论地方立法精细化的内涵和路径——以茂名市地方立法实践为分析视角

文 江祖雄 吴欣宜

地方立法精细化提出的背景和内涵

（一）地方立法精细化提出的背景

改革开放之初，邓小平同志指出“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文可以粗一点，逐步完善。”所以改革开放后很长一段时间，“宜粗不宜细”的立法思路一直指导我国的立法实践，我国立法工作在摸索中、试验中前行。2000年，我国立法法颁布实施，全面、系统地规范了立法活动，健全了国家立法制度。2014年，党的十八届四中全会召开，这是改革开放以来第一次以依法治国为主题的中央全会，会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对科学立法、民主立法做了全面部署，明确提出了“推进地方立法精细化”，自此，“地方立法精细化”的新理念在党中央的依法治国纲领性文件中确立下来。2015年修正的《中华人民共和国立法法》赋予所有设区的市地方立法权，同时增加了“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”的规定，对地方立法工作提出了新要求。

（二）地方立法精细化的内涵

根据《现代汉语大词典》的释义，“精细”指精密细致之意。“精细化”可以理解为系统化的精细。对于“立法精细化”的定义，目前在学界还没有统一的论述，有学者认为“立法精细化是指通过精细化的立法准备、精细化的内容选择、精细化的程序设定和精细化的立法技术，来实现立法目的正当、立法内容科学、立法程序民主和立法实施有效的目的。”这个定义是围绕“良法善治”的理念和“科学立法、民主立法、依法立法”的要求展开的，目的是达到形式和实质上的“立法精细化”。

地方立法是相对于中央立法而言的立法，根据2023年修正的《中华人民共和国立法法》第八十一条的规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。第八十二条的规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：1.为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；2.属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。综上所述，地方立法制定的是关于地方在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项，是符合地方实际的、对上位法进行的细化和补充。结合立法法第七条“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”的规定，笔者认为，“地方立法精细化”主要强调三个方面的要素：一是立项精准。突出问题导向，围绕本地区经济社会发展、人民群众关心的热点和难点问题，遴选立法项目。二是体例精简。地方性法规的表现形式和结构安排不拘泥于一种形式，而是视不同的情况而定，在实践中更多是针对实际需要以“小切口”的形式推进立法，不“求大求全”。三是突出实效。地方性法规旨在解决地方实际问题，在内容上对存在问题和矛盾提出具有针对性、可执行性的对策，力争每一条规范条款能在社会治理的实践中生根发芽、开花结果。

茂名市地方立法精细化的实践和存在问题

（一）茂名市地方立法精细化的实践

2015年9月，茂名市作为设区的市获批行使地方立法权，开始了地方立法的摸索和实践。茂名市在获得地方立法权的8年时间里，先后出台了11部地方性法规（具体见下表），其中程序法1部，实体法10部，以“特色”“管用”“良善”之法推动解决民生“大问题”，服务保障茂名经济社会发展。

茂名市对地方立法精细化进行了积极有益的探索，体现在以下几个方面：

1.建立了一套较为完备的地方立法制度。2016年8月29日，茂名市人大常委会通过了《茂名市人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》《立法听证规则》《基层立法联系点工作规定》等体现科学立法、民主立法的配套性文件，推进地方立法工作的程序化、规范化和制度化。2017年4月10日出台的《茂名市制定地方性法规条例》，对立法规划、立法计划、法规起草、立法权限和程序作出了较为明确的规定，建立了立项、起草、论证、协调、审议五大机制，为依法立法打下坚实的基础。

2.立法项目彰显地方特色。茂名市人大常委会紧紧围绕中心，服务大局，全面构建具有茂名特色的法规体系。如《茂名市高州水库水质保护条例》《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》《茂名市烟花爆竹安全管理条例》等法规，从空气、水、土壤、噪声等方面构建了全方位、立体式的生态环境保护制度，改善人民生活环境，回应本地区人民群众美好生活需要。又如《茂名市禽畜养殖污染防治条例》，针对茂名市畜禽养殖污染防治难等问题，对上位法《禽畜规模养殖污染防治条例》所适用的禽畜养殖场（养殖小区）的养殖污染防治进行了细化，从管理对象上将畜禽养殖者根据养殖规模的不同，区分为畜禽养殖场、养殖专业户和散养户三类主体，分类确定管控目标和防污治污要求，更好地适应茂名市中小禽畜养殖场所污染防治及监督管理活动，推动茂名市畜禽养殖走向规范化、标准化、生态化，体现了鲜明的“茂名特色”。

（注：表格数据截止至2023年4月6日）

3.探索“小快灵”式立法。如《茂名市森林防火联防条例》是茂名市首部不设章节的地方性法规，该条例草案原名为《茂名市野外用火管理条例》，审议后认为草案存在缺乏立法空间、缺乏执行空间、与立法新要求不符等问题，及时调整了条例草案的立法方向，通过“小快灵”式立法，着重解决森林防火职责落实不到位、防火联防机制执行不到位等问题，将法规名称和内容进行了调整，条款由原来四十条控制在二十二条，创造性地将林长制和森林防火联防工作进行有机衔接，着力构建起以“林长”为核心的森林防火责任体系和联防制度体系，最后形成了《茂名市森林防火联防条例》并获得省人大常委会审查批准，进一步提升地方立法的针对性、适用性和可操作性。

4.群众参与立法的程度较高。一是建立较为完善的立法信息公开机制。茂名市人大常委会综合运用网站、报纸、微博、微信、手机APP等信息化手段广泛征集人民群众对立法规划和立法工作计划建议。如《茂名市村庄规划建设管理条例》共收到相关部门、人大代表、立法专家、群众和社会组织反馈的意见建议500多条，各界民意得到充分体现。二是充分发挥基层立法联系点的优势作用。目前，茂名市人大常委会已设立了15个基层立法联系点，涵盖了城市与农村、政府部门与司法机关、企业与社会组织等不同行业领域，具有广泛的代表性和多样性，能及时反馈基层的意见和呼声。笔者所在的信宜市人民检察院自2020年4月成为茂名市人大常委会基层立法联系点后，已为茂名市9部地方性法规立法或修正草案征集意见建议160余条，提出立法建议项目3项。

5.借助“外脑”提供智力支持。一是建立立法基地。茂名市人大常委会与广东石油化工学院合作共建地方立法研究评估与咨询服务基地，邀请武汉大学、华南农业大学等院校的专家学者作为兼职研究人员，为地方立法提供智力支持。二是成立立法咨询专家库。茂名市人大常委会聘任25名立法咨询专家，包括法学研究和法律实务类专家，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护类专家，语言文学、民俗类专家等，参与到立法调研、立法论证、立法咨询、立法听证和立法后评估等各项工作中来，为高质量立法提供智力支持。三是聘任法务助理。2021年1月，茂名市人大常委会聘任20名执业律师担任法务助理，为审议法规、议案和履行监督职责等提供法律服务，为茂名市人大常委会依法履职、科学决策提供了制度保障。

6.综合运用执法检查与立法后评估的方式实现对地方性法规实施效果的监督。2019年7月，茂名市人大常委会组织开展对《茂名市城市市容和环境卫生管理条例》《茂名市畜禽养殖污染防治条例》实施情况的执法检查，对检查中发现的问题，及时梳理和研究，进一步完善了以上两部地方性法规的相关内容。2020年8月，茂名市人大常委会组织对《茂名市高州水库水质保护条例》进行立法后的评估工作，评估工作涵盖综合分析自评、实地考察座谈和第三方机构评估，分别从合法性、合理性、操作性、实效性、协调性等五个方面对条例进行立法后评估。据了解，2020年高州水库水质维持为II类，对比《茂名市高州水库水质保护条例》施行前“水质III类”有明显改善，高州水库及其周边地区的生态变得更好、更和谐，地方立法取得良好的实施效果。

（二）茂名市地方立法精细化存在的问题

茂名市在地方立法精细化方面虽然取得一定的成绩，但仍存在以下一些的问题：

1.立法精细化的理念仍有待加强。推崇法典式的体例，片面追求立法体例和结构的完整性，在篇幅和结构上与上位法重复的情况仍不同程度存在。“宜细不宜粗”的立法思路还没有很好的应用到立法工作中去。

2.地方立法各领域发展还不够平衡。茂名市在获得地方立法权的8年时间里，先后出台城乡建设与管理、生态文明建设和基层治理方面等的地方性法规共10部，尚未有历史文化保护方面的地方性法规。截至目前，《茂名市化橘红保护条例》和《茂名市古荔枝树保护条例》正在审议中。

3.地方立法队伍的整体水平与开展高质量高效率立法工作的要求还存在一定差距，需要进一步提升业务水平，强化履职能力。

地方立法精细化的完善路径

本文以问题为导向，结合地方立法精细化“三要素”，即立项精准、体例精简、突出实效，提出以下完善地方立法精细化的路径：

（一）与时俱进,建立立法精细化的理念

2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上正式提出，要增强立法的针对性、适用性、可操作性，研究丰富立法形式，可以搞“大块头”，也要搞一些“小快灵”。因此，建立立法精细化理念，第一，要摒弃追求“大而全”的观念，善于用“小快灵”解决实际问题，增强地方立法的针对性、适用性、可操作性。第二，提高立法队伍对立法新形势、新要求的把握。“小快灵”立法是地方立法在实践中总结出来的符合时代发展的立法新思路，是立法精细化的典型实践。要通过专项立法培训和不断的实践，扭转过去“宜粗不宜细”的立法思路，将“小快灵”立法、突出地方特色的立法思路应用到地方立法工作中去。

（二）精准立项，完善地方人大立项机制

近年来电白城区进一步扩容提质，城市品质有了较大提升（资料图片）

第一，要进行充分的立项论证。《茂名市人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》第二十一条规定，立项论证时，应当围绕以下内容对建议项目进行充分论证：1.为解决实际问题制定地方性法规的必要性；2.拟设定的主要制度、措施的科学性和可行性；3.拟设定的管理主体的职权职责以及公民、法人和其他组织的权利、义务的合法性和可行性；4.拟设定的行政许可、行政强制、行政处罚等重要制度的合法性和可行性；5.调整范围、主要内容是否符合地方立法权限；6.其他需要论证的内容。不同的地区存在的问题多种多样，对立法建议项目的审查和论证要遵循突出重点、急需先立、体现特色、切实可行的原则，对照以上的立项论证要求，展开充分论证。第二，要增强立法调研。地方立法机关要坚持以问题为导向，进行大量的调研论证工作，深入分析本地区的现实情况和立法需求，找准本地需要立法解决的问题，根据实际来进行立法。第三，地方立法规划与上位法的立法规划保持协调。地方立法以细化和补充上位法为原则，要加强与国家、省立法规划、立法计划的衔接，立足长远，科学论证。

（三）精简立法，注重地方立法实效性

在实践中，要以解决地方的实际问题和困难为目标，在立法的形式上突出地方立法补充和细化中央立法的地位和作用，不拘泥于条例的名称，不贪大求全，立法体例简约化，可以采用决议、决定的方式，“探索‘小切口’立法形式和路径，有几条写几条，聚焦解决核心突出问题，将有效管用作为每一部法规的章、节、条、款、项、目的衡量标准，切实增强立法的针对性、适用性、可操作性。”同时，地方性法规条款与条款之间要遵循法律，条文内部结构要符合法律逻辑，要围绕问题提出科学性、针对性和可执行性的方案。

（四）“回头再看”，完善立法后评估制度

第一，建立立法后评估的常态化机制。根据《茂名市制定地方性法规条例》第六十三条的规定：“地方性法规实施两年后，或者地方性法规实施后的社会环境发生重大变化的，有关的专门委员会、常务委员会有关的工作机构可以组织对地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。”所以，应完善立法后评估条件、评估方式等。第二，构建立法后评估的标准体系。构建立法后评估的标准体系应兼顾一般性标准和特色标准，一般性标准主要包括立法形式上的合法性、实质上的合理性、法案的可行性和规范性四个方面，特色标准指突出地方特色的指标，实现评估标准统一性和差异化的结合。

（五）打牢基础，强化立法队伍建设

第一，建立学习、培训常态化机制，定期组织专门的立法培训班，提升立法工作者法治思维和立法技术。第二，鼓励立法工作者在职攻读法律特别是立法学研究方向的研究生和博士生学位，并给予一定的学费支持。第三，优化立法队伍人员结构，构建以人大法制委员会、常委会法工委和政府法制工作机构为主体、立法智库为保障的立法工作队伍，不断提高地方立法的能力和水平。