非税收入征管工作的风险应对措施建议

刘学刚 张茜 李治

摘要：近年来，非税收入占税务部门收入的比重越来越大，不管是在税务系统的总收入，还是在地方财政一般公共预算收入中，非税收入均占有举足轻重的地位，加强非税收入征管风险防控不容小觑。本文立足实际，通过梳理非税收入特点、风险管理的思路和方法，提出有针对性且可操作的防范措施，以期能够帮助各地抓早抓小，从源头上堵塞漏洞、防范风险，切实做到防患于未然，以供参考。

关键词：非税收入；税收征管；风险防范

DOI：10.12433/zgkjtz.20232815

一、非税收入的内涵

（一）非税收入的概念

现阶段，海内外对非税收入的涵义有诸多看法。

在国际学术界，非税收入最常见的表述是政府部门获得税款以外的经常性收入。根据国际货币基金组织（IMF）出版的《2001年政府财政统计手册》明确的政府公共收入范围，除税收之外的非税收入，包括社会保险收入、赠予、财产收入、出售商品和服务以及杂项收入。世界银行认为，政府非税收入是政府为维护公众利益而取得的收入，包括政府罚款、国有财产经营收入、各种服务费和证照费，以及其他社会机构愿意向政府支付的费用等，具有无须返还的特点。

国内有些学者认为，非税收入就是政府性基金收入和行政事业性收费。也有学者认为非税收入是在一定场所，利用一定的工具，提供特定服务并收取的收入，因为具有明显的价值补偿性，所以应将非税收入纳入价格体系。根据财政部印发的《政府非税收入管理办法》规定，非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，不包括社会保险费、住房公积金（指计入缴存个人账户部分）。

（二）非税收入区别于税收的特点

作为共同组成政府的财政收入的两大部分，非税收入与税收收入既有相似性也存在一定的区别。相比于税收的强制性、无偿性和固定性，非税收入具有以下特点：第一，涉及主体多。缴费主体包括民办企业、政府机构、社会组织、自然人等各类群体。第二，涉及领域广。征收范围从土地、水、电、油到教育、文化、娱乐，几乎包括经济社会的方方面面。第三，管理基础弱。新中国成立后，国家设立预算外资金，并逐步演变成为非税收入，到2004年才首次界定非税收入概念，明确政府非税收入管理范围，征收管理不规范的问题相对突出。第四，制度体系不完善。各项非税收入基本是一费一策，相关规定散落于各个领域的文件中，效力层级低，且许多规定过于笼统。这些特点决定了非税收入管理难度更大，也更容易产生风险。

（三）非税收入风险防控的意义

作为政府财政收入的重要组成部分，非税收入广泛参与到国民收入的分配和再分配中，日渐成为国家开展社会治理、深化经济协调发展、落实宏观经济政策的关键政策工具。非税收入的特点与税收收入强制性、固定性特点形成鲜明互补，使政府能够更加及时迅速地调控财政收入。税务部门征收和代征非税收入是“为国聚财”的具体体现，也是税务部门行使税务行政管理职权的重要内容。税务部门加强非税收入风险管理，是市场经济条件下稳定政府财政收入、宏观调控经济和矫正负外部效应的客观要求，也是不断优化营商环境、促进国民经济稳健发展的重要手段。

二、非税收入风险管理的思路和方法

非税收入日常征管服务主要的风险点按行为主体划分，可以分为两大类，一是缴纳义务人的申报缴纳遵从风险，二是税务机关及税务人员开展征管服务工作的执法风险。这两类风险可能存在于非税收入征管服务全流程相互关联的具体业务中，并最终影响非税收入的政策执行和征管服务质效。

从非税收入征管风险的产生原因和特点来看，实现非税收入全流程精准监管要从事前、事中和事后各个管理环节加强风险监控，堵塞管理漏洞，提高征管质效。

（一）事前环节

事前是指非税收入征收前的基础工作，包括非税收入政策梳理、加强征管基础数据管理、优化征管流程等，形成风险管理指引，为各级管理人员提供非税收入风险管理遵循。

（二）事中环节

事中是指征收过程中的内生化监管工作，包括完善征管系统及电子税务局的内控改造、加强对缴纳义务人的申报缴费提醒，加强征收过程监控告警、阻断等，依托风险管理系统，实现核心征管系统与决策支持系统的有机衔接。

（三）事后环节

事后是指征收后的风险跟踪应对工作，包括采集第三方数据、扫描涉费数据、形成风险任务、开展风险应对等，形成非税收入风险管理工作计划，并融入税收风险管理整体工作中。

三、应对措施与建议

总体来看，目前非税收入工作在廉政和征管两方面存在一定风险，例如，立法层次不高、与税收协同征管规范不统一、专业人才不足等。加强非税收入征管各个环节中潜在风险的防控工作是一项系统工程，需要内外联动、抓早抓小、统筹推进，在风险点暴露前提前考虑、预先设计、全盘布局、重点防范，切实做到防微杜渐。

（一）预防廉政风险

1.树立基层干部廉洁意识

结合学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，进一步加强廉政警示教育，做到警钟长鸣，重视基层干部的廉政风险，切实加强党性教育，引导基层工作者进一步增强党性修养、坚定初心使命，牢固树立马克思主义世界观，不断坚定政治信念、政治立场和政治忠诚。经常性开展廉洁教育，在“集体教育”的基础上因岗施教开展“小班教学”，针对非税收入相关岗位的税务人员特点，明确政策红线，守好廉洁底线，使广大干部正确认识到手中的权力是人民赋予的，要珍惜权力、慎用权力、用好权力，时刻做到自警、自省、自重、自律。

2.完善廉政监督机制体制

第一，将内部控制功能嵌入征管系统申报征收业务处理流程，在业务事项的重要节点设置复核、授权功能并预设监控指标进行交叉比对，利用信息化手段全流程保存好各环节的信息数据，确保申报征收操作有痕迹、记录可查询、结果可追溯，防止人为篡改。第二，优化岗责体系，明确不同岗位的工作职责，形成权限与责任相统一、流程与岗位相匹配，既彼此牵制又协调配合的认定管理机制。第三，完善管理监督机制，建立非税收入征管风险日常排查机制，基层税务机关至少每半年开展一次廉政风险排查，对应认定未认定费种、故意降低标准认定费种等疑点数据进行排查，发现执法过错行为或可能存在廉政风险的按规定推送进行执法过错责任追究或移交纪检部门。

3.厘清部门岗位职责

第一，政府主导是关键，要强化与相关部门沟通，通过分析经济形势、国民经济收入与非税收入的关联程度，以及非税收入项目政策执行等情况，为党委、政府领导做出具体工作部署提供参考，努力争取党委、政府的重视和支持，确保相关部门严格执行法律法规。第二，推动省以下税务部门尽快完善与外部门非税收入信息共享机制，使用税务总局统推的信息交换系统开展长期数据共享，实现征缴信息安全及时传输。第三，加强岗位职责日常监督，强化信息化监控手段，做到数据录入、查询、导出全程留痕管理，科学设置岗责体系，严防权力或信息在没有监管的情况下过度集中。第四，强化税费并重理念，持续推进协同管理，及时与金税三期系统内增值税、房产税、城镇土地使用税等信息进行关联比对，强化税费一体化风险识别和风险防范。第五，严格落实组织收入纪律，坚持依法征收，对违规违法违纪征收非税收入的行为进行责任追究。

（二）预防执法服务风险

随着税务系统的风险管理流程日趋完善，风险管理理念在税务系统工作中越来越被广泛接受。税收风险管理的理念和方法可以为加强非税收入风险管理提供很好的借鉴，对于提升非税收入征收管理质效意义重大。

1.提高非税收入立法层次，完善非税收入法治体系

相对于很多发达国家，我国非税收入立法层级明显偏低。目前，非税收入最高层级的法律法规为国务院1986年4月发布的《关于征收教育费附加的暂行规定》和2007年发布的《残疾人就业条例》，仅属行政法规且仅适用于单一费种；《政府非税收入管理办法》适用于大多数非税收入，但从法律层级上来说仅属于财政部门出台的部门规章，位阶比较低，与地方政府规章平级，甚至在一定情况下其法律效力低于地方性法规，不能成为地方性条例或者规章的依据，所以地方政府在制定出台本地区的非税收入管理办法时，在法理上没有上位法作为依据。而其他非税收入的征收依据，绝大部分都是省部级颁布的规范性文件，适用范围仅限在本省内部，没有形成统一规范的法律体系。从税收征管经验来看，笔者建议进一步完善现有的非税收入行政法规、部门规章、地方性法规，建立起立足中国国情的政府非税收入管理法律框架，出台高级别的法律、行政法规做为可依据的上位法，全方位、立体化补充和完善现有的部门规章和地方性法规，地方各级财政部门精细化制定本地区规范性文件，做到既有“路线图”，又有“施工图”。坚持立项法定原则，深入分析研究《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等一系列法律文件，制定出台统一的非税收入管理法律，为非税收入立项审批、申报征收、法律责任追究等征收行为提供明确标准的法律规范，对缴费人申报、缴费、不履行缴费义务的法律责任进行统一，实现非税收入征管各环节有法可依。地方政府应结合工作实际，在相关法律规定框架下，进一步细化非税收入相关征管事项的操作标准、处理流程、办理时限等内容，改变现有非税收入目前没有专门的法律，不系统、不规范性、不明确、难强制执行的现状。

2.参照税收执法服务经验，制定统一执法服务规范

自2019年以来，尽管国家税务总局全面充实和完善 了《全国税收征管规范（2.0版）》和《全国税务机关纳税服务规范（3.0版）》中非税收入的内容，编写了非税收入征管风险防控操作指引、金税三期核心征管系统非税收入申报征收管理操作手册、非税收入征管服务工作规范（工作指南）等，印发给各级税务部门参考执行，但是各费种征缴流程、征缴方式差异仍然较大，缴费服务质效也并没有统一的评判标准。建议税务部门要提升纳税服务质效与缴费服务质效共步开展、同频共进，紧盯缴费人“急难愁盼”问题，将加大缴费服务培训力度纳入纳税人缴费人满意度考核范畴，让便民办税春风常吹常新。

3.加强部门协同联动，破解非税收入征管难题

非税收入风险管理和防范需要税务部门与财政、水利、残联、电力和城建建设等部门通力合作，只有建立以政府领导为核心、各职能部门广泛参加、税务系统努力推广的非税收入共治“同心圆”，才能切实堵塞征管漏洞、提升管理质效。第一，税务部门要融入地方治理大局，充分发挥双重管理体制优势，积极主动向地方党委政府汇报非税收入征管情况，广泛争取地方党委政府及各部门的支持，形成各方重视、全力支持的工作氛围。第二，持续深化拓展部门横向协作，不断加强与各职能部门的沟通交流，主动开展部门需求分析，梳理定制合作清单，一事一策构建共商共创、共赢共享合作模式，形成长期合作、持续合作的良性循环。第三，进一步清除信息壁垒，努力打造非税收入“一盘棋”思想及多方力量联动、涉税信息共享的“网格化”格局，研究发布非税收入信息互联互通平台，搭建不同业务主管部门能统一参与和操作的非税项目闭环管控模式场景，打破部门之间的信息茧房，实现协同管理更高效、源头管控更科学、风险防控更细微的目标。

4.建立专业化管理队伍，强化非税收入人才保障

专业化的管理与人才的支撑密不可分。现阶段税务系统内部干部构成中，本科生占据绝大部分，且主要专业集中在财经类、金融类、管理类、法学类等领域，而已划转税务部门征收的非税收入项目包括石油、核电、矿产资源、国家重大水利建设等对国家发展具有战略意义的重要领域，计征方法和政策口径常常更具有专业性，如石油特别收益金以按美元/桶为计价单位，油价调控风险准备金是在每个调价窗口期根据国际原油价格变动情况，按现行成品油价格形成机制计算核定征收标准，税务部门要做到“收好费”必须补充相关专业人才队伍。建议税务系统重视非税收入专业知识培训，以加强非税收入培训力度为着力点，有计划、由浅入深地开展非税收入专业培训，对非税项目的政策内容、征收管理服务、易产生风险点的关键环节进行详细解读和深入分析，按照不同岗位类型开展分级分类培训学习，正确区分税费管理，提高缴费服务水平，邀请博士、硕士等高水平高素质高校教师教授担任讲师，深入讲解专业理论和实践知识，推动相关岗位干部专业技能稳步提升，防范服务风险。

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