试论完善人大监督制度之专题调研——基于全国人大常委会专题调研工作的实证分析

文 吴彦

重视调查研究，是我们党在革命、建设、改革各个历史时期做好领导工作的重要传家宝。早在革命战争时期，毛泽东同志就提出“没有调查，没有发言权”。在社会主义建设时期，毛泽东同志又号召全党大兴调查研究之风。在改革开放初期，邓小平同志强调要把调查研究作为永远的、根本的工作方法。党的十八大以来，习近平总书记多次就调查研究作出重要指示，强调调查研究是谋事之基、成事之道，不仅是一种工作方法，而且是关系党和人民事业得失成败的大问题，为全党大兴调查研究提供了根本遵循。今年3月，中共中央办公厅印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，决定在全党大兴调查研究。随后，赵乐际委员长即赴广东，就全国人大常委会立法规划编制工作开展调研。有学者认为，全国人大常委会的调查权是隐藏在立法权、决定权和监督权中的一种权力，因为全国人大常委会在行使这些权力的时候，都必须以一定的事实为基础，而这些事实需要通过调查而获得。本文以全国人大常委会监督工作中的专题调查研究为例，对完善人大专题调研制度进行分析研究。

全国人大常委会专题调研的实践脉络

根据监督法规定，专题调研并非法定的监督方式，而是各级人大常委会在听取和审议专项工作报告时可选择、非必要的一种工作方式，其法律渊源可以追溯至1982年颁布实施的全国人大组织法中关于各专门委员会调查研究职权的规定。40多年来，专题调研被全国人大常委会广泛应用于监督工作中，在推动完善监督制度、丰富监督方式、增强监督实效等方面发挥了重要积极作用。

（一）全国人大专门委员会关于调查研究的“破冰之举”。1982年10月，全国人大组织法颁布实施，规定“各专门委员会对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”“民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议”。1983年，各专门委员会围绕经济体制改革、科学技术管理体制改革、普及教育和教育改革、侨务工作等开展了一系列调查研究，提出意见建议，督促有关部门研究落实。由于各专门委员会具有专业性强、能经常开展工作的优势和特点，在协助全国人大常委会开展监督工作方面发挥了不可替代的重要作用。1991年3月，时任全国人大常委会副委员长彭冲，在七届全国人大四次会议上指出，各专门委员会听取工作汇报、开展调查和检查，是协助常委会进行工作监督的重要形式。

（二）法律实施情况的调查研究。1986年，全国人大相关专门委员会开展了义务教育法、文物保护法、药品管理法、食品卫生法（试行）、环境保护法（试行）和民族区域自治法等执法调研。彼时，各地正在探索开展执法检查工作，但尚未形成制度规范。执法调研的创新之举，为执法检查制度的形成奠定了重要的实践基础。1991年，全国人大常委会首次听取了全国人大财经委关于检查土地管理法实施情况的报告。此后，执法检查被广泛应用，而执法调研逐渐淡出人们的视野。2013年，全国人大常委会开展了5项专题调研，其中有3项是执法调研。此时的执法检查制度已经比较完备，并被广泛运用。但是，执法检查的主要目的是保证法律法规全面有效实施，让制度的“牙齿”真正咬合起来，虽然也会提出立法建议，但大多是原则性、方向性的。而执法调研，在实施法律监督的同时，更加注重对法律制度本身的研究论证和对立法工作提出具体建议，是与执法检查相互补充、各有侧重的法律监督方式。为此，时隔20多年，执法调研被再次启用并沿用至今。

（三）听取和审议专项工作报告前的专题调研。1999年，全国人大常委会听取和审议了国务院关于国有企业下岗职工等人员基本生活保障、增加农民收入和减轻农民负担、公安队伍建设、文化市场管理等专项工作报告。每次听取和审议专题工作报告前，都由有关专门委员会进行专题调研。这一做法，将专门委员会专题调研作为听取和审议专项工作报告的前置程序，有效提高了审议工作的质量和效率。2006年8月，监督法颁布，规定“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究”。这一规定与之前的做法略有区别，将实施主体提格为委员长会议或主任会议。此后，听取和审议专项工作报告前的专题调研大多仍由各专门委员会组织开展，调研报告也只是作为常委会会议的参阅资料，并未提请审议。2009年10月，全国人大常委会听取和审议了国务院关于政府重大公共投资及其实施情况的报告，并首次听取和审议了全国人大常委会专题调研组的调研报告。

（四）围绕国民经济和社会发展规划纲要编制工作开展的专题调研。2010年，全国人大常委会首次将专题调研作为独立的监督方式列入监督工作计划，并围绕“十二五”规划纲要编制工作开展了为期4个月的专题调研。同年8月，时任全国人大常委会副秘书长王万宾，向全国人大常委会报告专题调研工作情况时指出，围绕编制规划纲要开展专题调研，是完善监督工作方式、提高监督工作水平、增强监督工作实效的又一次有益尝试，建议常委会领导同志将15个专题调研报告批请中央有关方面参阅。2015年和2020年，全国人大常委会又分别就“十三五”“十四五”规划纲要编制工作开展了专题调研，既为中央决策和研究编制规划纲要提供了重要参考，也为次年全国人大审查批准规划纲要作了充分准备，还能够有效推动国务院及有关部门改进工作。

（五）关于党和国家重大决策部署落实情况的专题调研。十三届全国人大以来，全国人大常委会进一步聚焦“国之大者”，围绕党和国家关于脱贫攻坚、乡村振兴、生态环境保护、种质资源保护、防范化解系统性金融风险、应对人口老龄化、监察体制改革等重大决策部署开展了一系列专题调研。不少专题调研具有一定的持续性和连贯性。以脱贫攻坚监督为例，2017年，全国人大常委会听取和审议了国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告并开展专题询问，同步开展专题调研；2018年，围绕2017年听取和审议专项工作报告和专题询问发现的有关问题，组织开展脱贫攻坚工作情况专题调研；2019年，针对2018年调研发现的深度贫困问题开展专题调研；2020年，再次听取和审议国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告，同步开展专题调研。在持续4年的脱贫攻坚监督工作过程中，专题调研将各种监督方式、各项监督工作有序串联起来，以抽丝剥茧、层层深入的方式，把有关问题找准找细并逐步推动解决，通过持续监督、精准监督、有效监督助力打赢脱贫攻坚战。

人民大会堂（资料图片）

（六）监督前和跟踪监督过程中的专题调研。2000年，全国人大常委会对乡镇企业法等4部法律开展执法检查。在执法检查前，各执法检查组都开展了前期调研。这一做法能够让执法检查组提前掌握情况，初步了解存在的问题，带着问题有针对性地开展执法检查工作。2019年3月，在水污染防治法执法检查组第一次全体会议上，时任全国人大常委会委员长栗战书对这一做法予以充分肯定。2010年10月，全国人大常委会还听取和审议了专题调研组关于部分重大公共投资项目实施情况的跟踪调研报告。这是全国人大常委会首次通过听取和审议专题调研报告的方式开展的跟踪监督。在闭幕会上，时任全国人大常委会委员长吴邦国指出，综合运用多种监督方式进行反复督查，不仅增强了人大监督的实效，也创新了人大监督工作的方式方法。2020年和2022年，全国人大常委会又通过专题调研，分别对减税降费、推动小农户和现代农业发展有机衔接等工作开展跟踪监督。

完善专题调研制度的必要性分析

习近平总书记强调，依法治国，首先要有法可依。有学者认为，我国宪法和法律没有明确规定人大的调查权，不利于人大行使这一权力。因此，有必要通过立法，将专题调研中的实践经验予以总结、提升和固化。

（一）完善专题调研制度是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。习近平总书记在中央人大工作会议上提出，要完善人大监督制度，健全人大对执法司法工作监督的机制和方式。1949年9月，具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》庄严宣告，新中国实行人民代表大会制度。70多年来，作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度，随着人民代表大会制度的逐步完善不断创新发展，也在创新发展中拓展深化了人民代表大会制度的科学内涵、特征优势。进入新时代，面对新形势新任务新要求，有必要通过法治方式把人大监督实践中行之有效的专题调研作为监督方式固化下来，与时俱进地推动完善人民代表大会制度。

（二）完善专题调研制度是坚持全过程人民民主的必然要求。人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，人民通过人民代表大会制度实现对权力运行的监督。然而，专项工作报告的主体和被执法检查、询问、质询的对象是“一府一委两院”，人民群众参与这些工作的深度和广度相对有限。但是，专题调研的对象除了“一府一委两院”，还包括广大的人民群众，人民群众能够更加广泛、深入、直接地参与到专题调研工作中。为此，有必要建立健全专题调研制度，以法治方式保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

（三）完善专题调研制度是坚持“依法监督”的必然要求。习近平总书记多次强调，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。在十三届全国人大常委会第四次会议上，时任全国人大常委会委员长栗战书对“依法监督”作了进一步阐述，即“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”。虽然专题调研被广泛应用并发挥了重要作用，但监督法并未将其作为法定监督方式，除听取和审议专项工作报告前的专题调研外，其他专题调研工作既无明确的法律授权，也无规范的法定程序，既不利于工作的开展，也弱化了监督工作的权威性、实效性。因此，有必要通过立法完善专题调研制度，确保专题调研工作于法有据、规范有序。

完善专题调研制度的可行性研究

从全国人大常委会工作实践来看，专题调研在服务中心大局，增强人大立法、监督、代表工作合力，完善监督链条和监督制度等方面发挥了重要积极作用，形成了一整套相对成熟、有效可行的工作措施，有条件通过立法形成规范的专题调研制度。

（一）专题调研能够为党中央决策部署提供重要参考，更加全面地服务中心大局。人大监督的目的是推动落实党中央决策部署、推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，主要是事后监督。但是，随着经济社会的发展，党中央决策部署也是不断调整变化的。从全国人大常委会围绕规划纲要编制工作开展专题调研的有关情况来看，人大专题调研除了能够推动“一府一委两院”落实党中央决策部署以外，还能够针对调研发现的有关问题提出意见建议，为党中央决策部署和全国人大作出决定决议提供重要参考。

（二）专题调研能够将人大监督和立法、代表工作有机结合起来，提高工作效率，形成工作合力。2000年，立法法颁布实施，将立法调研作为重要的立法程序。其实，在此之前，立法调研就已广泛应用于立法实践中，目的是充分发扬民主，广泛听取各方面意见，协商解决争议性问题，提高立法质量和效率。执法调研的出现，通过调研成果的双向运用，将立法和监督工作有机结合，在推动有关方面依法履职的同时，也为立法工作收集意见建议。此外，按照代表法规定，参加统一组织的专题调研是代表在闭会期间的重要职责，是开好会、审议好相关议题和提出高质量议案建议的重要前提。在每年集中开展代表专题调研活动以外，有针对性的邀请代表参加专题调研监督活动，既能够发挥代表专长，也能够为代表依法履职提供便利和条件。

（三）专题调研能够发挥补充作用，完善监督链条，形成监督闭环。虽然专题调研也经常被单独适用，但更多时候都是作为其他监督方式的补充，被应用于监督前、监督中和跟踪监督等不同环节，使监督链条更加完整，使监督工作的针对性和实效性显著提升。例如，执法检查前的专题调研，能够提前了解情况，有利于精准确定检查重点，增强执法检查的针对性；听取和审议专项工作报告中的专题调研，能够通过主动的调查研究，解决各级人大常委会与“一府一委两院”信息不对称的问题，帮助常委会组成人员更加全面、准确地了解真实情况；以专题调研方式开展的跟踪监督为形成监督闭环、持续推动重点难点问题的解决，提供了灵活、有效的方式方法。

（四）专题调研能够开展探索性实践，对于完善人大监督制度具有重要作用。2018年3月，监察法颁布实施，规定各级监察委员会应当接受本级人大及其常委会的监督。然而，人大对“一府两院”的监督经历了长期的实践探索阶段，对监察委员会的监督也不可能一蹴而就。为此，2019年7月，时任全国人大监察司法委主任委员吴玉良在全国人大监察和司法工作培训班上强调，要坚持审慎稳妥、依法有序的原则，深入开展调查研究，循序渐进地开展监督监察工作。同年8月，全国人大监察司法委向全国人大常委会提交了关于监察体制改革和监察法实施情况的专题调研报告。相对“温和”的专题调研方式，为人大监督监察工作开辟了“循序渐进”“先易后难”的实践起点，为进一步完善人大监督监察工作制度积累了重要经验。此外，如前文所述，执法检查制度也是从执法调研实践中总结、转化而来的。

关于完善专题调研制度的几点思考

2016年12月，广东省人大常委会印发关于新形势下深入贯彻实施监督法的若干意见，对专题调研的选题、调研组成员、调研报告的审议和审议结果的处理等作出规定。虽然该意见只是内部工作制度，但多年的实践证明，相关规定是有效可行的。建议全国人大常委会有效衔接全国人大组织法、地方组织法和代表法关于专题调研的有关规定，总结各级人大常委会专题调研工作经验，通过修改监督法，进一步完善专题调研制度。

（一）专题调研的适用。实践中，专题调研形式灵活、应用广泛，但各级人大常委会的具体应用不尽相同。比如，由于各地人大常委会对执法调研和执法检查适用范围的界限把握不准，开展执法调研工作不太广泛。建议对专题调研适用范围作出规定。一是各级人大常委会既可以对“一府一委两院”的工作开展专题调研，也可以对法律法规实施情况开展专题调研，将工作监督和法律监 督的制度优势充分融合。二是各级人大常委会既可以单独开展专题调研，也可以将专题调研融入听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询等工作，增强人大监督的主动性、针对性和实效性。三是参照执法检查制度，规定全国和省级人大常委会可以委托下一级人大常委会开展专题调研，增强专题调研的深度和广度，以便全面了解各地的普遍性情况和差异性问题。

（二）专题调研的选题。专题调研必须坚持问题导向，可以考虑从“问题”的角度对专题调研的选题作出规定。一是立法工作中发现的，属于工作层面、可以通过人大监督推动解决或者研究推进的有关问题；二是监督工作中发现的，需要进一步深入调查研究或者跟踪推动落实的重点难点问题；三是人大代表通过建议、批评和意见，以及专题调研报告、视察报告等提出的比较集中的问题；四是人民群众来信来访中提出的普遍性、典型性问题；五是“一府一委两院”在专项工作报告或者专题汇报中提出的，在落实党中央决策部署和改善民生等方面遇到的突出困难和重点难点问题；六是社会普遍关注的其它问题。

（三）专题调研的程序。为进一步规范专题调研活动，充分发挥专门委员会作用，拓展人大代表参与渠道，建议对专题调研的程序作出规定：一是由人大常委会成立专题调研组，成员包括常委会组成人员、有关专门委员会组成人员、本级人大代表；相关专门委员会承担专题调研有关具体工作。二是应当深入人民群众和基层一线广泛听取意见建议，并公开征求社会公众的意见建议。三是有关专门委员会可以就专题调研中的重点问题，听取“一府一委两院”的专题汇报，提出建议。四是调研结束后，专题调研组应当及时提出调研报告，依程序提请常委会会议审议，以增强专题调研报告的权威性和有效性。

（四）专题调研的成果。调查研究包括调查和研究两个环节。调查结束后，还要通过深入细致地分析研究，将零散的认识系统化，将粗浅的认识深刻化，找到事物的本质规律，找准存在的突出问题，有针对性地提出解决问题的思路和对策。因此，建议参照执法检查的有关规定，对专题调研报告作出规定。一是专题调研报告应当包含专项工作或者法律实施的总体情况、存在的问题及原因分析、解决问题的建议等内容。二是拓展专题调研成果的应用。涉及党委决策部署的建议，向同级党委报告；涉及本级人大立法方面的建议，送相关委员会研究处理；涉及“一府一委两院”工作的建议，送“一府一委两院”研究处理；相关委员会和“一府一委两院”在规定时间内向常委会报告研究处理情况。