检察侦查权运行机制研究

姚孙权　徐本鑫

摘 要：检察侦查权是检察机关履行法律监督职能的一项手段性和保障性权力，具有鲜明的法律监督属性。2018年《刑事诉讼法》修改后，以直接侦查权、补充侦查权、机动侦查权为主体的检察侦查权体系架构基本形成。在权力运行过程中，检察侦查权存在直接侦查权启动不自由、补充侦查权运行不积极、机动侦查权行使不顺畅等问题，制约了检察机关法律监督效能的提升。究其原因，在于直接侦查权的运行范围模糊、补充侦查权的运行规范缺失、机动侦查权的运行程序繁杂。为保障检察侦查权的良好运行，建议细化检察侦查权的运行范围，规范权力运行边界；完善检察侦查权的运行程序，破除权力运行障碍；健全监检衔接的协作机制，避免权力运行冲突。

关键词：侦查权；检察机关；法律监督；监察机关；司法体制改革

中图分类号：D926.3 文献标识码：A文章编号：1001-4225（2023）09-0039-11

一、问题的提出

檢察侦查权是指检察机关在办理刑事诉讼案件过程中，为收集证据、查明案情，依法采取专门调查措施和强制性措施的权力。在权力配置上，检察侦查权是检察权的重要组成部分，也是检察机关履行法律监督职能的基本手段和有力支撑。但是，赋予检察机关以侦查权，学界尚未达成共识。有观点认为，检察机关享有侦查权是由检察权的本质属性决定的，是维护法治权威和保障法律正确实施的重要手段[1]。也有观点认为，检察机关拥有侦查权是由检察机关作为法律监督机关的地位所决定的，是保持法律监督刚性的要求[2]。还有观点认为检察机关行使侦查权不符合权力分开与制约的基本要求，难以实现助力诉讼监督的初衷，也有违诉讼效率[3]。观点的迥异和认识的分歧不仅反映出现有研究对于检察侦查权的巨大困惑，也给检察侦查权的配置与运行实践造成了阻碍。

2018年《刑事诉讼法》修改后，“两反”职责转隶至监察机关，检察侦查权也随之进行相应调整，形成了以直接侦查权、补充侦查权①、机动侦查权为主体的体系架构②。可以说，国家监察体制改革极大冲击了中国司法领域固有的权能结构，深刻改变了以往的检察权运行范式[4]。在检察侦查权体系结构重塑基本完成的情况下，虽然检察侦查权配置的理论争议仍未平息，但更为现实紧要的问题是如何用好用活检察机关当前所保留的这部分侦查权。对这一问题的解决，不仅影响检察机关法律监督的精准性和权威性，而且关乎能否理顺检察权配置的内在逻辑。

二、检察侦查权运行的问题检视

检察侦查权是检察机关行使法律监督职权、维护刑事诉讼程序规范的基本手段和重要依托。但从目前检察侦查权的运行情况来看，主要遇到以下问题：一是，检察直接侦查权易与监察调查权发生管辖竞合，直接侦查权启动受到限制；二是，对于监察机关移送审查起诉的案件，检察机关行使补充侦查权存在“顾虑”；三是，检察机关行使机动侦查权适用范围受限，且启动门槛高。

（一）直接侦查权的启动不自由

作为一项针对特定案件自行立案侦查的权力，直接侦查权的启动强调独立性与自主性，不应受到其他权力的掣肘。然而，检察机关启动和运行直接侦查权并不自由，往往受制于监察调查权的行使。这不仅违背了效率与经济原则，而且削弱了检察机关行使直接侦查权的独立性，导致直接侦查权的适用难以落实。

在司法实践中，诉讼过程中的渎职犯罪行为并非孤立存在，往往与贪污贿赂犯罪行为相互交织，具有串案窝案情形突出、受贿渎职牵连普遍的特点[5]。根据《监察法》第11条第2项和《刑事诉讼法》第19条第2款的规定①，监察机关对国家公职人员的职务犯罪行为有权调查，检察机关对符合特定条件的司法渎职类犯罪行为有权侦查。因此，对于多个犯罪行为交织的案件，就需要监察机关与检察机关就案件管辖问题进行沟通，防止权力的越界与冲突，增强反腐败的制度合力，这是监检衔接机制运转的应有之义。然而，由于监察机关的强势地位，当发生管辖竞合的情形时，通常并不考虑案件所涉及的主要犯罪事实，均由监察机关主导对案件的调查，检察机关则处于辅助地位。这意味着监察机关趋向于进一步扩展其案件管辖范围。只要与职务犯罪相关联的案件，均可由监察机关并案调查。即便案件已经处于侦查办案阶段，检察机关也得将案件向监察机关移交。换言之，一旦出现管辖竞合的情形，监察调查权的运行具有优先性。相反，只有监察机关放弃对案件的调查管辖，检察机关方可行使直接侦查权办理案件。照此模式，直接侦查权就不是检察机关享有的独立权力，而是受制于监察调查权的从属性权力，权力运行具有被动性。

监察机关对检察机关直接受理案件的管辖压缩，存在实质越权的嫌疑，更有扰乱国家权力配置的风险。检察直接侦查权是《刑事诉讼法》配置给检察机关的一项独立的侦查权能，具有实行法律监督和规范刑事诉讼程序的功能价值。对案件情形不加区分，一味以监察调查权发动替代检察直接侦查权运行的做法，实质上混淆了检察直接侦查权和监察调查权的权力边界，忽视了二者在权力来源、权力属性、功能定位、目标指向等方面的巨大差别，陷入了将检察直接侦查权视为监察调查权的从属性权力的误区。在实践中，由监察机关负责对司法工作人员的受贿、渎职等多种违法犯罪行为一体调查，存在诸多弊端。一方面，这种做法极大地增加了监察机关的调查工作量，尤其是一线调查人员的工作负荷和复杂性远超以往，这与监察机关有限的人员编制和技术、装备资源并不相称[6]；另一方面，侦查司法工作人员渎职类犯罪的任务，旨在维护诉讼程序的规范性。对这部分犯罪的管辖，偏离了监察权的功能定位。

（二）补充侦查权的运行不积极

补充侦查权是检察机关侦查权体系中的一项基础性侦查职权，具有适用范围大、门类多、领域广的特点[7]。检察机关行使补充侦查权，能够减少程序的重复和拖沓，补强证据链条的完整性，具有明显的效率与经济优势。但是，实践中，检察机关行使补充侦查权的意愿普遍不高。

从实践情况来看，检察机关补充侦查权的运行长期处于低迷状态。尽管在以“案-比”为核心的案件质量评价指标体系建立后，检察官履责意识得到强化，检察机关适用自行补充侦查的积极性有所提升，但是总体占比仍旧较小[8]，尤其在办理监察机关移送的职务犯罪案件中表现最为明显。以近年来全国检察机关的办案数据为例，2018年，检察机关受理监察机关移送职务犯罪16092人，自行补充侦查案件为19件；2022年，检察机关受理监察机关移送职务犯罪20811人，自行补充侦查案件为2913件①。一方面，检察机关开展自行补充侦查案件数量的攀升，表明补充侦查权的运行并非缺乏需求，而是以往补充侦查权的运行并不能满足实践的需要。另一方面，检察机关行使补充侦查权办理的案件数量近年来占总体案件数比重较小，反映出检察机关行使补充侦查权依然存在诸多障碍，限制了检察机关补充侦查权的适用。在权力运行存在障碍的条件下，加之当前检察机关侦查力量不足，即便出现了需要适用补充侦查权的情形，检察机关也并不熱衷于开展自行补充侦查。

从诉讼格局来看，检察机关补充侦查权的运行存在观念上的“顾虑”。监察体制改革后，对于普通职务犯罪，基本形成了“监察机关调查—检察机关审查”的新格局，有别于“公安机关侦查—检察机关审查”的传统刑事诉讼模式[9]。在传统刑事诉讼格局下，刑事案件的办理遵循以诉讼阶段为理论、以宪法文本为基础的“分工负责，互相配合，互相制约”模式，公安机关与检察机关地位平等且各司其职[10]。检察机关行使补充侦查权并无太多顾虑，只是往往基于办案压力考量而缺乏行权动力。在新的诉讼格局下，虽然监检之间仍是配合与制约关系②，但鉴于监察权在现有权力配置与运行实践中的实际位阶已然高于审判权和检察权，导致监检关系呈现出“配合关系”过分偏重与“制约关系”严重弱化的实践倾向[11]。有观点就认为，对于监察机关调查终结并移送起诉的案件，检察机关的审查起诉和审判机关的审理裁判仅是履行法律程序而已，不能改变监察机关确定的案件结论[12]。受此观点影响，实践中已经出现了极端异常的现象。譬如，部分地区的监察机关对检察机关补充调查存在抵触情绪，盲目追求“零退查”“零不诉”等违背基本司法规律的工作目标[13]。此类对监察效能目标的过度追求现象，表面上看是一种认识偏差，实际折射出监察权的权威性对检察权、审判权的溢出效应[14]。“在政治权力影响诉讼权力的现实格局下，监察机关对于司法机关的影响将是压倒性的”[15]。因此，检察机关在行使补充侦查权时必然会面临巨大的心理压力，从而对待补充侦查权的运行更多保持谨慎态度。

（三）机动侦查权的行使不顺畅

检察机关享有机动侦查权由来已久，虽然历经多次立法变迁，但始终得到保留，并在法律修订过程中逐渐明晰了其法律监督属性。从立法目的来看，赋予检察机关机动侦查权，旨在发挥其灵活机动的独特优势实现对个案的适时监督。然而，“司法现实的走向却难免同理论设想的预期背道而驰”[16]。客观事实所呈现的，是机动侦查权非但未能实现个案监督的及时介入，其自身反倒落入了僵化迟钝的泥潭之中。

从实践情况上观察，检察机关行使机动侦查权的案例并不多见。有学者在对2014年—2016年检察机关侦查案件总量进行统计分析后，得出的结论是，“机动侦查权适用的案件数量其实是非常低的，每年每个省级行政区划单位内检察机关采用机动侦查权侦办案件的数量大体可能在两位数，甚至个位数”[17]。这一结论在个别省份的机动侦查权运行实践中也得到了验证。以机动侦查权运用经验比较丰富的Z省为例，该省检察机关于2019年3月行使机动侦查权办理了一起某公安民警涉嫌盗窃重大犯罪案件，被认为激活了处于休眠状态的机动侦查权。此后三年，该省检察机关共运用机动侦查权立案办理8件8人[18]。乍看之下，屈指可数的机动侦查权适用现状，似乎是当前机动侦查权运行过程中面临的首要问题，甚至被当作是机动侦查权“名存实亡”的主要依据[19]。由此引发的对于机动侦查权配置合理性的质疑也从未中断。然而，机动侦查权的个案触发率低只是权力运行所呈现的客观现象，而非权力运行存在的核心问题。

机动侦查权运行的核心问题潜藏在客观现象之下，即权力运行僵化迟钝。司法实践中，检察机关行使机动侦查权的启动流程复杂繁多。在检察机关发现案件线索后，需要经过一系列复杂的启动流程后，才能正式启动机动侦查权立案侦查，具体包括：“发现案件线索—对案件线索进行调查核实—与有管辖权的公安机关充分沟通—检察长或者检委会决定—向省级检察机关提出批准直接受理的请示报告—省级检察机关作出决定”[20]。譬如，在袁某某充当黑社会性质组织保护伞一案中①，检察机关在办理涉黑涉恶案件时，发现公安局协警袁某某利用其身份和职务便利，充当黑社会性质组织的保护伞。绍兴市检察机关在报请省级检察机关批准后，行使机动侦查权对袁某某涉嫌非法拘禁罪立案侦查，同日下交诸暨市检察机关侦查。尽管检察机关在该案办理过程中较为成功地行使了机动侦查权，但复杂的运行流程却早已违背了机动侦查权的制度初衷。一方面，层层申报的启动流程必然会加大时间消耗，存在延误案件侦查时机的风险，增加了侦破案件的难度[21]。另一方面，由省级检察机关审查决定权力的行使，已经过分拔高了启动机关的层级，造成机动侦查权启动难度加大[22]。事实上，严格复杂的权力运行流程，已然造成机动侦查权的启动难题。即便检察机关能够运用机动侦查权，也自然要以投入过多资源和牺牲运行效率为代价。

三、检察侦查权运行的制度障碍

检察侦查权运行过程中存在的诸多现实问题，固然受到权力结构的比例失衡、办案人员的认识偏差等多方面影响，但根源在于检察侦查权的相关规范不够完备，不能为检察侦查权的运行提供充足的制度供给，进而影响到检察侦查权的顺畅运行。

（一）直接侦查权的运行范围模糊

对于处理关联案件管辖竞合问题，现行制度不仅具有明显的主体倾向性，还存在着衔接机制不明确等缺陷，导致直接侦查权的运行缺乏独立性。

一方面，关联案件的管辖规则过度偏向于监察机关。最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（下称“《规定》”）第3条规定了关联案件的管辖规则②，具体内容有二：一是，确立了“监察为主，检察为辅”的关联案件主导模式；二是，构建了以“沟通”机制为核心的管辖分配机制。在条文表述上，《规定》重申和细化了《监察法》第34条第2款，采用了“一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助”的表述①。这一表述虽然冠以“一般”之名，看似没有绝对化处理，但又以“应当”进行肯定，相较于直接侦查权启动条件中的“可以”更为强烈[23]。法律条文的表述中潜藏着政策的导向性。实践中往往据此，不加判断，忽视“一般”，盲从“应当”。譬如，有些地方明确规定，对于检察机关在办案中发现属于监察机关管辖职务违法犯罪案件的，全案应当移送监察机关调查[24]。在条文结构上，《规定》首先明确管辖竞合问题的处理依靠“沟通”机制，而后规定“监察为主，检察为辅”的关联案件主导模式，最后阐述沟通的结果及其相应管辖情形。事实上，关联案件的管辖竞合问题如何解决，取决于监检之间对案件具体情形的沟通。将关联案件的主导模式置于沟通的结果之前，意味着无需考虑案件情形，在沟通协商之前就可作出先入为主的管辖判断，并不符合司法运行的客观规律。最高人民检察院实际对此已有认识，并在其后通过司法解释的修改予以纠正②。可见，管辖竞合问题的解决应当是根据案件情形进行沟通的结果，而非是对“监察为主”的过度强调。

另一方面，关联案件的管辖分配机制规则不明确。正如上文所述，监检之间关联案件管辖问题的处理采用“沟通”机制，不同于公安机关与检察机关按照“主罪与从罪”原则来确定关联案件的管辖[25]。当出现管辖竞合情形时，应由监检之间沟通协商，根据案件具体情形得出的沟通结果，分类处理。然而，这一机制过于粗疏而存在较大任意性空间。其一，《规定》第3条将通过“沟通”机制划分管辖归属的判断依据表述为“更为适宜”。就立法本身而言，“更为适宜”在立法上的使用不可避免。然而，问题在于，对这一概念究竟采取何种衡量标准仍然十分模糊。“起草人设想了必然的情况，但是却造成了模糊，有时甚至是荒谬”[26]。在欠缺法律解释的前提下，“更为适宜”的个案适用便只能是基于权力博弈而作出的妥协产物。其二，对于监检之间沟通机制的形式、沟通的层级和部门、沟通的范围和期限、沟通不畅和沟通分歧的处理办法等均没有明确的细化规定[27]。实践中，沟通衔接机制运行的实际效果并不理想。例如，虽然在部分地区建立了省级层面的监检衔接机制，但目前侦查工作主要由市级检察机关办理，沟通衔接的个案化、临时化特征明显，未形成长效衔接机制。有的地方过度依赖监察机关，把本可由检察机关管辖的案件线索也移送监察机关，还有的地方对案件情形未及时沟通，影响侦查工作开展[28]。因此，由于这种非常态化、制度化的“沟通”机制运行之中的灵活掌握成分和不确定因素，使得在何种情况下明确采取何种案权分配模式的问题仍然未能解决[29]。规范依据的模糊缺失不能为直接侦查权指明权力运行边界，进而出现直接侦查权启动受到束缚。

（二）补充侦查权的运行规范缺失

长期以来，补充侦查权的相关运行规范具有高度原则性和概括性的特点，缺乏相应的实施细则和配套机制。检察机关行使补充侦查权存在适用范围不清和运行保障乏力两大制度缺陷，导致在司法实践中权力运行受到诸多掣肘。

补充侦查权适用范围不清，增加检察机关行权障碍。根据《监察法》第47条第3款①和《刑事诉讼法》第170条第1款②规定，对于监察机关移送审查起诉的案件，补充侦查权的启动并不具有优先性，而是一种备用性选项。此类案件以“退回补充调查”为原则，以“自行补充侦查”为例外[30]。检察机关只有在“必要时”才能启动补充侦查权。但问题在于在实践操作中如何把握“必要时”这一概念。从规范文本上考察，《人民检察院刑事诉讼规则》（下称“《高检规则》”）第344条第1款③规定了检察机关可以自行补充侦查的三种情形，包括言辞证据个别情节不一致的、实物证据需要补充鉴定的、出于效率考量的其他情形。前两种情形聚焦于程序层面和技术层面的瑕疵，第三种情形则是兜底性条款。尽管立法者已经有意细化补充侦查权的适用范围，但还是过于粗疏而难以操作。尤其是对于第三种情形的判断，基本依赖于检察机关办案人员的能力与经验，具有较强的主观性。此外，该条款规定的三种情形与“必要时”的概念并不完全等同，无法涵盖需要补充侦查权运行的全部场景。从权力关系上分析，退回补充调查在适用序列上优先于自行补充侦查。前者是一般性手段，后者是辅助性手段，二者之间是原则和例外的关系。因此，自行补充侦查的适用情形更容易总结概括[31]，也更需要明确规定。但是，现行法律规范对于补充侦查权的适用范围仍然缺乏细化规定，权力运行边界不明。在缺乏明确规范指引的前提下，检察机关自然愿意选择“更为简便”的退回补充调查。

补充侦查权运行保障缺失，削弱检察机关行权动力。一项权力的良好运行不仅需要明确的规范依据，更离不开严密的运行保障。对于监察机关移送审查起诉的案件，检察机关如何行使补充侦查权的规定存在诸多缺漏，在侦查方式、侦查时间、组织形式、人员配置、配合协助等方面均无明确具体的法律依据。在侦查期限上，根據《高检规则》第348条规定，检察机关自行补充侦查的案件需在审查起诉期限内侦查完毕④。倘若检察机关决定行使补充侦查权，就意味着办案人员在审查起诉期间内不仅需要完成阅卷、提审、汇报、撰写文书等工作，还需额外完成自行补充侦查工作[32]。而且不容忽视的是，办案人员常常同时承办数个案件。因此，缺乏单独侦查期限的制度设计已经导致权力运行出现困难。在配合协助上，《高检规则》第344条第2款规定了“人民检察院自行补充侦查的，可以商请监察机关提供协助”。实践中，“职务犯罪调查活动的高度封闭性与监察主导性，增加了司法活动对监察的依赖性”[33]。检察机关行使补充侦查权往往需要监督机关提供协助，否则侦查活动将难以进行。但是，“可以商请”的表述只确定了检察机关能够寻求向监察机关协助，却并未说明监察机关的协助义务和拒绝提供协助的后果。因此，补充侦查权运行规范的缺失，导致具体操作中的程序性和规范性较弱，办案人员的随意性较大。在宏观层面国家权力结构比例失衡的背景下，微观层面的制度规范缺失无法为检察机关提供明确的法律依据，随之而来的便是检察机关的行权动力不断降低。故而，对于补充侦查权的运行，不仅要进一步完善相关法律规范，还需要建立与之相匹配的运行规则。

（三）机动侦查权的运行程序繁杂

立法上，对于机动侦查权的复杂程序设计，本意在于防范权力的扩张与滥用，却在不经意间演变成为权力运行的制度障碍，压制了机动侦查权的活力。

从程序本身来看，机动侦查权启动门槛较高、等级限制严格的运行特点饱受诟病。根据《高检规则》第13条第2款①和第15条②规定，在启动层级上，机动侦查权的启动需要得到省级检察机关或者最高人民检察院的决定。如若基层检察机关发现案件线索，则需按照层报制度逐级上报，那么从最初发现案件线索至最终决定启动侦查，最少也要经过三级检察机关的审查和批准。在申报材料上，检察机关需要制作提请批准直接受理书，载明案件具体情况以及启动机动侦查权立案侦查的理由，并附上有关材料。在审批期限上，省级检察机关自收到提请批准直接受理书到作出审批决定的期限为10日。对于权力启动全过程的时间消耗，还需考虑每个层级检察机关的审批期限以及不同层级之间的流程运转时间。从成本收益视角分析，倘若检察机关欲行使机动侦查权，必然会在层报审批上耗费有限的司法资源，也会拖延宝贵的办案时间，所得收益却是处于不确定状态的权力启动结果。在成本收益失衡的前提下，检察机关基于办案压力和办案风险考量，自然不愿行使机动侦查权。此外，机动侦查权毕竟是一项打破常规侦查机制的权力，权力的运行亦会涉及其他机关的职权行使。省级检察机关在对行权“必要性”审查上，不可避免会考虑外界的质疑、机关间的纠纷矛盾等因素，因而通常保持谨慎态度。

从历史沿革来看，复杂繁琐的运行程序是导致权力运行失活的主要原因。机动侦查权的依据最早可追溯至1979年《刑事诉讼法》第13条第2款③。但是，该条款仅规定行使机动侦查权的主体为检察机关，并没有限定权力的适用范围和启动程序。检察机关只要认为存在直接受理的需要即可行使机动侦查权。因此，机动侦查权滥用的情形发生自然难以避免。为了防止权力的恣意扩张，1996年《刑事诉讼法》第18条第2款④不仅限缩了机动侦查权的案件范围，也将启动层级上提至为省级以上检察机关。自此之后，机动侦查权在司法实践中的适用数量便已大幅下降，使得诸多研究者认为机动侦查制度实质上进入了“沉睡状态”。2018年《刑事诉讼法》继续限缩了机动侦查权的案件范围，同时延续了严格的启动程序。但机动侦查权的运行实践并未出现较大变化。事实上，机动侦查权的案件范围限缩与其运行趋向僵化并无紧密联系。案件范围指向的是机动侦查权的适用空间，即案件数量的多少；启动程序指向的是机动侦查权的运行流程，即启动条件的难易。退言之，机动侦查权不是常规性的侦查权力配置，只能针对个别案件，是例外情形，否则就违背了刑事诉讼中关于侦查管辖分工的规定[34]。之所以不少学者误将案件范围过窄作为机动侦查权运行的核心问题，是因为立法上对机动侦查权案件范围与启动条件的双重限定，引发案件数量出现急剧下降，遮掩了运行程序复杂导致权力运行失活的问题本质。

四、检察侦查权运行的机制完善

检察侦查权良好运行的关键在于解决制度层面的供给不足。总体而言，当前检察侦查权的体系建构已经基本完成，各项子权力均有明确的规范依据。因此，在新的检察权运行格局下，检察侦查权的发展方向应当是围绕实行法律监督这一主题，完善权力运行机制。

（一）细化检察侦查权的运行范围

细化检察侦查权的运行范围，规范权力运行边界，是完善检察侦查权运行机制的首要环节。通过细化检察侦查权的运行范围，能够从源头上避免权力运行的错位与低效。因此，有必要对过于模糊的检察侦查权适用范围予以细化。

第一，针对直接侦查权，确立“分案管辖，主案为主”的关联案件处理原则。“侦查权能配置与管辖划分的目的在于有效完成刑事诉讼任务”[35]。根据案件性质的侦查管辖模式选择，应当以追求侦查工作的效率为出发点和落脚点，而非由单一主体对关联案件的管辖独揽。“监察优先原则”虽然具有合理性，但也存在其适用的边界，不能以此压制其他公权力的运行。一方面，部分案件的主要事实是对诉讼秩序的破坏，办理此类案件超出了监察机关的职能范围，一概由监察机关管辖存在程序正当性的质疑；另一方面，一味适用“监察优先原则”容易淡化检察机关的职能优势，反而不利于案件的及时、有效办理[36]。因此，在出现管辖竞合时，应当具体区分案件性质和情形，分案管辖，由主案管辖机关主导案件的侦查工作。这一管辖处理模式既尊重和维护了不同机关对案件处理的法定职权，也契合了案件自身性质和重要性的差异[37]。

第二，针对补充侦查权，明确自行补充侦查适用范围的具体情形。明确自行补充侦查适用范围是保障补充侦查权顺畅运行的前提条件，能够有效化解检察机关行使补充侦查权的顾虑。具体而言，其一，最高检应对补充侦查权出台专门的司法解释，或者与监察机关联合制定补充侦查的规范性文件，统一对补充侦查权的相关内容予以明确。实践中，自行补充侦查的适用情形主要是对案件证据核实和完善，并不涉及案件主要事实的认定。在司法解释中，应当清晰列举自行补充侦查的具体适用情形。其二，对于无需行使补充侦查权的情形，检察机关应当作出反面排除。通过反面列举无需适用的情形，使检察机关能够精准把握权力运行边界。其三，对于“更为适宜”“更为合适”等模糊化用语，检察机关与监察机关应当联合制定具体判断标准以提供参照，便于实践运用。

第三，针对机动侦查权，准确把握“需要由人民检察院直接受理”的标准和情形。当前，机动侦查权的具体适用主要依靠办案机关的自主判断，但判断标准的缺乏难以为权力的运行提供指引。建议在沿用现有标准的的基础上，通过设置切实可行的的程序标准，对机动侦查权的适用情形进行分类细化。其一，对于公安机关不宜侦查的案件情形，明确将其列入机动侦查权适用范围，同时列举公安机关不宜侦查的若干典型情形，以供检察机关参照适用。其二，对于公安机关不愿侦查的案件情形，在公安机关应立案侦查但拒不立案的情形之外，将立而不侦、久侦不决、立案后又撤案的情形列入考量范围，对侦查延期时间、侦查效率等内容进行程序性审查，重点解决立案困难、违法撤案、侦查周期过长的问题。具体而言，由公检之间进行磋商并发布指导意见，明确检察机关对于公安機关不宜侦查情形负有协调沟通的责任，根据协调结果可及时介入案件侦查工作；对于公安机关不愿侦查情形，检察机关可以直接行使机动侦查权。

（二）完善检察侦查权的运行程序

检察侦查权作为检察权体系的重要组成部分，权力运行的过程本身就是实行法律监督的过程，权力运行的目的在于维护诉讼活动的规范秩序。为破解权力运行难题，以提升法律监督质效，亟需针对检察侦查权的运行程序提出相应的完善对策。

第一，针对直接侦查权，发挥调查核实对直接侦查权运行的过滤和保障功能。调查核实是检察机关履行法律监督职权的重要手段，能够有效保障直接侦查权的规范运行。在立案前阶段，检察机关运用调查核实的各种手段和措施对案件线索进行初步调查和判断，与直接侦查权的运行既密切相关也相对独立。一方面，司法工作人员渎职行为通常隐蔽性较强，在发现案件线索后难以直接判断是否存在立案侦查的必要。通过调查核实的筛选过滤，能够排除直接侦查权管辖范围之外的案件线索，避免直接侦查权的不当启动。另一方面，检察机关在对案件线索调查核实的过程中，能够初步掌握案件事实和证据，为立案后阶段直接侦查权的运行提供有力支撑。建议设立专门的检察侦查部门，统一行使直接侦查权与调查核实权，推动检察侦查工作的专业化、精细化发展。在关联交织、协调统一的检察侦查权运行格局之下，可以考虑将检察侦查队伍和调查核实队伍一体化建设，培育和组建复合型检察侦查办案团队，为直接侦查权的有效行使提供组织保障。

第二，针对补充侦查权，明确自行补充侦查的行权期限、操作程序、运行保障等问题。之所以检察机关的行权意愿普遍不高，根源在于补充侦查权运行规范不明确。首先，自行补充侦查期限过短导致检察机关不愿自行侦查。《刑事诉讼法》没有为自行补充侦查留出单独的侦查时限，如果检察机关开展自行补充侦查，则必须在有限时间内完成补充侦查工作，存在较大的办案压力和办案风险。对此，需要确定自行补充侦查期限，侦查期限为一个月，减轻启动自行补充侦查程序的办案负担，激发补充侦查权的活力。其次，补充侦查权运行模式的缺失，导致司法实践中各地做法不一，极易引起操作混乱。建议可由案件承办人员撰写和提出补充侦查提纲后，交由专门侦查部门负责进行补充侦查工作。提出补充侦查提纲的做法，将有效降低补充侦查权的行权难度，规范自行补充侦查操作程序。最后，针对监察机关移送案件的补充侦查工作，明确检察机关自行补充侦查倘若需要商请监察机关协助，监察机关应当予以协助；如若拒绝，应当说明理由，并记录在侦查卷宗之中。

第三，针对机动侦查权，重点解决机动侦查权启动条件严苛、审查程序繁琐的实践难题。建议削减行权审批流程并下调审批级别，避免程序过于繁杂引发负面效果。精简机动侦查权的启动审批流程，能够大幅降低机动侦查权的启动成本，便于检察机关在恰当时机及时行权，回归机动侦查权的“机动”本性。同时，通过保留必要的程序控制，以实现对权力运行的监督。具体而言，机动侦查权是否存在启动必要，取决于办案人员对案件具体情形的判断。检察机关在决定行使机动侦查权时，应当经过检察长的批准，并只需向上一级检察机关申报审查决定。假若上一级检察机关在审查后批准启动机动侦查权的，则下一级检察机关即可立案侦查。同时，在审查后无论是否决定行使机动侦查权，都应将决定结果报送省级检察机关备案。

（三）健全监检衔接的协作机制

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作，不断增强依法反腐合力”[38]。在职务犯罪侦办全局中，完善检察侦查权的运行机制需要着力于健全监检衔接的协作机制。

其一，优化关联案件管辖的前置协调沟通机制。解决关联案件管辖问题依靠沟通机制的运行，法律对此已有明确规定，实践也有诸多探索和成功经验。但关键在于此前的沟通机制个案化、临时化特征明显，难以发挥制度功效。因此，应当由检察机关与监察机关联合制定监检衔接细则，细化部门合作，完善衔接机制。主要包括以下三个方面：一是，由国家监察委员会与最高人民检察院联合出台监检衔接规范性文件，明确监察机关与检察机关之间的具体衔接机制安排。二是，构建常态化沟通机制。监检之间在实现信息互通、案件进展通报的基础上，通过定期召开监检联席会议、办案协商会议等形式，提高协作效率，及时解决工作中遇到的问题。三是，发挥个案沟通的灵活性。从立案数量情况看，逐案沟通仍是当前的主要方式。可将个案沟通作为常态化沟通的补充，充分发挥灵活便捷的优势。

其二，明确检察机关在监检沟通机制中的主导地位。确立检察机关的主导地位，是指由检察机关主导关联案件侦查工作的协调沟通事务，并不意味检察机关能够办理监察机关管辖的职务犯罪案件。这一做法意在推动检察机关更好履行法律监督职能，维护侦查工作的规范秩序，具有坚实的法理基础和紧迫的现实需要。一方面，检察侦查权在权力配置结构上呈现出复合型的体系布局，决定了权力运行模式具有关联交织的特点，必然需要检察机关与其他机关就权力运行进行大量的沟通协调。由检察机关负责主导沟通机制，利于提高沟通机制的工作效率和稳定性；另一方面，虽然司法工作人员渎职类犯罪具有一定的腐败属性，但主要是由于执法不严格、司法不规范、违反法定程序或者适用法律错误等原因造成的，与检察机关履行法律监督职权关系更为密切[39]。检察机关作为沟通机制主导者，更有利于发挥自身职能优势。

结  语

检察侦查权并非新生事物，但在监察体制改革的时代语境之下形成了全新的体系架构。从国家权力结构的全局来看，2018年《刑事诉讼法》对检察侦查权外延的调整，更加契合于检察机关作为法律监督机关的基本定位，更加专注于保障法律监督的主责主业。因此，检察侦查权运行机制的完善就应当以服务法律监督职能为根本宗旨，以补充侦查权为基石，以直接侦查权为支点，以机动侦查权为抓手，构建配置合理、逻辑自洽的检察侦查权运行机制。对于检察侦查权运行机制的探究，需从权力配置的内在逻辑与权力运行的外部边界两个维度进行剖析，不仅需要考虑检察侦查权内部体系的配置合理性，也要厘清与监察调查、公安侦查等外部权力之间的关系。实事求是地说，检察侦查权运行过程中所面临的诸多现实问题，成因复杂交织，既有当前司法政治环境的影响，也有权力性质的认知偏差。如何從适用范围、启动条件、运行保障、监检衔接等方面优化检察侦查权的运行机制，增加制度供给，还亟待在实践和理论层面深入探索和研究。

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（责任编辑：张晓）

收稿日期：2023-07-28

作者简介：姚孙权，男，安徽歙县人，安徽师范大学法学院硕士研究生。

徐本鑫，男，河南光山人，法学博士，安徽师范大学法学院副教授。

基金项目：2022年度安徽省侦查逻辑办案研究会理论研究重点课题“检察侦查权运行机制研究”（AHZC2022B02）

①此处“补充侦查权”仅指自行补充侦查权，不包括退回补充侦查权，下文皆同。退回补充侦查的实质是刑事诉讼程序倒流，旨在对侦查工作的引导，并非检察机关享有的狭义侦查职能，故本文认为不属于检察机关侦查权。

②《刑事诉讼法》第19条第二款规定了检察机关享有直接侦查权和机动侦查权，第170条第一款和第175条第二款分别规定了检察机关对监察机关负责调查和公安机关负责侦查的案件享有补充侦查权。

①《监察法》第11条第2项规定：监察机关“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。《刑事诉讼法》第19条第2款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案偵查”。

①参见《最高人民检察院工作报告——2019年3月12日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml，2023年5月19日访问；《最高人民检察院工作报告——2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202303/t20230317_608767.shtml，2023年5月19日访问；《专访最高检第三检察厅厅长史卫忠：依法惩治职务犯罪 受贿行贿一起查》，https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202303/t20230308_606886.shtml，2023年5月19日访问。

②《宪法》第127条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件时，应当与审判机关、检察机关互相配合，互相制约”，从而确定了“互相配合、互相制约”为原则的监检关系。《监察法》第4条第2款对该原则予以重申，并将其作为监察工作的基本原则。

①参见诸检刑诉（2019）1057号。

②《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第3条规定：人民检察院立案侦查本规定所列犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。经沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会；认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。

①《监察法》第34条第2款规定：被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。

②《人民检察院刑事诉讼规则》第17条在沿用《规定》第3条的基础上，删去了“一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助”的表述。《人民检察院刑事诉讼规则》第17条规定：人民检察院办理直接受理侦查的案件，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察机关沟通。经沟通，认为全案由监察机关管辖更为适宜的，人民检察院应当将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察机关；认为由监察机关和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察机关管辖的相应职务犯罪线索移送监察机关，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间不得停止对案件的侦查。

①《监察法》第47条第3款规定：人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。

②《刑事诉讼法》第170条第1款规定：人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。

③《人民检察院刑事诉讼规则》第344条规定：对于监察机关移送起诉的案件，具有下列情形之一的，人民检察院可以自行补充侦查：（一）证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容主要情节一致，个别情节不一致的；（二）物证、书证等证据材料需要补充鉴定的；（三）其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。自行补充侦查完毕后，应当将相关证据材料入卷，同时抄送监察机关。人民检察院自行补充侦查的，可以商请监察机关提供协助。

④《人民检察院刑事诉讼规则》第348条规定：人民检察院在审查起诉中决定自行侦查的，应当在审查起诉期限内侦查完毕。

①《人民检察院刑事诉讼规则》第13条第2款规定：对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

②《人民检察院刑事诉讼规则》第15条规定：对本规则第十三条第二款规定的案件，人民检察院需要直接立案侦查的，应当层报省级人民检察院决定。报请省级人民检察院决定立案侦查的案件，应当制作提请批准直接受理书，写明案件情况以及需要由人民检察院立案侦查的理由，并附有关材料。省级人民检察院应当在收到提请批准直接受理书后十日以内作出是否立案侦查的决定。省级人民检察院可以决定由设区的市级人民检察院立案侦查，也可以自行立案侦查。

③1979年《刑事诉讼法》第13条第2款规定：贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。

④1996年《刑事诉讼法》第18条第2款规定：对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。