加强政府债务管理对策建议

吴连华

摘要：我国当前经济压力持续增大，政府专项债券是带动经济增长的重要源泉，更是逆周期财政政策的关键举措。目前地方投资需求持续不断加大，同时也出现了有些项目存在缺乏监督、信息披露不齐全、资金闲置支出效率不高等突出问题，加强专项债券绩效管理和风险控制显得尤其重要。我们需要建立一套完善的政府性债务管理绩效体系，不断完善地方专项债券信息披露制度，形成有效的专项债券风险预警机制。

关键词：地方政府债务；预算绩效管理；风险预警机制；信息披露

一、从绩效管理角度加强政府债务管理

2018年9月1日《关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，提出要全方位构建预算绩效管理格局，建立全过程的预算绩效管理链条，并阐述了全面实施预算绩效管理的必要性。由此可见，建立健全的现代财政制度，实现国家综合治理现代化、经济社会健康有序发展，推动财政资金提质增效都是全面实施预算绩效管理的着力点。政府预算是政府地方债务管理的关键一环，必须加快推进在债务发行的全过程中实施预算绩效管理，当前需要将地方债务全面实行预算绩效管理，形成一套健全的地方性政府债务绩效管理体系。

2021年6月17日，财政部下发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），旨在有效防范地方政府债务风险，进一步提高地方债券的资金使用效率，预防闲置，解决地方政府债券在项目资金绩效管理方面的问题。《办法》全文分为七章，分别是一总则、二事前绩效评估、三绩效目标管理、四绩效运行监控、五绩效评价管理、六评价结果应用、七附则。这也是我国第一次专门针对地区债务颁布的项目资金绩效管理办法，有力促进了地方政府举债融资机制建立，推动了提升债券资金的配置效率，有效防范了地方政府债务风险。该《办法》主要涉及事前绩效、事中监控、事后评价三大方面。其一，事前做好绩效评估。地方在申报专项债券资金前，需要项目单位先填报事前绩效评估申报表，并根据项目主管部门及财政部门要求提供相应的证明材料。其二，事中绩效运行监控。绩效运行监控是在政府专项债券资金使用过程当中，同步跟踪债券资金项目绩效目标的实现程度，通过穿透式监管，做到及时纠错纠偏。其三，事后绩效评价管理。项目单位在年末要填报项目资金年度自评价情况表，绩效评价结果需要同步公开在信息平台。

（一）债务绩效原则和管理体系

1.遵循债务绩效原则

债务绩效管理需要按照债务管理原则，结合项目自身，科学评估偿债风险。首先，要做到项目严格管理，全面覆盖；其次，对于债券资金要量入为出，收支平衡；再者，对于债券申报项目要聚焦重点，关注绩效；最后，债务资金使用要公开透明，防控风险。

2.建立健全的债务绩效管理机制

整体上，债务绩效管理机制主要包括以下四个环节：

第一环节是谋划申报。债券项目申报前，需要先对项目的必要性、可行性以及平衡性进行全面评估，项目主管部门和财政相关科室要对项目的事前绩效评估充分认证审核。在明确资金投资计划的情况下，分年度申报债券资金并且要及时纳入预算管理，对债券资金实行全生命周期绩效管理，要本着“轻重缓急，量力而行”的原则，从源头上防控债务风险。

第二环节是发行使用。对于发行成功的专项债券，财政要做到及时拨付项目单位，并且要求项目单位加紧推进项目建设进度，尽早形成实物工作量，以“项目快推进”促“资金快拨付”，确保债券资金在发行年度全部使用完毕。同时财政相关部门根据政府债务管理系统，对债券资金使用等方面实行全过程、穿透式监控，对债券实际支出进度较低的单位进行了通报预警，指导主管部门及项目单位提高认识，认真排查分析问题，确保债券资金在安全使用的前提下，提高资金使用绩效。

第三环节是到期偿还。政府债券能够积极加快地方项目建设，有效带动地方投资经济，不过，债券资金终究是要偿还的。地方政府必须确保债券资金到期按时还本付息，要严防地方出现债务风险，对债务的本息偿还倍数及收支平衡要做到了如指掌。

第四环节是反馈运用。地方政府性债券项目在存续期信息需要依法及时公开，接受社会公众监督。有关部门页将进行跟踪评级，对债券发行项目形成全方位监督体系，通过完善政策制度、充分和工作业绩挂钩预算等方式来加强债务绩效评价，要做到及时准确地披露绩效管理相关结果。

（二）债务预算绩效管理指标体系及结果运用

1.债务预算绩效管理指标体系

根据债务“借用管还”相关环节管理要求及特点，建立债务预算绩效管理指标体系，分别为收入管理、支出管理、存续期管理以及影响力四类一级指标。

（1）收入管理绩效指标。收入管理指标具体包括债务结构、发行成本以及债务风险三个方面。

债务结构指标主要关注债务制度的债务结构的优化程度和健全性，根据财政部相关文件提出的“避免单次兑付规模过大”“合理提高长期债券资金期限比例” 等要求，设置长期专项债券占比、债务额度合规性等指标。

发行成本指标主要关注债券融资发行成本，衡量政府是否通过科学合理的发行计划来有效降低发行费用。设置债券发行规模的合理性、债券发行期限的合理性、债券发行效率指标来考察债券发行安排是否科学合理。

债务风险指标主要根据财政赤字风险，增加了较为通用的债务增长率、负债率等参考指标。从动态指标和静态指标两个方面衡量债务风险的总体情况及变化趋势。

（2）支出管理绩效指标。债务绩效管理的重点在于债券资金的使用情况。支出管理绩效目标具体包括资金管理指标以及项目管理指标。

资金管理指标又分为时效类指标和效益类指标两类。通过资金投向合规性、科学性指标衡量资金支出是否与公共服务需求、国家发展规划相匹配。时效类指标包含资金拨付及时性以及债券资金使用进度，主要考察债券资金入库后财政是否尽快拨付资金，尽早的发挥资金使用效益。

支出管理环节绩效指标应与债务项目的全过程预算绩效管理机制有效结合，在项目绩效指标基础上合理设置债务管理绩效指标。

（3）存续期管理绩效指标。存续期管理绩效指标主要是看政府债务的管理以及信息公开披露情况。

债务管理指标根据债务资金的偿还率以及有无逾期债务客观分析本年度的市场信用情况，并针对债券项目建设期长等特点，在建设期和运营期开展中长期重点评价，通过重点评价指标来科学反映各项目长期效益。

信息公开指标考察债务信息是否及时公开披露。根据《地方政府债务信息公开办法》债务信息公开情况应当纳入债务绩效评价范围，用以考察债券发行和存续期的信息质量及时效性。

（4）影响力绩效指标。影响力绩效指标主要包含可持续性指标以及宏观社会效益指标。

按照财政部要求，可持续性指标使用项目库建设指标核查项目库的滚动管理以及具体的建设状态。设置项目运营效益、信用跟踪评级、偿债保障机制等指标来反映政府债务资金长期运行情况。

宏观社会效益指标结合债券资金的资金投向领域具体设置为交通运输、城乡建设、节能环保等相关方面的宏观衡量指标。

2.预算绩效评价结果的有效运用

一要强化绩效评价结果的应用。在安排新增债券资金项目时，需要结合地方真实财力和重大项目资金需求以及债务管理绩效评价等方面全面衡量，绩效评价结果要和新增债券限额分配相关联，提高政府债务绩效管理水平。二要建立健全的绩效评价信息公开制度。充分发挥利用好社会监督作用，及时准确地披露绩效评价结果和预算绩效执行情况，发现问题有效落实整改。三要建立绩效评价申述机制。绩效评价过程中，如若有关部门对评价报告有所疑问，应当积极向上提出异议说明缘由，申述机制可以更加规范地方举债，强化绩效评价结果的运用，使得绩效评价更加公平公正。

二、完善动态化专项债券风险预警机制

完善动态化专项债券风险预警机制。首先，在做好预算约束以及绩效引导的基础上，建立专门针对地方专项债券的大数据监测平台，联合多部门参与协同管理，对地方政府专项债券实行全过程动态化监控预警。其次，可以对专项债券在绩效管理方面依据“三年一编制，每年一滚动”原则，制定中期财政规划，对于项目实施期年限在5年及以上周期的，不仅要在项目实施期开展绩效评价，实施期结束也要定期开展绩效评价。针对目前中期财政规划与项目周期管理的脱节，我们必须对每一个债券项目进行全生命周期绩效评估。再者，依据债券绩效管理执行情况实施问责机制。将专项债券绩效评价结果和工作业绩考核相关联，以绩效导向，在工作中实施奖惩考核。在做好债务防范风险的同时，积极开展债券绩效管理工作，并纳入年底工作考评，实现债券风控和激励相关联。

三、强化专项债券信息披露，打造“阳光债务”

地方专项债券在信息披露方面存在着较为严重的披露质量不高、内容不完整、流于走形式、市场监督力度不够、信息较为繁琐难以提取关键内容等突出问题，然而债券信息的及时有效披露是规范专项债券绩效管理的重要保障。在信息披露机制方面，我们可以适当借鉴有些西方国家，这些国家的信息披露机制更加严格规范，在公开发行专项债券前，所发行项目必须先经过政府认可的“独立律师”对债券的合法合规性严格审批认证，审计机构对专项债发行人的财务信息、项目收益、偿还资金能力等指标严格审核，要求专项债券的发行主体针对发行债券的信息内容在官网全面披露，并在整个项目存续期内向社会公众持续不断地披露相关信息，投资者信息由承销商负责传递到位。只有在发行专项债券“借、用、还”全过程运用绩效管理和信息披露机制，加大信息披露的持续跟踪力度，积极主动接受社会公众以及相关监管部门的有力督促，才能遏制住地方专项债券引发的债务风险，降低债券项目发行全过程风险及债券使用的监测难度。

我们必须坚定信念，持续不断地大力推进专项债券的信息公开，打造“阳光债务”。地方政府主动及时公开专项债券项目发行内容，对地方的财政情况、债券发行存续期内的管理情况、专项债券发行限额、政府偿债率等相关信息有效披露，以便社会大众更方便快捷地获取专项债券项目在全生命周期内的发行信息，通过预算绩效专业制衡，主动接受社会公众的监督，防止滋生腐败现象。目前，作为监管地方政府性专项债券的主要部门，财政部在债务资金募集和监管方面印发了相应的规范文件。其中，2020年财政部颁布实施的《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》明确要求，地方政府在发行新增专项债券时，必须增加披露地方政府新增债券项目信息披露模版，并且要求逐年披露专项债券项目的最新收益等信息，当披露信息较往年有较大出入时，要求项目单位作出必要的说明。为了方便投资者准确获取核心信息内容，特别把其中的关键信息提炼出来，以此来更好地规范专项债券项目管理，加强市场约束，有效防范专项债券财政风险。我们应当建立健全的地方债券信息管理平台，动态化全过程披露债券发行项目、发行利率、期限、项目的建设运营及预期收益等信息，项目主管部门应及时把专项债券的资金使用情况、项目进度及投资结果等信息予以公开，严格保证债券披露信息的真实性，严筛项目质量，有力保障地方政府公信力。国务院在2020年发布允许专项债券作为重大项目资本金的相关通知，在此环境下，专项债券监管部门更要重视参考现行的专项债券利率水平，考虑项目收益率上限，结合参考现行的专项债券利率水平，指导地方合理测算项目本息覆盖率。同时，依据专项债全生命周期绩效评价内容，及时监测专项债券的风险，发现问题并提出整改措施，做到责任倒查、终身问责，审计部门要监督专项债券的绩效评价结果。对于专项债券资金使用过程中的违法违纪、资金使用严重低效以及项目绩效评价管理存在问题等现象，要依法问责。

四、结论

新时代，在世界经济形势和发展理念的转变下，地方政府债务治理战略亟需转型。深化地方政府债务管理的重要举措是从源头上预防债务风险的形成，坚决遏制不具有偿还能力的项目上马建设，坚持“谁举债谁负责”，依法实现债权人和债务人风险合担，合规处理融资平台和政府建立关系，认真贯彻落实已出台的政策，提高债务管理的透明度，保障政府公信力。当前债务治理要从激励制度转为绩效导向，加强债务项目的甄别，规范预算绩效审计，从供给侧大力支持实体经济高质量发展。把绩效评价作为重要方法，以“花钱必问效，无效必问责”为原则，切实将落实绩效责任、提升公共服务水平、合理优化配置资源、改善管理作为目标，大力推进债务预算绩效管理一体化。债务管理过程中需要明确债务管理具体流程及管理机构间的职能分工，以权责发生制为基础改进债务核算体系，加强专项债券项目的全生命周期管理，跟进专项债券管理体系的设计，合规利用专项债券资金推进地方经济建设发展。目前，逆周期财政政策已到了窗口期，在进行地方政府专项债券绩效评价时，一方面，要以绩效目标为基础，充分论证评估专项债券绩效目标实现程度、分析绩效目标和实际的项目产出结果之间的差异；另一方面，要进一步根据专项债券项目真实产出绩效结果，认证专项债券决策的合理性以及产出价值，确保绩效目标管理有益于专项债券绩效评价结果。综上所述，对地方专项债券实施全面绩效管理，打造阳光债务，是稳定社会经济发展的重要支撑，是全面覆盖预算绩效管理的必然选择。

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