城市更新背景下安阳市老旧小区加装电梯推进策略

李海涛,张艺露,马 鑫,王阳彤

(安阳师范学院 建筑工程学院,河南 安阳 455000)

2019年12月,中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念;2020年10月,党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动;2021年3月国务院政府工作报告提出,未来五年要进一步加大城市更新力度;随后发布的国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要正式提出,要提升城镇化发展质量、实施城市更新行动。总体来看,在中央政策的支持下,城市更新在“十四五”期间及未来发展中的地位将愈发重要[1]。各地基于前期棚户区改造、城乡危房改造等的实践,因地制宜构建城市更新行动计划和立法实践,例如北京市2021年8月印发《北京市城市更新行动计划(2021-2025)》;河南省2022年1月发布《河南省“十四五”城市更新和城乡人居环境建设规划》;深圳市2021年3施行《深圳经济特区城市更新条例》,系全国首部城市更新地方立法;上海市2021年9月施行《上海市城市更新条例》,另外还有辽宁、广州、北京等多地即将出台城市更新条例[2]。“加强城镇老旧小区改造”是实施城市更新行动的目标任务之一,要求“力争到‘十四五’期末基本完成2000年前建成的需改造的城镇老旧小区改造任务”[3],而“老旧小区加装电梯”是加快推动城市更新和老旧小区改造的重要方式之一[4]。实际上,“老旧小区加装电梯”自2018年起已连续四年写入国务院政府工作报告,近年来,中央和各地政府也陆续出台了多项政策文件,支持老旧小区楼房的电梯加装工作,北京、上海、广州、深圳、杭州、郑州等城市积极实践,结合城市实际探索出一系列成功的“加装电梯”模式。安阳市2020年3月出台了《关于城市既有住宅加装电梯的指导意见(征求意见稿)》,为安阳市规范开展加装电梯工作提供了指导依据,2020年安阳市既有建筑加装电梯已通过审批54处,建成北关区热电厂家属院、永安街一巷等新梯5部,居民反映良好[5]。

老旧小区加装电梯是居民热切期盼的好事,但是,各地在实际执行过程中却遭遇重重困难,加装成功的案例还是少数。据住建部等有关部门统计测算,全国老旧楼需要加装电梯的数量在200万部以上,但2019年以来各地老旧小区加装电梯近2万部[6];再如,某加装电梯工作室统计,近年来仅上海地区就有几百个咨询案例,而真正完工并交付使用的比例不足申请总量的3%[7]。由此来看,老旧小区加装电梯的缺口仍然较大,要打通“梗阻”,圆满完成“十四五”期间城镇老旧小区改造目标任务,依然任重而道远。

以安阳市为例,通过解读国家政策、分析文献资料、梳理国内部分城市的成功经验并开展实地调研等,尝试剖析安阳市老旧小区加装电梯存在的问题并探索推进策略,旨在为安阳市加强老旧小区改造、实施城市更新行动提供决策参考,也为其他城市开展相关工作提供借鉴。

1 安阳市老旧小区加装电梯的现实困境

通过对安阳市部分老旧小区的实地调研发现,79.4%受访者同意加装电梯,其中四楼以上住户同意加装电梯的受访者占同楼层受访者总数的比例高达85.1%,但一楼住户受访者该比例仅有16.4%。经过深入剖析发现,安阳市老旧小区加装电梯的现实困境主要可归结为以下四个方面。

1)政策落实力度不足。主要表现在三个方面:一是具体规范的实施机制缺失。目前安阳市只是出台了加装电梯指导意见,尚未对政策执行、法律支持、入户技术、安全保障、协同推进以及民意分歧协调等问题进行系统考量和解决。二是申请流程复杂,行政审批慢。申请需小区业主向社区提出,所在街道汇总后逐级上报区、市住建局和市场监管部门,经现场勘探才能进入审批流程,而审批事项还要在规划、建设、房管、消防、质检、水电气等多个部门间转办和论证,耗时长。三是宣传引导不足,导致居民对加装电梯相关流程与政策的了解度低,甚至不了解,不利于提高居民对加装电梯的认同感。

2)业主间达成共识难。主要表现在三个方面:一是低楼层(尤其是一楼)住户反对加装电梯的态度强烈,因为加装电梯会导致低楼层房屋贬值,甚至会面临更多采光、通风、噪音污染等问题;二是费用分摊难以达成共识,目前市场上加装一部电梯成本在40～65万元,除去政府补贴剩余大部分资金需业主分摊,加上后期管理费用尚未明确界定,高楼层住户资金压力大、低楼层住户不愿意出资,居民普遍对出资比例不满意或存疑;三是对电梯加装方案意见不统一,目前市场上加装电梯主要有平层停靠和半层停靠两种方案,半层停靠方案技术简单、对原有房屋改造小、造价低,但需向上或向下走半层楼梯入户,平层入户方案可实现直达楼层无障碍通行,但对户型要求高、技术复杂、需改造原有房屋结构而且造价高;四是主体责任不清晰,居民习惯将政府视作“大家长”,加装电梯需要当地街道和居委会发力推动,分散的住户缺乏统一的行动意志,难以履行主体责任。虽然安阳市目前已改变了原有的“一票否决制”,但是居民意见稍有不一致,就大有可能动摇加装电梯的信心和决心。

3)加装技术设计难突破。在规划设计方面,加装电梯所占空间会多于原建筑平面,导致增加占地面积、减少相邻楼间距,还会占用小区绿地、停车场,甚至影响消防通道。在结构设计方面,因建成时间久远,大多老旧住宅可能存在抗震性能差、结构老化、安全耐久性降低等问题,加装电梯井道与老旧建筑连接时,也会影响原有建筑结构。同时,老旧住宅地基沉降已趋于稳定,会导致新加电梯井道结构的基础沉降与老旧建筑基础沉降不一致;新加电梯井道多采用钢结构技术,但是老旧住宅多为砖混结构,两者在结构上存在差异,双方连接需考虑不同强度的螺栓支架,其平台、连廊、立柱等的安装存在难度,安全性能难以保障;加装电梯通常要对老旧建筑的电力、燃气、给排水等市政管线进行挪移,难度大周期长而且造价高[8]。

4)后期运维费用不可控。目前安阳市老旧小区加装电梯工作仍处于试点阶段,尚未大面积推广,但是加装电梯的后期运维和安全监管也要提前研判和重视起来。加装电梯后期的运行、维护、保养、改造、更换等涉及的费用巨大,因为电梯的零部件多,一个主板、变频器动辄需数千元甚至上万元,而且随着使用年限增加,维修支出也会大幅增加,维修成本不可控,也会给加装电梯的全体业主带来不小的经济负担,甚至会带来新的社区矛盾和纠纷。因此,老楼加装电梯后期的运行维护和安全监管问题也要谋划解决,解除居民的后顾之忧。

2 安阳市老旧小区加装电梯的推进策略

在国家“实施城市更新行动”总体布局下,老旧小区改造将是安阳市重点要抓的工作之一。为助力安阳市更好地开展这项工作,借鉴国内部分城市的实践经验,提出如下推进策略。

2.1 加快建立健全加装电梯配套政策

在推进老旧小区改造和加装电梯工作中,政府应起到关键引导作用。建议安阳市在《关于城市既有住宅加装电梯的指导意见(征求意见稿)》的基础上,加快建立健全老旧小区加装电梯管理办法、实施细则等相关配套政策,推动这项工作制度化、规范化、高效化开展。

1)建立健全加装电梯工作管理体系。建议建立市发改委、住建局、市场监管局、住房公积金管理中心等多部门联席办公机制,成立市和区/县/市老旧小区加装电梯工作领导小组,健全工作例会、专题协调、检查通报等制度,加强对加装电梯工作的统筹协调、指导和监督,优化协调联动机制,多方合力,加速推进电梯安装工作;建议建立市、区/县/市、街道/乡镇、社区四级工作体系,明确职责分工;建议增设加装电梯一站式审批窗口,将部分审批权限下放至县/区/市一级,明确材料清单和审批时限;探索区/县/市级财政补贴机制,开设困难居民专项补贴渠道,加快财政资金拨付速度;建议借助主流媒体、微信公众号等,加大对加装电梯的政策体系、操作流程、表决规则以及权责划分等的宣传解读,提高知晓率。

2)建立健全民主协商机制。探索实行社区居委会成员“分片包户”制度,深入每家每户收集民意,并积极与政府、企业等进行沟通;建议社区搭建由居委会、施工单位、相关业主参与的沟通协商平台,通过友好对话妥善解决利益平衡等问题;在《民法典》等法律框架内,规范老旧小区加装电梯项目的表决流程,特别要明确商品房性质的老旧住宅且需要占用业主共有道路、绿地等公共场所的加装电梯项目的表决办法;针对业主自行协商难以达成一致的情况,建议完善受损居民的救济与补偿机制,充分发挥党组织和广大党员的领导核心与先锋模范作用,倡导选派街镇骨干,吸纳居委会、业委会、物业、电梯公司等相关单位的优秀党员成立加装电梯临时党支部,提高加装电梯协调工作的组织力。

3)建立健全质量安全监管机制。建议属地政府牵头,建立区/县/市级工程质量监督管理部门和市场监督管理部门“双线监管”机制,明确质量安全监管责任,加强对加装电梯的制造、设计、施工、监理和验收检验等环节的指导监督,明确违法、违规行为的处置办法;建议结合城市更新和老旧小区改造计划,发出“综合改一次”号召,推进成片、整小区统一加装电梯;在规划设计时,要注重破解“底楼尴尬”,优化底层建筑空间,减少对底层住宅和相邻建筑的影响,减少占用小区公共道路和绿地,确保加装电梯及房屋的整体性能和结构安全。

4)建立健全长效管理机制。街道/乡镇要发挥指导、协调和督促作用,要求申请人在签订协议书时就明确加装电梯的管理主体责任与义务;引导业主通过投放商业广告、申请维修基金等方式,多措并举落实后续维保资金;鼓励基层政府和相关企业联合设立加装电梯售后服务中心,引导设计、施工、监理、电梯安装等单位提升服务品质;明确公房、单位自管房、保障性住房加装电梯所需建设和后续运维资金的筹集办法,进一步拓宽住房公积金和住房补贴等应用范畴,鼓励社会资本、金融机构等参与老旧住宅加装电梯工作,多方拓展资金筹措渠道;鼓励科研机构、相关企业开展新材料、新技术、新方法研究和应用,突破老旧小区加装电梯技术难题。

2.2 探索多元化的加装电梯运营模式

目前,国内市场上加装电梯的模式主要包括代建租赁、居民自筹自建以及产权单位或集体组织出资三种[6],可以根据老旧小区实际情况,灵活设计适用的加装电梯运营模式。

1)代建租赁类市场化运作模式。目前,加装电梯代建租赁(也称代建租用)模式在北京、上海等城市应用较为广泛,杭州等城市试行的“共享电梯”、无锡等城市试行的“分期付款”以及“委托经营”等,其本质上都属于代建租赁模式,本文称作代建租赁类市场化运作模式。该类模式按照“居民申请、免费安装、有偿使用”的原则安装电梯,通过引入第三方企业参与进来,由企业(特别是电梯企业)出资建设并负责后期的运营、维护、保养等,企业除去财政补贴外,还可通过小区停车费、商业广告进电梯、楼顶光伏发电和业主乘坐费等多元经营手段实现长期低利润回收成本、赚取收益,而业主仅需按月或按使用次数缴纳少量的乘坐费。例如昆明的一部“共享电梯”,一层不存在任何费用,二、三层的每次使用费为0.2元,四、五层每次为0.25元,六、七层为每次0.3元,支持办理月卡或年卡,年卡不超过800元/年。该类模式可以缓解居民资金分担带来的经济压力,而且由专业的企业进行建造、运营和维保,也可减少矛盾纠纷、解决后续运营难题。但是,如果政府补贴力度不够,居民每年还需承担较大费用,如上海杨浦区的实际案例,六层每年需缴纳3 000多元,五层缴纳2 500左右,共缴纳15年。同样,成本回收周期过长,也考验着电梯企业的生存之道。总之,代建租赁类市场化运作模式是一种多方利好的加装电梯模式,其关键难点在于电梯运营企业的意愿。安阳市在借鉴这种模式时,政府有关部门要因地制宜建立合理性补偿机制,激发电梯企业的投资积极性。

2)居民自筹自建模式。居民自筹自建是一种传统的加装电梯资金筹集模式,本着“谁受益、谁出资”“受益越多、出资越多”的原则,按照一定的分摊比例由业主共同出资,其中,分摊比例由业主协商确定。在各地已发布的文件中,普遍规定以该模式为主筹集资金。该模式的争议点在于如何确定分摊比例,因分摊比例不合理而产生邻里矛盾,最终导致加装电梯失败的案例并不鲜见。目前,上海、广州、天津等市采取“菜单式”方式,提供多个参考比例分摊案例由居民自主协商选择,普遍建议一层业主不出资,二层及以上业主按“楼层越高、系数越高”原则确定分摊比例。例如广州市给出的资金分摊参数:一层为0、二层0.5、三层1,从四层开始每增一层提高0.1个系数,即四层1.1、五层1.2,以此类推;再如广州番禺某小区一层为0、二层出资2%、三层出资8%、四层出资20%、五层出资30%、六层出资40%,后期电梯维护费也按该比例分摊。另外,部分地区还会对低层业主进行不同比例的补偿,例如一、二层为0,按照三层25%、四层30%、五层35%、六层40%比例分摊,多余30%费用用于弥补一、二层住户的损失,后期的电梯维护费也按该比例分摊。这样既保证了高层住户的利益,也弥补了底层住户的损失,相对比较公平。此外,上海、广西等地出台政策支持业主提取公积金、申请使用住宅专项维修资金用于支付加装电梯个人分摊费用,这种将“沉睡”的公积金和维修基金激活用于加装电梯的做法,也是非常值得借鉴的。总之,居民自筹自建是一种普遍认可的加装电梯模式,其关键难点在于居民加装意愿能否达成一致。安阳市在借鉴这种模式时,切忌“一刀切”,固定分摊比例,应通过实地摸排研判,根据不同情况制定多个参考比例并阐明各自利弊,由业主自行协商选择。同时,建议抓紧制定出台实施细则,支持将住房公积金与维修基金用于加装电梯。

3)产权单位或集体组织出资模式。该模式由老旧住宅的产权单位或集体组织出资,居民不需要出资,运作起来相对比较简单。例如,北京市的海淀区牡丹园东里3号楼加装电梯由产权单位出资,丰台区丰仪家园小区和兆丰园小区则由村集体组织出资。据统计,2019年北京市老旧小区有近一半电梯是由单位集体出资加装[9]。安阳市可通过调查摸排,遴选产权明晰、手续齐全、加装意愿强烈的老旧小区作为试点,通过奖补、税费减免等措施,鼓励产权单位和村集体牵头推进加装电梯工作,并提炼经验形成可复制推广模式。

2.3 探索多样化的加装电梯入户方案

由于老旧住宅最初的建筑设计中没有预留电梯的位置,加装电梯时要在有限的建筑空间内合理安排电梯位置,在固有基础上进行创新改进是急需突破的技术难关。目前,市场上采用较多的是错层入户方案(也称半层停靠方案),即加装后的电梯停靠层站与楼梯间转角处休息平台处于同一水平面,乘坐电梯达到相应楼层的休息平台后,乘客需向上或向下走半层步行楼梯入户,如图1所示。错层入户方案的优点在于不需要对房屋进行特别改造,施工技术简单、造价较低,而且较易满足我国电梯安全技术规范要求,对户型结构要求低。但是,该方案需向上或向下走半层楼梯入户,不能解决老弱病残等急需人群的顺畅出行问题。因此,针对不同户型结构设计平层入户方案,是各地关注和研究的热点难点问题。

图1 加装电梯错层入户方案剖视图

平层入户方案是指加装后的电梯停靠层站与住户所处的楼层通道或阳台地坪处于同一水平面,乘坐电梯到达相应楼层后,可直接在住户阳台或客厅开门入户的方式,如图2所示。平层入户方案的优点在于其设置在单元门入口、阳台或其他位置,乘梯人员可直达相应楼层,实现无障碍通行。但是,该方案对户型结构要求较高,适用于楼道两侧住户房屋是客厅或阳台的房屋结构,以及能够增设阳台通道平层入户的结构,通常需对房屋进行内部改造,增设一个入户门,而且需要对电梯外侧改造以满足国家安全技术规范与应急救援通道要求。更重要的是,平层入户方案的造价通常要比错层入户多20余万。虽然平层入户方案受到改造技术复杂、成本高等因素制约,但可从根本上解决老年人上下楼问题,因此,北京、上海等地印发文件以规范指导加装电梯工程施工技术和建筑方案设计,鼓励采用平层入户方案。结合老旧住宅常见户型结构,目前主要有阳台式平层入户、公共走廊式平层入户、亚平层入户等方案[10]。

图2 加装电梯平层入户方案剖视图

阳台式平层入户方案是指电梯停靠每层阳台位置,改造阳台并通过阳台入户,如图3所示。该设计可实现直接到达目的楼层,可实现无障碍出行,但无直接的救援通道,需要外设救援通道以实现紧急情况下的电梯救援活动。

图3 加装电梯阳台式平层入户方案平面示意图

公共走廊式平层入户方案是将电梯加装在公共走廊,住户可直接进入公共走廊而无需再上下部分楼梯,如图4所示。该类加装电梯若使用贯通门设计,则乘客可从正面直接进入电梯;若使用非贯通门设计,则乘客从背面楼梯间进入电梯。该加装电梯的入户方案也可直接到达目的楼层,并且有救援通道,但受限于建筑本身的设计。

图4 加装电梯公共走廊式平层入户方案平面示意图

亚平层入户方案是指加装电梯后的电梯停靠层站与原楼层平层位置可以有向上或向下一定的落差,即可使住户所处的楼层平面和电梯停靠平面形成一个小高度差,一般斜度为6°到15°之间。同时,在电梯出口平台与目的楼层的住户门入口之间做一个斜坡结构的入户通道,该通道覆盖在原来楼梯一半的上方,乘坐电梯到达相应楼层后,乘客可以通过无障碍小斜坡直接入户,如图5所示。

图5 加装电梯亚平层入户方案平面示意图

亚平层入户电梯连廊技术是湖南升华电梯有限公司的发明专利技术,目前在湖南省政府小区、省人大小区、省委小区等均已采用,成为长沙更受欢迎的入户方式[11]。该方案通过对老旧住宅原有楼道进行小的改动,既不破坏住户屋内结构,又充分保障了老弱病残等急需人群的无障碍出行,而且容易满足国家电梯安全技术规范的紧急救援通道要求,造价适中,因此宜推广实行。

另外,还有增加连廊平层入户(适合于客厅或阳台与楼道之间是厕所或厨房的场所,搭一个不长的连廊即可入户)、增加阳台平层入户(适合于房屋外立面是平面,立面无突出部分,楼道两边是阳台或客厅的场所)等方案。总之,不管是哪一种平层入户方案,都有自身的优缺点。但是,平层入户确实是老旧住宅加装电梯“一劳永逸”的解决方案。因此,建议安阳市组织住房和城乡建设局、自然资源和规划局等部门,通过摸底研判,尽快编制适用于安阳市老旧小区加装电梯工程实况的技术导则和指导图集,并针对平层入户方案推广中可能出现的困难和障碍,提出沟通协调方案,对个别户型(如一梯三户户型,中间住户不能直接入户)平层入户方案要进一步研究解决方案。

2.4 突破加装电梯施工技术难题

1)探索装配式钢结构井道施工技术。装配式加装电梯钢结构井道是近些年在电梯行业内研发的一个新产品,具有井道占地面积小、现场施工周期短、产品预制质量高、对原有建筑结构无影响等优点[12]。另外,考虑到采光因素,可选择采用三面全透明玻璃的观光井道,不仅不影响采光,还能增加光照度,而且美观得体,让小区的环境更舒适。但是,钢结构体系的钢架易生锈、玻璃易碎,需定期维护,且维护成本较高、难度较大。

2)探索装配式预制混凝土施工技术。装配式预制混凝土电梯井道施工技术,采用工厂化制造,机械化、自动化生产,可提高构建质量、缩短工期,而且具有结构性能安全可靠、后期维护工作量小、节约综合成本等优点[13]。目前,国内已有长沙市化工小区首次运用该技术加装电梯,实现5小时建成七层楼房井道,最短20天实现交付使用。但是,该技术混凝土构建质量大,对吊装设备要求较高,对构件尺寸、钢筋与预埋件数量、位置等也具有较高的精度要求。

3)探索浅底坑加装电梯施工技术。针对部分老旧住宅受房屋基础结构、地下空间结构设施等影响而无法深挖电梯基坑的实际情况,浅底坑加装电梯施工技术得以开发:通过设置可移动止停装置、可伸展的轿厢护脚板以及相应的安全联锁保护系统等措施,来降低因底坑空间不足而产生的风险,即在保证电梯正常安全使用的情况下,底坑深度缩小至60厘米。目前,该技术在杭州市老旧小区改造中得到广泛应用,而且杭州市在浅基坑电梯技术的电梯制造、安装、维护保养、检验和使用管理等方面也积累了不少实践经验[14]。

虽然以上加装电梯施工技术都有各自的不足之处,但也是对已有技术难题的积极探索和重大突破。因此,建议安阳市兼收并蓄,必要时可专题前往调研,取长补短、因地制宜,突破技术难题。

此外,针对老旧小区加装电梯后期维保工作出台指导意见,也是需要加紧做的工作。建立加装电梯不动产登记制度,引入社会保险机制开发电梯养老保险险种,探索“电梯托管管家”模式,委托电梯托管物业公司进行运维管理,等等,都是值得探究的方向。

3 结束语

着眼于国家“十四五”期间大力实施城市更新行动和老旧小区改造计划,借鉴国内部分城市的实践经验,剖析安阳市在推进老旧小区加装电梯工作中存在的问题并提出解决策略,以期为政府决策提供参考。但是,该研究仅是依据有限的实地调研和公开报道的部分文献资料宏观分析得到,尚缺乏具体的实践指导。下一步,将寻求政府部门和相关企业的支持,针对老旧小区加装电梯的具体问题,逐一开展深入研究。