中小城市土地储备运行机制优化研究

薛明

摘要：我国土地使用制度经历了从无偿划拨使用到有偿和划拨使用并存的发展历程。当前，我国中小城市的土地使用制度为“双轨制”，该制度虽然有效克服了传统制度的弊端，但仍存在国有土地因管理不善而被长期占用，土地整体的利用效率较低等问题。土地储备制度是土地制度的创新，可有效盘活存量土地、促进城市土地资源可持续发展。本文主要探究中小城市土地储备运行机制的优化，希望能为我国土地市场规范化建设提供有效的参考。

关键词：中小城市；土地储备；运行机制

DOI：10.12433/zgkjtz.20232044

在人类社会发展进程中，土地是一项极为重要的资源。在土地储备运行机制建设过程中，需要在城市总体规划的基础上对土地的使用情况进行规划，并在此基础上对土地资源的储备潜力和资源需求量进行理性分析，进而对近期土地投放工作开展提供规范化的引导，使土地储备库存得到增加，提高土地统筹的能力。

一、相关概念及理论基础

（一）土地储备的内涵与分类

我国城市土地储备制度是在20世纪90年代发展起来的，属于制度创新。土地储备涵盖土地收购、土地整理及土地供应的全过程。土地储备的内涵是以公共目的为导向，对城市的土地资源进行配置和运营。土地储备的种类主要包括以下三个：第一是实物储备，储备的对象是收回、收购以及征收的土地；第二是规划红线储备，即按照城市规划要求对红线内土地进行管理与控制；第三是信息储备，主要对象是那些不急于进行收购储备或者受财力限制的地块。

（二）土地储备的特点

我国土地储备的显著特点是土地使用权竞争性出让和社会效益优先。一方面，土地储备中心在完成土地收购工作后，在对土地资源进行储备的同时，还要对土地使用权通过竞争性出让方式进行有偿出让，充分发挥土地资源的价值；另一方面，在土地储备运行的过程中，如果政府、个人以及社会这三者的利益出现冲突，要将社会公共利益作为优先考虑的因素，这是实现土地资源可持续发展的前提和保障。

（三）土地储备的作用

实践证明，土地储备制度是一项极其重要的制度，其主要作用是规范城市土地市场和实施城市总体规划。一方面，由于过去所实行的土地使用制度为无偿使用或无期限划拨使用，这导致很多存量土地产权不够明确、制度不够规范，部分企业在私底下进行土地出租和转让，会给城市的规划和管理造成不良影响。通过土地储备，可有效解决这一问题，促进城市土地市场的规范化发展。另一方面，当前土地用地开发建设模式已经展现出了明显的不适用性，城市的区域规划和用地布局被打破，通过土地储备，可使各项城市规划政策更好地落实，通过统一的规划、开发与管理来实现城市土地资源优化配置。

二、中小城市土地储备运行机制的类型

（一）市场主导型

在市场主导的情况下，土地储备运行机制的运行机理主要包括以下三种：第一，将政府委托和批准作为基点，由相关事业单位对中小城市相应地区土地价值进行评估，并在这个基础上对存量土地进行置换，对政府收购的土地进行改造；第二，在政府批准或者给予相应权力的情况下，相关事业单位将政府回购的土地资源进行管理和改造；第三，事业单位根据中小城市土地储备运行的特点和需求，对机制进行构建，并在此基础上向社会公众公开，基于土地储备的具体情况来提高资源的利用率，将土地的价值最大化地发挥出来。

（二）政府主导型

这种土地储备运行机制指政府部门在相关委员会的指导和培训下，对中小城市的土地储备工作进行全面化管理。具体来说，城市土地储备机构在接收到政府部门委托的情况下，会开展土地的购进和储备等一系列工作。在此基础上，政府部门会根据城市土地的储备和使用情况对机构提出相应的要求，并对土地储备和城市规划建设进行调整，同时对闲置与荒废的土地进行储备管理。

（三）双储双控型

这种土地储备运行机制指在开展土地储备工作过程中，将市场执法调控与行政管理这两种形式紧密结合，并在此基础上对城市建设用地进行全面化管理和有效控制，促进土地资源利用率的全面提高，充分开发土地的价值。同时，还要严禁城市建设侵占农村土地。与其他形式相比，双储双控型土地储备运行机制最大的特点在于可以对城市建设的成本进行有效控制。

三、中小城市土地储备运行机制现状分析

（一）中小城市土地储备供给

当前，我国中小城市土地储备供给主要包括三个阶段：第一是土地收购。在此环节，储备机构会对农地进行征收，并对城市出让用地进行置换、购买及回收等形式来实现土地集中。第二是储备。机构会将集中的土地进行开发，并完善相关的基础设施，形成“熟地”以供出让和出租。第三是出让。土地储备机构会根据城市土地出让的计划和要求来完成。图1展示了土地储备供给的基本流程。

（二）中小城市土地储备运行机制需求

首先，要对闲置土地进行消化与处置。对于因企业原因闲置两年以上的土地，政府可以无偿收回。在对这些土地进行处置时，储备成为了最佳的途径。而对于那些无法无偿收回的闲置土地，则可以调整土地用途和规划条件，或由政府安排临时使用。其次，实现城市土地的资本化发展、构建完善的融资渠道也是十分有必要的。在这个过程中，需要对存量土地进行再投资和再循环，为了实现这一目标，我国各级政府需要成立相应的土地收购储备机构。

（三）中小城市土地储备供求失衡

在土地储备过程中，供应与需求之间的波动是一个不可避免的问题。但目前很多中小城市在土地储备的过程中都出现了供求失衡的问题。在城镇化进程不断推进的背景下，很多中小城市的土地资源稀缺，用地成本变得越来越高，土地供求之间的矛盾越来越突出。因此，只有建立起一个更为完善的土地市场，才能促进土地资源合理流动，进而为土地储备运行机制的优化创造条件。

（四）土地储备的管理与平衡

2018年初，我国出台了《土地储备管理办法》，从职能定位、业务管理流程、资金使用、联合监管、债务风险防控等方面对土地储备的管理提出了新的要求，提高了管理的平衡性。与2007年印发的《土地储备管理办法》相比，新管理办法指出要对土地储备进行名录制管理，促进整个管理流程的深化与健全，同时对资金管理和融资方式进行调整，最终形成一个多部门联合的监管体系。在这一管理制度的约束下，我国中小城市的土地储备变得越来越完善，土地资源的利用率得到了显著提升。

四、中小城市土地储备运行机制的构建

（一）中小城市土地储备运行机制的构建目标

在中小城市，土地储备运行机制构建的主要目标是实现土地资源的集约利用。土地资源具有空间位置不可移动、使用排他等特征。因此，在利用土地资源的过程中，实现集约化利用是十分有必要的。当前，我国中小城市在利用土地资源的过程中还存在很多不合理的现象，如缺乏规划、平面拓展等，政府部门可通过构建土地储备运行机制来解决这些问题，实现土地利用方式从粗放型到集约型转变。

（二）建立城市土地储备运行机制的主体

在土地储备运行机制优化的过程中，明确土地储备机构的作用是十分有必要的。土地储备机构需要结合中小城市的规划要求和政府决策要求来制定相应的土地储备计划，并通过征收、转制、收回、置换和购买等多样化的手段确保储备库土地资源的充足性。同时，还要制定合理的土地供应计划，并按照计划将储备的土地通过招标、拍卖、挂牌以及划拨等方式将其提供给需要的使用者，在筹集与运作的过程中获得土地储备资金。

（三）中小城市土地储备运行机制保障

为了给土地储备运行机制提供有效的保障，首先要赋予土地储备机构相应的权利，强化机构的主体地位，使其在工作中展现出一定的话语权。同时，还要降低政府部门对土地储备运行机制的负面干预，使工作人员能够依法合理地使用手中的权利，科学管理土地储备。与此同时，还要加强信息化管理，在此基础上，运用互联网、大数据等技术促进各个部门之间的有效协作，实现各部门之间的信息共享。

五、中小城市土地储备运行机制优化建议

（一）建立健全与土地储备相关的法律法规

在土地储备工作开展的过程中，促进相关法律制度的规范性是十分重要的，可填补很多中小城市在相关政策和立法方面的空白，实现土地储备的空间规划，提高土地储备与供应计划的科学性和合理性，有效解决顶层设计方面的问题。在这个过程中，要在国家层面形成一部权威性、统一性的法律规范，使土地储备制度的立法位阶得到提升，并将土地使用和管理作为一项重要的制度纳入到《土地管理法》当中，同时也纳入到我国当前的法律体系当中。

（二）完善中小城市土地储备运行机制的配套措施

在土地储备运行机制优化的过程中，构建预警机制和监管机制十分重要，这是必不可少的配套措施。一方面，为了防止土地储备过量或者土地储备不足，使一定时期内土地储备总量与投放量得到有效控制，就要构建起完善的预警机制，结合城市发展需要对土地储备运行机制进行调控，促进房地产市场健康发展。另一方面，为了避免土地收购和出让价格与市场价格偏离幅度较大，同时避免滥用储备权利，要完善监督机制，尤其是要对土地的收购价格和出让价格进行监控，并对相关负责人进行考察。

（三）提高储备中心员工素质，事业编制企业化管理

当前，很多中小城市土地储备机构的工作人员缺乏现代化的企业管理知识，这不利于土地储备工作有效开展，也增加了运营风险。为了解决这一问题，必须要提升土地储备中心员工的素质，改变其思想，使其更好地适应工作需要。同时，还要引进金融、估价、会计以及管理等领域的专业化人才。此外，土地储备机构虽属于事业编制单位，但在管理过程中，可尝试运用企业形式赋予机构相应的权利，使他们更好地进行土地经营。

（四）多渠道筹措土地资金

为了解决土地储备过程中的融资难问题，可推广政府与社会资本相互合作的模式，通过PPP的形式来实现双方的合作。在土地开发项目上，政府与社会资本能够共同参与、平等交流，实现土地资金筹措渠道的多样化，进一步提升创新空间。此外，根据财政部、国土资源部下发的《土地储备资金财务管理办法》，土地储备资金筹集还可以由地方政府发行土地储备专项债券，增强土地储备项目对社会资本的吸引力，吸引更多的社会资本参与。

六、结论

综上所述，在城市发展的过程中，土地是一种极其重要的资源，也是经济建设的重要元素。我国中小城市土地储备运行机制的优化，需要建立健全相关法律制度，要形成完善的配套措施，同时还要提高相关工作人员的素质，并通过多个渠道来筹措土地资金。

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