城市更新改造项目投融资模式可持续发展研究

摘要：截至2020年年末，我国城镇化率已高达63.89%，标志着城镇化存量时代到来。同时，“十四五”规划和国家有关部委对各省地级城市的存量片区改造提出了新的要求。存量更新时代的全方位研究亟须规划性的空间引导机制与之适配，若要顺利推进，则离不开资金的持续支持。目前，大中城市已先后开启了城改更新工作，因地制宜，优化提升，但随着城镇化向精细化运营发展，城市更新单靠政府部门一己之力，难以提升到更高的层次。除城市建设外，城市更新内容还包括医疗、教育等其他民生领域。社会资本有序加入，成为重要参与力量，更有助于城市更新的发展。本文从城市更新改造项目背景出发，简要分析投融资模式，并提出可以提升投融资可持续管理能力的建议，以供参考。

关键词：城市更新；改造项目；投融资；PPP管理

城市更新是我国进入新经济模式和高质量发展下，重塑产业结构、提升城市能级的一条重要路径。当然，城市更新也是适应城市高质量发展的必然，但健康更新力的葆有与维系更需充足的资金支持，加之城市更新改造的收效性与其他经营投资管理差异较大，所以这一涉及多元主体利益的系统工程能否顺利实施，能否可持续发展，都是研究的重点和热点问题。

一、我国开展城市更新改造的背景

城市更新是一种综合性的治理方式，可以解决城市现有的囊括经济、社会、政治、文化、物质环境等各类问题，综合协调、统筹兼顾，在一定程度上增强城市社会活力。因此，我国也从未停止城市建设步伐，并屡屡适配发展，提出战略导向。

随着我国各地城市更新改造项目的顺势推进，因地制宜，城市更新有了新定义，而定义与内涵并非一成不变，更要以经济社会发展的变化适配力为前提。因此，不同阶段、不同目标应运而生。例如，我国的“旧城改造”“棚户区改造”“城市有机更新”等皆与城市更新密切有关，也是取得城市建设阶段性成果。城市更新更应拓维，实现与经济社会文化发展的同频共振。总而言之，城市更新为了实现与城市发展的高度适应。目前，地方政府已针对所在城市特定区域系列问题制定并开展有计划且有步骤的改造活动，既包括物质形态，又包括经济、生态等各种软实力建设，以实现共同发展。

从纵向来看，国外城市更新改造较早，如贫民窟清除计划已距今百年。我国从20世纪70年代开始布局，截至目前大致历经四个主要阶段：第一阶段，从1971年到1990年，城市改造以文化保护为基础架构，如北京、上海、广州、南京等城市，在旧居改造中百花相争、有机维序。最负盛名的当属吴良镛老先生主持的北京菊儿胡同危旧房改建试点工程。这项工程不仅当时名噪一时，更是得到了亚洲地区及联合国的广泛赞许，获得专项“世界人居大奖”。第二阶段，1991年至2000年，为旧城改造探索阶段。其中，1994年的市场引入机制使旧城土地增值，自此，北京 798 艺术区、上海世博会、杭州中山路、深圳大冲村等一批城市开启新探索，但与此同时，不得不承认这期间确实出现了一系列破坏风貌和激化矛盾的旧有弊病。第三个阶段，2001年至2010年为棚户区和危房改造阶段，这是党中央、国务院大规模推进保障性安居工程的一项重大决策，改善了近 8000 万居民的住房环境，也成为当时深孚众望的改革盛景。第四个阶段，2011年至2020年，棚改计划已大幅缩减并基本结束，随即进入现阶段的城市全面更新时期。住房和城乡建设部原部长王蒙徽在《实施城市更新行动》一文中明确提出当下城市更新改造的底层目标与现实意义，标志着未来五年内城市更新力度将持续加聚。相较棚改、旧改，城市更新改造项目涉及范围更加宽泛，不仅包括居民现有住房，还包括厂房及商业设施等方面。具体实施方式也将微改造、综合治理和功能改变等纳入其中，从单一到多维，兼顾民生、经济、生态各领域，以此提升城市综合品质和实力能级，为实现美好发展愿景提供内生动力。

二、我国城市更新改造的投资规模及增长潜力分析

历经城改的阶段性成长，城市面貌已焕然一新。但从资金投入和规模潜力等视域分析，政府投资一直是城镇化建设的主要攻坚力。然而，地方债务现已不堪重负，财政压力只增不减。另外，存量时代的城市更新是国家发展的坚定国策，涉及面广、持续时间长，这样复杂的系统工程与资金供给出现明显的时间缺口，而如何持续葆有该项战略的动能，让项目实现“自我造血”和持续发展问题上升到国家与社会双向思考的高度。由此可见，积极探索城市更新的资金融通可持续投入机制已成为当下迫在眉睫的重要大事。

从投资规模和增长力视域来看，城市更新改造项目的投管问题体现在三个方面，即“投什么”“谁来投”和“怎么投”的落地实现问题。第一，“投什么”这一开端尤为关键。城市更新的内容涉及范围极广，包括生活、生产、生态文化、区域连通和城乡融合发展等五大领域设施投资，但纵然囊括多个领域，除了商业楼宇等设施外，其余的基础设施都具有公共或准公共物品属性，而非纯个人物品。因此，投资定位与后续的投入回报息息相关，而只有精准定位，才能有力满足战略投资诉求。第二，“谁来投”，是政府投，或者让市场投，还是采用政府和市场二者合作的投资方式都已有所探索并付诸实践。底层核心是公益性质政府投，商业部分市场投，从而站在各方利益上体现价值最大化的根本要义，最终共促经济发展。第三，“怎么投”，多元融资模式探索仍在继续，同时吸引更多的社会资金是葆有长期更新能力的资金源动力，上海市率先宣布成立城市更新基金；而北京市、深圳市等地在土地及金融等方面给予大力度的政策支持，以吸引更多的社会资本参与，促进多元投资机制形成。

另外，从国家政策导向和资金内需来看，城市更新涉及人员安置、征地拆迁、配套建设等各个方面，任何一个方面都需要巨大的资金支持，而单靠财政预算与发行专债等模式筹资，稍显单一；同时在更新程度、土地要求、资金需求等方面也存在差异，如综合整治类项目以公益性为主，有机更新类项目市场属性明显，社会资本参与其中，更有利于推动资源整合、高效节约、优势互补，如现行的PPP管理模式、ABO 管理模式等，皆可履行当下城市更新管理职责的契约化模式，实现城建管理的成本与质量持续提升。另外，虽然目前尚未将城市更新纳入独立行业范畴统计，但是房地产业投资可作为城市更新的测算基础。

从实际情况来看，改扩建项目已超一定规模，年投资均在3万亿元以上。从估计模型预测分析来看，未来投资率虽有所回落，但依然可能达到2030 年的 37%，虽然增速趋缓、投资率下行是大概率事件，但基数庞大，城市更新改造项目的投资规模仍具有较大的增长空间，值得给予更多的关注。

三、新时期城市更新改造项目投融资模式可持续发展策略

目前，城市更新已取得阶段性的显著成果。为了城市更新改造项目投资管理的高质量发展，亟须深耕拓维，寻求多元化发展，才能最终助力城市更新改造的成果倍增。

（一）转变思想观念，提供全生命周期项目运作支持

城市发展历久弥新，每个阶段都有横纵向诉求。当下，城市更新作为重要的公共政策，是实现我国城市持续发展和治理体系趋向现代化进步的一项综合战略。亟须提升城市更新的公众参与度，鼓励多元主体竞投标，才能打造出共同治理理念，以此缓解资金压力。率以转变思想观念，深入剖析具体项目的资金融需求并打破构建目的、实现成果及运营质效等方面的信息壁垒，以市场化的方式整合政府资源，同时进一步深化市场化投融资体制，选择政府控股企业承担安置房、公建配套设施建设等方式，继而形成多元经营收入，提升资金稳定和投融资管控能力。以此为基，引导社会资本投向，激发民间投资活力，使之成为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，并树立项目全生命周期管理理念，通过先进理念、考核条件等设置，社会资本与项目发展长期发力，减轻公众负担，创造更多的价值，全程互动共进，以此实现城市更新改造项目、持续健康发展运行。

（二）调动各类资源，推动解决投融资管理中的问题

以社会资金支点撬动城市更新融资杠杆，是资金投融资管理学中的重要研究内容。引导社会资本参与城市更新更有成效。所以国家采取多元模式持续供给，如城市发展基金等杠杆效应，提高城市更新融资灵活性，同时发挥政策合力，提升社会资本参与积极性，继而实现城市更新项目的各类资源灵活调用。但是鉴于该项目具有显著的特有属性（公私兼备），一定会出现一些矛盾与具体执行难题，传统的政府法定和市场机构亟须融合，最大限度地调动各类资源，才能更好地解决多元利益群体的诉求。项目建设中的各类资源调动与整合是推动城市更新改造的关键议题。例如，制定和评估城市更新计划，为社会资本提供公共资源支持等，同时最大限度地发挥制度优势，加快创新多元融资渠道，提升项目“造血”能力，最终调动政府部门、产权人、社会资本、公众等参与主体动能，挖掘潜在商业化开发价值，并制定特定财税制度，促使更新项目向优质资产靠近，继而以各方利益为共谋基点，及时动态主动地解决投融资管理中的实际瓶颈。以此为基准，实现政府、社会与市场三者之间的良性运维。

（三）创新融资方式，全力吸引社会资本方积极参与

就城市更新改造项目而言，投资主体和融资方式紧密相连，既要实现投资主体的多元化集聚，又要实现融资方式的多样增长，全力吸引社会资本积极参与。当下典型的投融资模式包括以地方政府为主体、政府授权地方国企为主体、地方国企引入合作方成立项目公司、政府和社会资本合作模式、市场主体主导的投融资模式等五种。

总体来看，目前各个地方政府皆在投融资模式选择上积极探索，归纳总结，寻求公共与商业利益平衡的最佳结合点，并制定切实可行的回报机制将更有利于全力吸引社会资本。同时，以回报机制为抓手，倒求投资主体、融资方式，实现项目效率与公平的因素匹配，以此摆脱单个项目思维模式、尽可能地平衡投资收益、增加现金流收入，实现战略的稳步推进。例如，在吸引社会资本全力参与方面，较突出的模式是PPP管理模式，发挥政府的宏观调控主体作用，借助社会资本方的专业管理技术能力及资金优势，发挥两者的管理协同作用，实现双方效益的最大化。PPP管理模式缓解了当前财政紧张的问题，社会资本方也能通过参与政府投资项目获得更多的实惠效益，融资方式的创新不断推进，需要专业人士更好地发挥主观能动性。

（四）建立决策机制，统筹城市更新项目中的融资工作

参与主体和融资决策的选择应有顺势而动的决策机制与之适配，同时，政府主管部门牵头的城市更新改造项目需要与财政预算互补的财力基础，而这些资金缺口的敞开，参与主体的抉择，收益方式的覆盖，债务负担的承受力等都需要在决策中做好衡量与对比，一旦项目出现问题，极易增加政府主管部门和参与主体的隐性债务。所以多策并举、科学界定、公益性与经济利益综合考量，同时把控政策变动、严控经济红线，叠加资本市场融资考量，做好涉利群体的复杂分配，清晰产权，主控敏感区域并始终以风险导向为依据，推进融资工作与项目进展的协同共进，最终在保证多元主体利益的前提下，以决策机制为根基，形成城市整体发展与公众长远利益机制。

城市更新改造项目涉及的资金非常巨大。前期需要投入的大量资金，且在短时间内难以带来明显的经济效益。在这种背景下，政府主管部门需要建立完善的决策管理机制，从城市的整体观出发，统筹融资管理工作，调动一切可借助的资源，激发城市活力，确保城市更新改造顺利推进。在城市更新改造融资工作中存在较明显的问题是难以统筹规划，很多部门的机构只从自身的角度出发考虑融资问题，难以站在城市整体规划角度，需要政府主管部门制定完善的整体行动方案，避免浪费资源和成本，更好地发挥聚合效用。

四、结语

综上所述，城市更新改造是国家大计，更是提升城市向心力和竞争力的重要路径，但城市更新势必需要大量资金的支持，如何在城市更新改造过程中提供充足的资金，是当前很多城市改革创新及发展的主要工作，尤其在经济增速放缓及外部经济环境形势不利的情况下，更需要从内外部发力，制定完善的资金管理方案，为城市更新改造提供充足的资金保障，让融资工作更加多样化、更有活力。

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作者简介：李宗岩（1989），男，山东省枣庄市人，本科，高级会计师，研究方向为财务管理。