约国可以将依据《麻醉品单一公约》而设立的机关覆盖到精神药物管理，而不用另设一个单独的精神药物管理机关，或者也可将职能赋予与之前设立的机关存在密切合作的机构，作为现成的专责机构，扩大其在精神药物领域的职能。

二、禁毒专责机构的组织类型

禁毒工作的广泛性使得其业务难以由单一机关完成，禁毒专责机构的配备在各法域的实际需求和国际公约中都有相应的规定。但国际公约只作倡议性的规定，未对专责机构的性质和功能进行细化规范。而在具体的法域，由于法制传统和机构设置的差异，在专责机构的组织结构和权力分配上，各个法域呈现出多样化的表现。

（一）权力主导型

某些法域中禁毒业务机构权力不够集中，特别是执法权分散且难以聚拢，设置一个强有力的具有实体属性的专责机构，成为必要的选择。美国联邦缉毒署（Drug Enforcement Agency，简称DEA）的成立对此有生动的体现。自20 世纪30 年代以来，美国逐渐形成了联邦麻醉品管理局（Federal Bureau of Narcotics，简称FBN）、毒品滥用防治局（Bureau of Drug Abuse Control，简称BDAC）等机构并立的禁毒组织结构，但这些机构权力分散、权限划分不明确，使得机构之间交叉重复，与联邦药品监督局（Food and Drug Administration，简称FDA）的职能多有重叠，在毒品治理中无法形成合力，而在战后世界毒品泛滥的背景下，毒品问题的复杂性对机构专业化提出了更高的要求。1968年，美国在BDAC 的基础上又增设了麻醉品与危险药物管理局（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs，简称BNDD），将其设置于司法部之下，在这些机构之外，还设有联邦药物滥用执法办公室（Office of Drug Abuse Law Enforcement）。上述机构分属不同的行政机关，由于职权划分过于细碎和分散，对美国禁毒情报分享合作以及执法活动造成了极大的负面影响［1］。1973 年，针对日益严重的毒品问题和松散的组织结构，国会对上述机构进行整合，组建了联邦缉毒署（DEA），其设立初衷被归纳为“严重问题需要积极应对”（Problem was sufficiently serious to warrant a serious response），呈现出明显的应对性特征。这一体制一直延续到现在，成为美国打击毒品供给与控制毒品滥用的专门机构［1］。目前，联邦缉毒署专门负责美国的禁毒执法（law enforcement）、预防教育（education and prevention）、专项行动（campaigns）以及发布毒情信息（drug information）、公布美国禁毒政策（drug policy）等各项职能，对外开展情报分享、执法合作，对内开展毒情分析、管制咨询建议等工作，具有集中的行政执法权和准司法权，并且在美国本土之外建有93 个分支机构，遍及69 个国家和地区［2］。联邦缉毒署权力集中且职能广泛，其组织架构已具有凌驾于一般禁毒机关之上的地位，最为关键的是，其权力类型都是实体性的——联邦缉毒署负责开展毒品犯罪打击、毒情监测以及与域外情报机关进行合作。这些职能原本由分散的警察、科研机构或外交部门来承担，而联邦缉毒署将这些权力都归拢到其麾下，形成了具有实体职能的专责机构体系。

（二）协调指导型

相对于权力主导型的专责机构，有些法域由于禁毒职能部门权力分配已形成惯习，或者不希望打破既有职能机关配置，因而仅设立专责机构用于推动、督促职能部门完成其本职禁毒工作或者协调不同机构协力合作。在这一理念之下，专责机构不拥有实体性权力，而是作为议事协调机构，履行指挥和组织功能。相应的，专责机构也不再直接处理事务性的工作，或者仅保留一小部分实体性的权力，与专门的业务职能部门共同承担。例如，香港特别行政区保安局下设“禁毒处”，专责统筹“政府各部门、非政府机构以及社会各界为对付吸食毒品问题而推行的政策及措施”，并且“协助打击清洗黑钱及恐怖分子融资活动的工作”［3］。在职能分配上，禁毒处由“禁毒专员”统筹工作，开展“制订和检讨法例，以打击毒品的非法制造、贩运和吸食，并由警务处和海关采取执法行动”和“由禁毒处与其他政府部门及机构推行禁毒教育和宣传活动”，此外，还负责“戒毒治疗与康复服务”“研究并协助制订适当的禁毒策略”和“对外与内地及海外机关联手采取行动和交换禁毒消息”等工作［3］。在组织架构上，保安局是在政务司长领导下的国家安全维护和社会安全决策机构，其下辖惩教署、海关、警务处、消防处等八个职能单位，但禁毒处却是唯一在架构上独立下辖的机构，在层级上较之于警务处等执法部门更高［4］。与之相似的是，我国台湾地区的禁毒专责机构也以议事协调作为主轴，在具体职能上缺乏实体化工作内容。“毒品危害防制条例”第2 条规定：“直辖市、县（市）政府为执行毒品防制工作，应由专责组织办理下列事项……。”同时根据“毒品危害防制条例施行细则”第2 条的规定，“防制毒品危害，由行政院统合各相关机关，办理缉毒、拒毒及戒毒工作”。可见，台湾地区建立了由行政部门以及下设的“毒品危害防制中心”作为专责机构体系。但是在业务分配上仍旧由职能部门细分并承担，“毒品危害防制中心”缺乏实际权力，在实践中，由于缉毒、防毒的业务较为显著，在禁毒工作中所占比例更大，因此法务部门承担了更多的工作。相对而言，专责机构缺乏具体的权力，并且只负责宣导等看似位阶较低的业务，客观上导致了法务部门“一家独大”的局面。①观察实务运作，台湾地区的“毒品危害防制中心”大致类似于《禁毒法》所规定的“社区戒毒工作领导小组”，虽然名义上的职能仅是一个转移处遇或者更生保护机构，不含有强制性的权力，不可能承担“缉毒”等工作。因此“毒品危害防制中心”虽然专责禁毒，但实际的工作内容和范围都很有限，与禁毒委员会等专责机构不可同日而语。参见张筵仪.地方政府毒品防制政策之组织建构及推动策略——县市政府毒品危害防制中心之研究［D］.嘉义:中正大学，2011：273.因此在学者看来，台湾地区“目前仍缺乏专责组织，从事毒品防制政策及跨域协调整合反毒功能的单位或机关”，特别是将法务部门作为反毒的核心组织，“会永远停留在缉毒绩效如何的好，一提到‘其他的反毒’，少有机关愿意出面或接受”［5］。

综观上述两种不同的专责机构设立模式，都是依据法域内的禁毒业务划分以及相应的法律资源而产生的，二者仅有外观差异，并无优劣之分。权力主导型的专责机构一般设立在禁毒业务分配较为平均且权力制衡复杂的法域，在这一背景下，禁毒事务难以形成统一合力，导致各个机构的职权分散行使，无助于实现整体的禁毒目标，因而需要在分散行使各自职权的职能机关之上，单独设立一个权力位阶更高的机构，方能调动各职能部门整合或协作；而协调指导型的专责机构，则一般存在于本身就有相对突出禁毒职能机关的法域，职能或权力分配并不分散，使得某一机关能够掌握相对集中的权力，以该机关为主轴或核心，负责议事协调就可以达成统筹禁毒工作的目的，而无须另设权力位阶更高的专责机构。

三、我国禁毒专责机构的设立渊源与发展脉络

（一）我国禁毒专责机构的设立渊源

新中国成立之初，禁毒工作重心在于打击毒品犯罪，且由于彼时政府职能配置相对简单，在规范性文件或政策性指示中，公安机关是禁毒工作的主要甚至唯一主体。例如，1950 年2 月政务院颁布的《关于严禁鸦片烟毒的通令》以及1952年通过但未颁行的《中华人民共和国惩治毒犯条例（草案）》，都将公安机关作为最重要的业务部门。这一思路一直延续到当下，禁毒工作的“公安化”仍旧是显著的，公安机关居于禁毒事务的主导地位，专责机构的构建思路以“公安禁毒工作”为主轴展开。

在我国1985 年加入《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》以及1990 年加入《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》之后，为了顺应公约规则，建立一个统一的专责机构被提上了议事日程。1990 年12 月15 日国务院办公厅发布《关于成立全国禁毒工作领导小组的通知》（国办发〔1990〕70 号），规定“为了加强对禁毒工作的领导，国务院决定成立全国禁毒工作领导小组，负责研究制定禁毒方面的重要政策和措施，协调有关重大问题，统一领导全国的禁毒工作”，由王芳（国务委员兼公安部部长）任组长，“全国禁毒工作领导小组办公室设在公安部，办公室主任由俞雷同志（公安部副部长）兼任”［6］。同时规定，“全国禁毒工作领导小组对外称国家禁毒委员会，领导小组组长为委员会主任，领导小组副组长为委员会副主任”。在成员单位的范围上，一共囊括了公安、卫生、海关、外交、财政、林业等15 个部门。这一文件成为国家禁毒委员会（以下简称“国家禁毒委”）及国家禁毒委员会办公室（以下简称“国家禁毒办”）的设立渊源。

2001 年国务院办公厅发布《关于转发〈国家禁毒委员会成员单位主要职责〉的通知》（国办发〔2001〕4 号），将国家禁毒委的成员单位扩充到25 个，增补了国家安全部、共青团中央、全国妇联等部门［7］。同时，对各个禁毒委员会成员单位的职责进行了分工，规定职能划分的依据在于“为切实履行国家禁毒委员会对外负责禁毒领域国际合作，履行国际禁毒公约义务；对内统一领导全国禁毒工作，制定有关政策措施，组织、协调有关部门和单位并动员全社会的力量开展禁毒斗争的职责”，从而“充分发挥国家禁毒委员会各成员单位的职能作用，各司其职，各负其责，协作配合，共同搞好禁毒工作”。2003 年国务院办公厅发布《关于调整国家禁毒委员会组成人员的通知》（国办发〔2003〕32 号），因“国家经济贸易委员会”和“对外贸易经济合作部”合并为“商务部”，成员单位减少为24 个。

至此，国家层面的禁毒专责机构得以成形。但由于时代久远，根据目前能够查阅到的文献资料显示，国家禁毒委员会成立之后，2000 年开展了“打击冰毒犯罪和加强易制毒化学品管理专项整治行动”［8］；同年召开“全体委员会议”，发布了当年的毒情形势和一些禁毒工作的情况摘要［9］；2003 年召开“部署2003 年全国禁毒工作电视电话会议”［10］；2004 年部署了《国家禁毒委员会2004—2008 年禁毒工作规划》［11］。但在这一期间，国家禁毒委的工作以总结禁毒工作、督导地方禁毒业务等事务为主，国家禁毒办的功能并不明显，也未见有相关的文献印证其工作，但这也不能排除国家禁毒办承担了禁毒委日常的工作，甚至是主要的工作，但由于其仅属于专责机构的内设部门，在事务承担上缺乏独立的主体性。

值得注意的是，这一时期地方各级政府都未设立禁毒委员会（以下简称“禁毒委”），自然也没有设置作为常设机构的禁毒委员会办公室（以下简称“禁毒办”）。由于《关于成立全国禁毒工作领导小组的通知》中并未规定地方各级设立禁毒委以及禁毒办的具体规则，地方层面绝大多数并未涉及禁毒专责机构的设置，反而是将部门职责予以“专门化”规定。例如1997 年《重庆市禁毒条例》第5 条规定，“人民检察院、人民法院、司法行政机关在禁毒工作中必须严格履行各自的法定职责；……有关单位和部门以及乡（镇）人民政府、街道办理处在禁毒工作中应当各负其责”；1999 年《江苏省禁毒条例》第6 条规定，“国家机关、社会团体、企业事业单位、村民委员会、居民委员会负有本系统、本单位禁毒责任”；2001 年《浙江省禁毒条例》第5 条规定，“……有关部门应当依照国家及本省的规定，切实履行各自的禁毒工作职责”。可见，即便设立了国家禁毒委员会，但其功能主要定位于中央层面的指导协调和国际交往沟通等非实体性功能，在具体事务上并未体现出专责机构统一负责的权力配置，各地方政府仍旧是以各禁毒职能部门作为业务主导，并没有设立地方性的禁毒专责机构。这就形成了禁毒专责机关有了顶层设计但缺乏具体职能活动展开的现象——以国家禁毒委和国家禁毒办为主体的禁毒专责机关和常设机构在设立之后，缺少相应机构的地方化设计和具体职责划分。

（二）禁毒专责机构的发展脉络

2008 年6 月1 日施行的《禁毒法》，承继了国家禁毒委作为国家层面禁毒专责机构的传统，其第5 条规定，“国务院设立国家禁毒委员会，负责组织、协调、指导全国的禁毒工作”；同时规定“县级以上地方各级人民政府根据禁毒工作的需要，可以设立禁毒委员会，负责组织、协调、指导本行政区域内的禁毒工作”。这一规则启动了禁毒专责机关在地方层面的建设。颇值玩味的是，2005 年《云南省禁毒条例》就已经着手规定各级地方性禁毒委员会。①2005 年《云南省禁毒条例》第9 条：“各级人民政府禁毒委员会统一规划、组织、指导、协调本行政区域内的禁毒工作”；第13 条：“县级以上人民政府禁毒委员会应当建立禁毒工作信息报告制度和吸毒人员年度核查制度。省禁毒委员会应当定期向社会通报禁毒工作情况。”但这一做法在彼时似乎并不具有上位法授权的性质，也并非普遍性的做法。换句话说，在《禁毒法》颁行之前，已有地区着手禁毒委的设置和制度建设，但对于禁毒委员会办公室，仍无对应的实践活动。在《禁毒法》颁行之后，禁毒委员会及其办公室形成了制度化的配置，前者是专责机构，后者是专责机构的常设组织。但是，《禁毒法》第5 条规定了各级“禁毒委员会”的设立条件及其职能，并没有规定“禁毒委员会办公室”的设立条件以及职能划分。以《禁毒法》作为法律渊源来看，当前普遍存在的“禁毒委员会办公室”可能缺乏明确的规则指引。结合既有的规范来看，1990 年《关于成立全国禁毒工作领导小组的通知》规定设立“全国禁毒工作领导小组办公室”作为“全国禁毒工作领导小组”（对外称“国家禁毒委员会”）的常设机构，可以认为“国家禁毒委员会办公室”的设立有明确的规则指引。对于“县级以上地方各级人民政府”，缺乏设立“禁毒委员会办公室”的依据。然而，出于禁毒工作的实际考虑，事实上全国能够设置禁毒委的县级以上行政机关都设有“禁毒办”，而且这一做法从《禁毒法》实施后就立即开展。在实践中，这一现象得到的评价大多是正面的［12］。但由于上位法并未直接规定“禁毒办”的设计规则，因此设置“禁毒办”的制度来源，大多源于各地禁毒条例，但这些规定差异极大。

首先，在职能配置上，大多数地方禁毒条例都以概括性规定设置“禁毒办”，但并不赋予其具体工作内容。例如，2010 年《海南经济特区禁毒条例》第6条第2款规定，“禁毒委员会设办公室，负责禁毒委员会的日常事务工作”；2011 年《贵州省禁毒条例》第5 条规定，“各级禁毒委员会办公室负责禁毒委员会的日常工作，应当按照有关规定配备工作人员”；2022 年《内蒙古自治区禁毒条例》第5 条第2 款规定，“旗县级以上人民政府禁毒委员会设立办公室，配备必要工作人员，承担禁毒委员会的日常工作”。在这一抽象性的规定之外，也有赋予禁毒办特定职能的，但这些职能配置也存在较大差别。例如，2022 年《吉林省禁毒条例》除在第3 条第4 款规定“禁毒委员会设立办公室，配备专职工作人员，承担禁毒委员会日常工作”之外，还在第25 条第1 款和第26 条第2 款规定，“县级以上禁毒委员会办公室应当加强对社区戒毒（康复）协调指导”以及“《社区戒毒（康复）协议》样式由省禁毒委员会办公室负责统一制定”。同样的规定体现在2021 年《贵州省禁毒条例》中，其第5 条第2 款规定“各级禁毒委员会办公室负责禁毒委员会的日常工作，应当按照有关规定配备工作人员”；第17 条第3款规定，“社区戒毒、社区康复协议的格式和主要内容由省禁毒委员会办公室统一规定”。上述两地将禁毒委员会办公室的主要职能聚焦在社区戒毒和社区康复的“协调指导”以及“协议制定”。2021 年《北京市禁毒条例》则扩张了禁毒办的职能，在其第5 条规定，“市、区禁毒委员会负责组织、协调、指导本行政区域内的禁毒工作，研究制定禁毒工作措施，协调解决禁毒工作中的重大问题，开展毒品问题重点整治工作，监督禁毒工作责任落实；日常工作由市、区禁毒委员会办公室承担”。可见“组织协调、研究措施、协调问题、重点整治、监督责任”等日常性工作，都由禁毒委员会办公室负责。同样的还有2021 年《宁夏回族自治区禁毒条例》，其第7 条第3 款规定，“禁毒委员会办公室应当会同教育、科技、公安、司法行政、卫生健康、市场监督管理、广播电视等主管部门，组织编制禁毒图书、视听资料、互联网宣传信息等公共文化产品”；第8 条第3 款规定，“学校禁毒教育工作应当接受所在地教育主管部门和禁毒委员会办公室的指导和监督”，将公共文化产品组织编制和学校禁毒工作的监督职能赋予了禁毒委员会办公室。

其次，在禁毒专责机构的部门归属上，也有差异性的做法。禁毒委员会隶属于各级政府是《禁毒法》的明确规定，但禁毒委员会办公室如何设置，地方性禁毒条例有不同规定。2013 年《江苏省禁毒条例》第5 条规定，“禁毒委员会办公室的日常工作，由公安机关配备相应工作人员具体承担”。这一条文在2019 年条例修订之时也予以了保留，直至当下，江苏省的禁毒办仍旧由公安机关负责日常工作。然而，禁毒办与公安机关的关系应当如何厘定，并无相关规则予以解释。鉴于公安机关具有“配备相应工作人员”的职能，可以认为禁毒办是由同级公安机关进行管理的。2022 年《浙江省禁毒条例》相对更清晰细致一些，在其第3 条第2 款规定，“县级以上人民政府禁毒委员会办公室设在同级公安机关，配备必要工作人员，承担禁毒委员会的日常工作”。这一规定直接将禁毒办“设在同级公安机关”，规避了禁毒办的归属问题。除此之外，大多数禁毒条例并不涉及禁毒办的机构归属，例如，2021 年《青海省禁毒条例》第6 条第2 款规定，“禁毒委员会设立办公室，明确专职工作人员，负责日常工作”；2022 年《吉林省禁毒条例》第3 条第4 款规定，“禁毒委员会设立办公室，配备专职工作人员，承担禁毒委员会日常工作”。这样的抽象规范使得禁毒办的归属成为实践性或习惯性事项，大多数地方禁毒办都仿照国家禁毒办的归属而设在公安机关，目前只有上海市禁毒办设置在政法委之下，广东省禁毒办曾经一度设置于政法委，但目前又恢复为由公安厅管辖的机制。

四、我国禁毒专责机构的实践反思

国家层面禁毒委和禁毒办的设置模式在《禁毒法》颁行之后被地方政府吸收，但由于中央与地方事权的差异，使得地方禁毒委和禁毒办的功能异化：以“议事协调”为主要功能的禁毒委和需要“落地实操”的禁毒办形成了一定的功能矛盾——前者设立有具体的规范指引，但不具有实体职能需求；后者缺乏规范指引，却需要明确的授权来指引实际的工作。由于上位法缺位，地方性禁毒条例难以通过规范来明确禁毒办的责任和职权。这是近年来各地在实践中不断倡导禁毒办实体化的根源所在，而这一现象的发生，既有禁毒专责机构设置规范缺乏明确规定的因素，也有我国传统禁毒职能划分固化的原因。

（一）规范缺乏引发职能边界模糊

在我国的禁毒专责机构配置模式之下，中央层面有禁毒委和禁毒办作为“专责机构”和“专责常设”机构。国家禁毒委本身不具有实体属性，其由各部委组成，这一配置符合我国禁毒专责机构的职能定位。国家禁毒委只需通过会议、协商等形式履行“组织、协调、指导”功能即可，这些职能大多属于宣示性事项，并没有具体的条线和事务内容；而国家禁毒办设在公安部，体制上也没有问题。作为部委，其职能本来也不会涉及过于具体的事项，工作内容仍旧以议事协调为主，同时将国家禁毒办设在公安部，也有彼时禁毒工作大多属于公安机关的因素。

但在地方，仿照这一模式设置的地方各级禁毒委和禁毒办可能会存在问题，且以禁毒办的机构设立最为凸显。地方各级政府的禁毒委，仍是议事协调机构，其功能类型与国家禁毒委并无差别，只是在位阶上更低。地方各级禁毒职能部门作为禁毒委的成员是在禁毒委的名义之下，通过其组织协调和安排来承担各自在职能范围内需要完成的业务。在这一体制下，无论禁毒委如何来操作协调事宜，禁毒工作最后仍归属于各职能部门，由职能部门去履行，因此禁毒委是相对虚化的机构，不太会基于定位和职能而引发争议。然而，禁毒办的设定并无上位法的明确支撑，即便以大多数地方实践为考察样本，意即将禁毒办设置于公安机关，其定位和功能也会显得比较尴尬。原因在于，公安机关本身就承担禁毒职能，同时禁毒委常设机构又设在公安机关，但公安机关与其他禁毒职能部门至少在外观上是平级的，不可能在地位上超越权限去实施组织、协调功能，这就导致设置禁毒办难以起到应有的作用。如此一来，设置禁毒办在外观上就显得有些“叠床架屋”——在公安机关内增设一个机构，其人员大多或全部来源于公安机关的内部分配，承担的职能仍旧仅限于事权划分，无法介入到其他禁毒职能部门。在这一背景下，禁毒办即便进行实体化改造，增设专属于禁毒办的专门工作人员，也很难起到预设的作用。

我国的禁毒工作一向习惯于由公安机关主抓主责，其他机构即便具有禁毒事务，也大多处于配合的地位，这也是惯常将“禁毒工作”视为“公安禁毒工作”的缘由。然而，在设置了禁毒委这一机构之后，公安机关的主体地位被禁毒委取代，禁毒委成为禁毒专责机构。禁毒委定位于“议事协调”，其本身的结构欠缺实体性，公安机关参与禁毒委的工作，受到的是禁毒委“非实质性”约束。但是，基于禁毒委而设置的禁毒办，又大多设在公安机关，公安机关惯常性地希望通过禁毒办来发挥禁毒工作中更大的职权，从而调动同级别的其他禁毒职能机构，但囿于事权划分，这一愿望往往在实践中很难实现。

根据笔者长期在实务部门的调研，经历过《禁毒法》颁行、从事禁毒工作多年的民警大多认为，《禁毒法》实施之前，公安机关在禁毒工作中占据主导地位，例如要做宣传教育活动，公安机关自己就能做主，可以自行协调教育部门予以配合。但目前要调动教育部门协同开展禁毒教育工作，需要通过禁毒委协调，禁毒委不是具有实体权力的常设机构，日常工作只能通过禁毒办来开展。在这一过程中，一方面，教育部门会认为禁毒办与公安机关是重合的“一套班子，两块牌子”机构，缺乏服从协调的意愿；另一方面，以禁毒办的名义协调教育部门履行职责，最后还是需要公安禁毒部门出面与其对接，实际参与工作的仍旧是独立的公安机关和教育机关，但又必须通过禁毒办去协调，这一流程中增加了无谓的传导环节，无疑会耗费行政成本。

（二）业务分配不均引发职能虚置

在当前的地方性禁毒条例中，虽然大多数都未明确禁毒办的职能范围，但也有部分地区赋予了禁毒办一些明确的工作，例如贵州和吉林将禁毒办定位于社区戒毒的主责机关，北京则将重点整治、监督落实等职责给予了禁毒办，宁夏则将学校禁毒教育工作职能赋予了禁毒办和教育主管部门共同承担。值得注意的是，这些工作都是既有禁毒工作职能体系中的“洼地”，也就是在法律法规或者规范性文件中不甚明确之处，此时由禁毒办来负责，能够在不打破既有职能机关的权限范围的基础上，起到一定的推动作用。

例如，在社区戒毒中，依照《禁毒法》和《戒毒条例》承担职能的是由城市街道办事处、乡镇人民政府组成的“社区戒毒工作领导小组”，①《禁毒法》第34 条：“城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作”；《戒毒条例》第15 条：“乡（镇）人民政府、城市街道办事处应当根据工作需要成立社区戒毒工作领导小组，配备社区戒毒专职工作人员，制定社区戒毒工作计划，落实社区戒毒措施。”公安机关在社区戒毒工作中扮演的角色是“提供指导和协助”。②《禁毒法》第34 条：“公安机关和司法行政、卫生行政、民政等部门应当对社区戒毒工作提供指导和协助。”但由于“社区戒毒工作领导小组”由基层政府机关组成，缺乏强制性执法权，在工作中没有“抓手”，社区戒毒工作中经常出现拒绝社区戒毒、戒毒人员脱失等现象，在这一背景下，将以公安机关为主体的禁毒办加入社区戒毒工作中来，就可以“借”禁毒办的参与而获得公安机关对社区戒毒执行的权力保障，对社区戒毒人员产生一些有益于执行的威慑力。而将禁毒预防教育等职能分配给禁毒办，则是“以规范替代协调”的做法。在既有的体制下，公安机关协调同级的教育部门共同开展禁毒预防教育，很难得到教育行政机构的主动配合，教育部门的重心在培养学生知识体系，禁毒预防教育大多是以行政化推行的方式来实现的，与其让公安机关以禁毒办的名义“一事一议”地展开沟通协调，不如简单直白加以规定就好。这两部分职能，事实上是禁毒办在查漏补缺，从既有的规范中找出那些职能部门的权责间隙并赋予禁毒办承担，使禁毒办在外观上具有履行具体职责的形象。

五、完善禁毒专责机构设置的路径探索

设置禁毒委和禁毒办作为专责机构，是禁毒工作的客观需要。但在目前的禁毒体制之下，这一机构体系也确有完善空间。目前诸多地区都着手实现禁毒专责机构的实体化改造，并且结合各自的地域特征有不同的做法。但回归到问题本身，我们需要讨论的，一是设置“禁毒办”这样一个层级禁毒专责机构的必要性；二是如果有必要设置禁毒办，其基本的构造应当是如何确立的。对于前一个问题，我国禁毒职能机关的庞杂繁多，决定了专责机构应当选择“协调指导型”作为建构基础，不宜在当前已经固化的业务权限分配的基础上进行全面改造，设立一个拥有实体性权力的专责机构。无论是1990 年出于满足公约需求，还是2008 年《禁毒法》予以的法律化规定，禁毒委的设立都是正当且合理的。但是在这一设置之下，再行设立禁毒办作为常设机构就值得讨论。从国家层面来说，禁毒办的配备是合理的，以部委作为成员单位的国家禁毒委召集和开展工作，程序繁冗且难以保障效率，有一个层次较高（设在公安部）的机构，仍旧承担议事协调职责，并不会产生较大的冲突。但在地方层面，公安机关需要从事具体的禁毒事务，以公安机关内设禁毒办的形式来完成日常的毒品犯罪打击、禁毒预防教育、禁吸戒毒等工作，以单一的公安机关行使职权可能很难完成。但这并不意味着配置地方禁毒办的规则是无效的，只不过在当前的制度资源之下，禁毒办很难发挥预设作用［13］。

（一）以合理性职权分配为基础的实体化

当前以公安机关为基础的禁毒办实体化建设，取得了一定的正面效果，但也有可能会导致禁毒办进一步陷入“空转”状态。如前所述，将禁毒办设在公安机关，在顶层设计中是没有问题的，而在地方性禁毒专责机构的配置上，上位法并没有关于禁毒办的明确规定。当前设立地方禁毒办的根本目的，是通过一个上位机构常设化的方式来强化公安机关的禁毒职能，而在职能分配已经固化的背景下增设禁毒办，从立法动机上看具有相当程度的目的性诉求。结合我国禁毒工作的发展状况，专责机构的设置虽属必要，但更优先的选项是厘清禁毒工作内核并合理展开禁毒业务分工。笔者调研发现，很多禁毒职能部门认为“禁毒办设在公安局，（禁毒）就是公安的事情”，如果将设立于公安机关的禁毒办继续予以“实体化”，无异于将公安机关这一禁毒职能机关直接转变为禁毒专责机关，这对于职能划分和权力配置来说将会形成逻辑重叠——公安机关负责涉毒违法犯罪打击、易制毒化学品管控，同时又协调预防教育、禁吸戒毒等等事务。一方面是与其他业务部门平级的机关，另一方面又有超越他们的权限，这样的设置不应当是“实体化”的最终归宿。显然，我们不能因为公安机关“叫不动”别的部门，就设立专责机构来赋予公安机关“叫得动”的权力。某种意义上看，这并不是权力扩张，而是义务添附。在公安业务专业化日趋完善的当下，再给公安机关增添“非警务化”的负担，其实是不明智的。因此，首先应当去考虑，如何才能让其他的机关具有积极参与禁毒事务的动力。

合理划分禁毒工作的职权，可能是解决这一问题的关键。公安机关在禁毒事务中面临着“多头并举”的态势，事实上削弱了公安机关的业务效率。举例来说，在2001年国务院办公厅发布的《关于转发〈国家禁毒委员会成员单位主要职责〉的通知》（国办发〔2001〕4 号）中，公安机关的业务一共有三项，①具体包括：1.掌握毒品违法犯罪动态，研究制定预防、打击对策；2.组织、指导、监督毒品犯罪案件的侦查工作，毒品预防教育、禁吸戒毒、禁种铲毒工作，麻醉药品、精神药物安全管理和易制毒化学品管制等工作，以及因毒品犯罪被判处有期徒刑在被交付执行前剩余刑期在1 年以下的和被判处拘役的罪犯的监管改造工作；3.履行国际禁毒公约义务，统一协调禁毒国际合作。而卫生行政部门的业务一共有六项。②具体包括：1.监督地方各级卫生行政部门对戒毒医疗机构的设置审批工作，组织协调地方各级卫生行政部门取缔非法设立的戒毒医疗机构；2.制定戒毒治疗的规章制度和工作规范，对强制戒毒所、劳教戒毒所、戒毒医疗机构从事医疗和护理工作的人员进行资格认证；3.贯彻“预防为主”的方针，积极开展健康教育工作，对经吸毒引起的传染性疾病依法进行监督管理，并对治疗工作提供业务指导和技术服务；4.加强对医疗机构内部麻醉药品和精神药物的管理并规范使用，加强处方管理；5.指导戒毒治疗科研工作，鼓励积极探索新的临床戒毒治疗方法；6.配合公安机关和司法行政机关开展强制戒毒和劳教戒毒工作。但是，在2021 年《戒毒医疗管制办法》第5 条和第7 条规定，戒毒医疗机构的设置规划需要会商同级公安机关，并且在登记时报同级公安机关备案；2016 年《吸毒成瘾认定办法》第4 条规定，只有公安机关“因技术原因认定有困难的，可以委托有资质的戒毒医疗机构进行认定”。这些规则，造就了公安机关在禁毒工作中广泛存在，导致其他职能部门逐渐降低了主动性和积极性。普遍形成了公安机关积极主责，其他部门消极配合的现象和观念。也就是说，合理分配禁毒事务中的职能权限，让其他的禁毒业务部门有一定的主体性和独立性，能够享有在特定的禁毒事务中的话语权，从而促进其参与禁毒工作的积极性，较之于一味强化禁毒办的实体性，相对更容易实现一些。这一做法并非削弱了公安机关的职权，反而可以将有限的资源更好地配置在多元领域，从而实现禁毒职能部门工作内容的合理分配。

（二）以组织常态化为表现的实体化

近年来各地尝试的禁毒办“实体化”，动机在于赋予禁毒办在议事协调功能之外的实质性权力，这一思路事实上是我国禁毒工作责任体系在规则层面从单一到多元转向后的衍生现象。由于公安机关难以承担所有的禁毒事务，但惯常思维又将公安机关推向前台，其他职能部门协作意愿不强，以禁毒办的名义直接开展工作，不仅效率更高，也能够促进各职能部门的协调沟通。这可能是禁毒办“实体化”的根本目标，因此有些地区将禁毒办设在较之于同级公安机关更高层级的政法委，有些地区甚至为了强化禁毒办的实体地位，通过将党委与禁毒委合并的方式，将禁毒办纳入党委内设机构，从而提高禁毒办的层级，促进在具体工作中的主导权。

即便这一思路有一定程度的合理性，并且通过地方性法规着手制定禁毒办实体化转型规则，不管是由公安机关为主体的禁毒办实体化规则，或者将禁毒办设置于政法委，抑或将党委与禁毒办结合并纳入党委之下，这些做法都在一定程度上解决了禁毒办成为实体之后的“空转”现象。但上述尝试无一例外都是为了凸显禁毒办的重要性、提高禁毒办层次或者让禁毒办更有话语权的手段，事实上并未能从根本上解决禁毒办的地位问题，禁毒办的设立规则仍旧是“地方性”的。由于上位法没有相应的规定，禁毒办缺乏明确授权性规则的现象客观存在，地方性禁毒条例大多只能概略规定禁毒办的设置，对机构组织、职能范围难以进行明确和细化。有鉴于此，《禁毒法》等上位法应当对此有所回应，在修订时予以规范，对禁毒办的设置与归属，工作机制、管辖范围和业务职能的划分进行较为明确的规定。这一规则的树立并非仅为禁毒办获得法律上的正当性，更是为了明晰禁毒办的法律定位，树立禁毒办在职责范围内的执法权威。

结 语

禁毒专责机构是顺应禁毒工作规律而萌生的组织体系，传统的禁毒职能分配造就了我国“指导协调型”专责机构的特征。在中央与地方事权分离的背景下，中央禁毒专责机构的议事协调功能与地方禁毒专责机构的统一业务功能难以得到同等的保障，地方禁毒专责机构实体化的初衷，正是由于禁毒委员会办公室难以组织协调同级职能部门的衍生现象。但依靠地方性禁毒条例开展“实体化”的进程，由于缺乏上位法授权和禁毒职能分配的固化而存在诸多障碍。促进禁毒专责机构的组织运转，应当在科学剖析禁毒业务的基础上合理划分职能分配，同时修订和完善上位法，确立禁毒委员会和禁毒委员会办公室的机构设置规则，促进我国禁毒专责机构的专业化与科学化。