“无废城市”建设的政策路径浅析

钟矿

摘要：加速推进“无废城市”建设是我国社会发展与建设的重要一环，这对于我国在生态文明、绿色低碳转型和美丽中国建设方面具有积极的促进作用。因此，要围绕“无废城市”建设完善城市发展模式，以降低城市自然生态环境污染为目标，落实“无废城市”建设各项举措，并积极推动“无废城市”建设各项发展政策不断完善，以达到提升城市发展质量的目标。本文研究并提出了推进“无废城市”建设的政策路径，用以共同探讨交流。

关键词：“无废城市”；建设路径；相关政策

DOI：10.12433/zgkjtz.20232042

“无废城市”建设是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度地减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。从发达国家环境治理历程和我国环境治理的发展阶段来看，固体废物综合管理正在成为新时代生态文明建设的重要内容。从可持续和全方位发展来看，“无废城市”建设有助于提升固体废物治理体系和治理能力，有助于水、气、土环境污染治理协同推进，有助于城市经济社会绿色转型，有助于实现城市高质量发展，创造高品质生活。

一、“无废城市”建设的背景与研究现状

（一）国外“无废城市”建设情况

随着世界人口不断增长、经济社会不断发展，废弃物管理体系日趋完善，建立“无废城市”成为越来越多国家和城市的规划目标和发展任务。对此，国外相关研究人员进行了持续性的深入研究，美国化学家保罗·帕尔默早在1973年就提出了“零废弃”的概念，并在此基础上建立起无废系统公司。2004年，国际零废弃物联盟通过国际公认“零废弃（无废）”这一概念，将“零废弃”定义为不焚烧且不向土地、水、空气等排放任何威胁环境及人类健康的物质。针对“无废城市”建设的研究，世界上一些发达国家开展得较早，并在城市化管理中进行了全方位的实践，日本早在2000年便公布了《推进循环型社会形成基本法》，在法律维度肯定了“无废城市”建设的重要地位，并在2009年对于该法律进行了完善，出台了《第五个循环型社会形成促进基本计划》，该文件中提出了“无废城市”建设2025年目标，同时也提出了七项完善举措。

（二）我国“无废城市”建设现状

1.我国“无废城市”建设现状

党的十八大以来，我国固体废物环境管理水平显著增强，具体表现在以下三个方面：

（1）法规制度不断完善，部分领域改革取得突破

以《固体废物污染环境防治法》为统领，由条例、部门规章、标准、技术规范构成的法规制度体系日趋健全。

全面完成禁止洋垃圾入境改革工作，成为生态环境建设的标志性成果和举措。

全国地级及以上城市生活垃圾分类工作全面启动。

（2）典型固体废物分类回收、利用处理能力和水平大幅提升

2020年，全国城市生活垃圾无害化处理率达99.7%、农村生活垃圾收运处理的行政村比例达90%以上。

全国678家生活垃圾焚烧厂的1495台焚烧炉均完成“装、树、联”，实现稳定达标排放。

畜禽粪污、秸秆综合利用率分别达到76%和87.6%，农膜回收率达80%。危险废物利用处置能力与产废情况总体匹配。

（3）固体废物处理与资源化产业不断壮大

2020年，一般工业固体废物综合利用率为55%。

建筑垃圾综合利用率达 50%。

再生资源回收量超过3.7亿吨。其中，废纸利用量约5490万吨；废钢利用量约2.6 亿吨；再生有色金属产量 1450 万吨。

2019年，我国固体废物处置领域实现营业收入6591.7亿元、营业利润698.3亿元，两者占比均位居环保各细分领域第一位，分别为41.1%和46.7%。

固体废物环境管理工作成效显著，但固体废物治理能力和水平仍存在不少短板，如：

第一，固体废物源头减量缺少刚性约束，综合利用水平不高。

固体废物综合利用率偏低，“三化” 锰渣、赤泥、磷石膏等大宗固体废物综合利用率仅为 5%、7%和40%左右。

固体废物利用水平不高，固体废物利用处置技术同质化严重，相关产品低值化问题突出，缺少市场消纳途径。

固体废物产生强度大、存量高，据估算，我国每年各类固体废物产生量超过100亿吨，历年堆存总量高达600～700亿吨。

第二，转移、贮存、利用处置环节带来的环境风险高。

尾矿、废石等矿业固体废物乱堆乱放引发的生态破坏和环境污染问题。

已建尾矿库管理运行不当引发的周边环境污染问题。

工业园区缺乏配套的贮存处置设施，导致工业固体废物随意堆放掩埋等问题。

煤矸石、钢渣等缺乏相应的利用能力而产生的擅自堆放甚至非法利用等问题。

第三，固体废物治理体系不完善和治理能力不强。

监管体制方面，基层在部分固体废物各环节监管方面，依然存在职责边界不清、信息共享不足、协同发力不够等问题。

资金投入方面，中西部地区财力薄弱，项目建设的地方配套资金难以及时落实；历史遗留问题量大、面广、治理难度大，现有的资金渠道和技术支撑状况难以满足治理需要。

责任落实方面，固体废物污染环境防治考核评价制度尚未建立，压力传导存在“上热中温下凉”的问题。

信息化手段应用方面，国家固体废物环境管理信息化工具功能不强，地方运用程度不平衡，管理效能不高。

2.我国“无废城市”建设的推进过程及成果

“无废城市”试点对“无废城市”建设事业的全面推进起到了引领作用，各地区严格遵循国家生态环保部门制定的“无废城市”建设要求以及相关政策，在“无废城市”试点建设中很好地推动了城市发展中的固体废物资源化利用，取得了良好的成效。全国通过试点活动构建了固体废物标准体系14个，主要涉及生活垃圾收集、贮存和运输方面的工作，其次为工业固体废物综合利用方面的标准，农业废弃物方面暂时没有涉及。固体废物标准体系中六大类别的环境监测与检测方面的标准暂为空白，有待进一步填补与完善。

我国关于“无废城市”建设的推进工作已全面铺开，围绕工业固废、生活固废、农业固废、建筑固废、危险固废等方面推进“无废城市”建设。“无废城市”建设离不开长效机制的支撑，因此，在后续持续推进过程中，需进一步完善制度体系、市场体系、监管体系等建设。在制度建设方面，需要着重完善地方性法律法规、部门规范性文件、专项规划等；在市场体制方面，需要通过市场化机制支撑固废管理，如第三方治理模式、绿色金融信贷等，通过以上方面实现对“无废城市”建设的市场化机制；监管体系方面，需要着重加强对固体废物排放的监管、溯源，进而通过精细化管理实现对固体废物的治理，切实完善城市发展模式。

（三）我国“无废城市”的建设目标及其全球贡献

我国“无废城市”建设的中长期目标为：到2025年，全国实现200多个地级及以上城市无废；到2035年，实现天蓝、地绿、水清、无废、低碳的美丽中国。

我国推进“无废城市”建设对于全球构建“无废城市”发展体系起到了重要影响。作为世界人口大国，我国全面推进“无废城市”建设，也为世界上一些发展中国家提供了经验借鉴，我国“无废城市”建设理念及经验得以在国际上广泛传播，对在世界范围内构建“无废城市”建设模式作出了重要贡献。

二、推进“无废城市”建设的政策路径

（一）以“双碳”为目标进行国家层面的顶层规划

在推进“无废城市”建设的过程中，需要做到以“双碳”为目标，积极推进国家层面的顶层规划，并在此基础上切实做好“无废城市”建设的各个环节与流程，全方位落实“双碳”建设目标，降低城市建设与发展过当中产生的碳排放。在此阶段，需要政府加强“双碳”规划的落实，并着重加强对碳排放的控制，尤其是以工业生产为主要产业类型的城市。同时，要对企业发展中产生的固体废物垃圾集中处理，着重提高固体废物的资源化利用率，这样既能降低城市发展中产生的固体废物量，又能在一定程度上落实绿色环保发展理念，从而基于国家层面顶层设计的角度推动我国“无废城市”建设，提高我国城市发展质量及水平。

（二）健全“无废城市”综合治理体系，细化相关管理制度

加速推进“无废城市”综合治理体系建设，是我国提升“无废城市”建设水平的重要一环，对促进城市发展水平、完善城市综合治理体系具有重要影响。所以在这一前提下，需要完善“无废城市”建设相关管理制度，从而实现对“无废城市”建设的有效规范、科学管理，督促该领域相关人员加强对“无废城市”建设的重视，切实落实“无废城市”建设的各项举措，提高城市发展水平及质量。例如，在构建“无废城市”综合治理体系阶段，需要各地区政府机构充分结合各地区的实际发展情况，如废物资源利用情况、城市发展废物生产量情况等制定相应的管理制度，逐步完善我国“无废城市”建设综合治理体系。

（三）加强政策引导，支持企业技术创新

在我国城市化发展与建设中，企业发展对于城市建设具有重要影响，而针对企业产生的废物进行管理控制也是重要一环。所以需要着重加强对企业的管理，从而最大化地避免企业产生的固体废物对城市环境造成影响。而在此期间，需要地区政府加强政策引导，以促进城市范围内各企业全面落实“无废城市”各项建设要求。同时，还要致力于督促城市中各企业实现技术创新，督促企业有效减少固体废物排放，提高企业的生产技术水平，降低大自然环境污染。例如，地区政府首先可以针对城市范围内的企业进行全方位调研，充分了解每一家企业的污染物排放情况。同时，要针对企业的技术创新制定一系列优惠政策，比如，对技术创新、降低污染的企业可以适当予以税收优惠；对开发与“无废城市”建设相关的新技术、新模式的企业以及对城市“无废城市”建设作出重要贡献的企业，可以适当给予相应的政策扶持，如财政资金扶持、建设用地扶持等，这样既可以激发企业的发展活力，又有助于推动企业技术创新，从而促进我国“无废城市”建设有条不紊的地向前推进。

（四）加快推进垃圾分类，鼓励固废资源化利用

为切实促进我国“无废城市”建设，需要在城市中全面推进垃圾分类治理，逐步实现固体废物的资源化利用。该阶段要求做到城市发展中的固体废物处理“无害化”“减量化”“资源化”，从而实现固体废物资源的综合利用，提高资源利用率，推动“无废城市”的建设质量及水平得到提升。例如，我国可以以当前实施垃圾分类试点城市的治理经验为基础，逐步在全国推广垃圾分类治理模式，并在此基础上，由各地区充分结合本地区的发展经验、发展规模、发展路线等，探索垃圾分类处理的新经验及新方法，逐步在垃圾分类处理的过程中探索固体废物资源化利用方案，从而实现对资源的充分利用，减少废物资源对城市环境造成的污染，达到提升我国“无废城市”建设水平的目标。

（五）加强“无废城市”宣传，培养全民参与“无废城市”建设的意识

在“无废城市”建设阶段，构建全民参与型的“无废城市”建设模式是一项重要措施。因此，要着重加强“无废城市”建设的宣传及推广，从而使社会公众能充分了解到“无废城市”建设的重要作用。同时，在宣传推广中也要号召社会公众参与到“无废城市”建设中，逐步在宣传及推广中培养全民参与“无废城市”建设的意识，推动“无废城市”有序建设。在“无废城市”建设的宣传推广阶段，可以综合利用广播、电视及互联网渠道，保障“无废城市”建设理念传播的便利性和广泛性，使社会公众建立“无废城市”意识，并积极参与到“无废城市”建设中来，助力我国“无废城市”建设的质量及水平提升。

三、结束语

综上所述，“无废城市”建设是一个发展性、探索性的系统工程，涉及面广，内容多，要从科学合理的顶层规划设计考虑，并结合各地区特点及资源禀赋，以及城乡高质量发展需求，因地制宜地编制实施方案，从而切实践行“无废城市”建设理念，达成“无废城市”建设目标，助力城市高质量发展。

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