地方融资平台市场化转型方向研究

殷晓玲

摘要：目前，地方政府融资平台公司在市场化转型中面临着缺乏战略定位、投资边界缺乏界定、政企之间权责不明、管理制度不完善、融资队伍建设不足、缺乏有效的扶持与引导、顶层设计不足等难题。对此，应加强对市场化转型的重视，通过健全市场经营机制、建设人才队伍、加强政策引导、把握转型定位等措施，保障地方融资平台公司更好的发展。本文论述了地方融资平台公司市场化转型的意见与建议，旨在解决转型过程中面临的难题，促进其发展，希望为地方融资平台公司提供参考。

关键词：地方融资;市场化

DOI：10.12433/zgkjtz.20232905

一、地方融资平台公司概述

（一）地方融资平台公司的定义

在市场化进程不断加快的背景下，各种融资平台纷纷出现，在一定程度上缓解了地方政府的财政负担，有效推动了我国城市化建设的进程。地方融资平台公司是以为城市基础建设服务为目的创立的，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等。地方融资平台以经营收入、公共设施收费以及财政资金为主要来源，对城市公共事业项目的建设具有重要作用。

（二）地方融资平台转型背景

地方融资平台是1994年分税制改革后的一种金融创新手段，可帮助地方政府通过财政拨款、土地注入、股权划拨等方式组建合格的融资主体，从而为地方政府筹集所需资金。截至2021年12月末，全国地方政府债务余额304700亿元，其中，一般债务137709亿元，专项债务166991亿元；政府债券303078亿元，非政府债券形式存量政府债务1622亿元。在此背景下，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》出台，要求清理政府隐性债务，规范地方融资平台公司，并对专项债和城投实施从严监管。一方面，允许地方政府规范举债，对其举借的债务负有偿还责任，另一方面，明确要求剥离地方融资平台公司政府融资职能，加快融资平台企业市场化转型。目前，城投融资整体仍然偏紧，要解决这一问题，城投企业就要明确自身与政府之间的权责关系，促使融资业务转型升级，向市场化方向发展。

二、地方融资平台公司市场化转型的现状与存在的问题

（一）地方融资平台公司市场化转型现状

首先，地方融资平台公司市场化转型中，会受政策的约束。其次，由于平台公司涉及很多利益主体，需要对现有的资产资源进行重新配置，这就会损害部门或个人利益，导致平台公司需要面临极大的压力，不仅会增加平台公司发展转型的难度，还会导致平台公司出现转型失败等情况。再次，目前我国的投资融资平台承担着公益性项目的投资融资任务，如大量道路、公园等设施建设。由于这些公益性资产无法产生经营利益，就会降低平台公司业务拓展、债务偿还等方面的物质保障。继而影响平台公司的市场化转型和可持续发展。最后，地方政府融资平台公司一般以承担政府性融资任务为主，主要围绕公益性项目开发、运营维护等开展工作，服务对象主要是政府。如果缺乏足够的人才储备，同时在转型方面缺乏相应的经验，就会导致转型发展面临阻碍。

（二）地方融资平台公司市场化转型中存在的问题

1.管理方式落后

第一，治理结构不完善。法人治理是现代企业制度的核心内容，但随着国有企业改革的持续推进，大部分地方融资平台公司虽然已经完成了“三会一层”构建，但在具体落实方面仍存在不足，严重降低了地方融资平台公司的经营管理效率。第二，缺失企业战略定位。虽然国家积极推动地方融资平台公司政企分离，但政企分离推广和落实力度仍待加强。地方融资平台公司往往只做好政府下达的任务，在市场化经营方面严重不足，缺乏明确的企业战略规划，导致发展面临桎梏。第三，人力资源市场程度较低。在人力资源建设方面存在不足，如选人用人、薪酬体系、人才引进等，这也会影响地方融资平台公司的发展。

2.融资渠道较为单一

随着复杂多变的国际形势，2021年12月，国家发展改革委提出将在2022年适度超前开展基础设施投资，地方融资平台公司作为地方重大基础设施项目建设的主要推手，责任重大。随着互联网金融的出现，我国社会融资方式也随之增多，但由于社会企业和民众对新的融资方式缺乏正确认知，地方融资平台采用PPP、互联网金融的融资方式时，社会响应程度较低。而且，融资方式虽逐渐增多，但在实际应用效用却较低。城投企业在当前阶段采用的融资渠道，主要是向当地的商业银行等金融机构直接贷款融资，融资渠道较为单一，这也将在一定程度上增加了地方政府的隐性债务风险。虽然，在网络技术的支持下，城投企业将部分融资中心转移至互联网融资平台，但由于企业对该平台的应用模式认知不清，对该平台上的PPP等融资模式应用不到位，无法有效降低企业的银行贷款债务占比。

3.缺乏资产运作经验

虽然地方融资平台公司在长期的发展中积累了大量资产，但由于资产产权不明确、权责不清晰，会出现无人管理等情况。因此，地方融资平台公司应加强国有资产利用，充分利用各种金融工具盘活现有存量资产，做好风险控制，以此为地方融资平台公司的转型发展提供新的动力。

（三）地方融资平台公司发展转型的必要性

地方政府致力于化解债务风险，但从政策执行来看，大多数平台公司依旧在维持公益性项目融资，缺乏经营收益，降低了政府的债务偿还能力，对地方融资平台的发展造成了影响。再次，转型是地方融资平台公司发展的较优选择。从政策形势方面来看，平台公司面临关闭、合并和转型三种趋势。第一，平台公司关闭，会导致城市建设发展面临停滞，对社会的发展极为不利。第二，平台公司合并，虽然能转向新的主体，但依旧会让政府承担融资职能，导致地方融资平台公司依旧面临之前的问题。第三，平台转型成功，一方面可以继续承担公益性项目的投资开发职能，保障城市建设发展不会受到影响，另一方面，也能转变现有的运作模式，不仅可以增强平台的造血能力和抗风险能力，还能保障地方融资平台公司的健康可持续发展。

三、地方融资平台公司市场化转型的建议

（一）健全市场经营机制

地方融资平台公司主要是为各个地区的投资建设活动提供资金保障，是地方基础设施建设、公共服务等盘活存量资产、资源和资本的重要载体。为了更好地推动地方融资平台公司的发展，应健全市场经营机制。

第一，明确发展战略定位。应贯彻落实国有企业的改革部署，坚持功能性的发展定位，不仅要坚持公益类国有企业的根本宗旨，还应坚持投资目的不盈利、投资过程不挤出社会资本等原则，积极推进地方融资平台公司的市场化转型发展。

第二，界定投资边界范围。进一步明确投资平台公司的投资边界范围，投资边界不能超过公共领域，并需要在政府投资的事权范围，为民间资本留下投资机会，避免挤出民间资本的情况发生。投资平台应侧重弥补市场机制的缺陷，将投资重点放在民营资本参与不多的经营性项目中，并在原则上落实投资边界，不能投资纯公益性项目或非经营性项目，这有助于从根本上防范政府隐性债务。参与非经营性的项目时，应制订合法合规的参与机制，并对政府给予的资本金、投资补助等予以明确。

第三，首先理顺政企之间的权责关系，剥离非经营性项目的投资职能，同时也要隔离政府信用，以保障地方融资平台公司从根本上进行转变。比如：对于一些纯公益性项目，通过由地方政府发行证券的方式解决资金方面的问题，也可以由地方融资平台公司通过市场化融资的方式进行，而政府则可以适当地给予一定的补助。其次，地方融资平台公司应重视提升自身的信用级别，利用好政府的间接信用，帮助平台公司获取一些政策、经营性资产以及重点资源方面的支持，从而更好地维持社会秩序，促进社会的健康发展。

第四，健全企业管理制度。不仅要建立具有中国特色的现代企业管理制度，还应加强党的领导，完善公司法人治理结构，着重提升平台公司的管理水平。同时，健全投资决策机制，完善投资风险防控机制，并完善绩效和薪酬体系，积极引入社会监督的机制，健全信息公开制度，以提升财务和债务的透明度，促进平台公司的高质量发展。

第五，积极盘活存量资产。例如，推进存量资产证券化，审慎运用政府和社会资本合作（PPP）模式，降低资产负债率，扩大投融资来源，提高存量资产的运营效率。同时，加强与银行、基金、信托等金融资本的合作，通过市场化方式推进债务重组，降低债务资金成本，优化债务期限。

第六，坚持战略规划引领，分析目前面临的主要问题和制约因素，以此制定发展战略，明确发展思路和转型路径；明确工作重点，提出存量债务化解方案，谋划提出重大项目，并制定推动规划实施的保障措施；遵循规划引导，不仅要按照项目跟着规划走的原则，还要统筹企业相关资源要素和政府相关政策，统筹存量盘活和增量投资建设，推动规划的顺利实施，实现企业转型发展目标任务。

（二）加强融资队伍建设

第一，建立健全人力资源管理体系。在培养、引进人才等方面要做到公平自由，使员工能将自身的价值发挥到最大化。

第二，根据岗位及企业发展的需要制定完善人才招聘，为地方融资平台公司引进大批高质量的人才。

第三，要加强员工的培训教育工作，鼓励员工积极学习，为企业的需求作出改变。同时，鼓励员工在空闲时间进行系统性的岗位学习，并为其提供长期学习和终身学习的机会，使其在学习中不断成长。

（三）强化政策鼓励扶持

第一，支持融资平台的“阳光融资”，提高融资平台的债务透明度，并参考上市公司的信息披露机制，建立健全债务信息披露制度。

第二，政策将融资平台的建设项目属于公益性或经营性并交由商业银行等融资主体自主判断项目贷款风险以及如何防范潜在风险。

第三，促进科技和金融结合，加快科技成果转化，发展新兴产业，推动产业转型升级，各地出台一系列政策措施。比如：扶持股权投资业发展、推行知识产权质押贷款方式、设立政府专项发展资金等。

（四）精准把握转型定位

第一，与地方政府划清界限。这就要求平台公司应通过转型的方式达到现代企业的标准，并提升主体信用资质。同时，在地方财政收入不足以满足城市大规模基础设施建设的情况下，承担政府部分公益性项目投资建设和运营管理职能。

第二，加强顶层规划设计。首先，应对现阶段转型过程中面临的问题进行分析研究。其次，针对问题制定相应的措施方案。再次，基于体制中的不足予以完善优化，比如：优化股权结构、保障民企权益、完善监督管理制度、建立健全退出等。另外，应畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道，实行市场化选聘、契约化管理，真正形成职业经理机制。

第三，政府部门基于金融创新视角，针对市场需求、监管政策、客户需求，发展“直接融资”。比如：创新“互联网+金融”服务方式，致力于解决客户的需求，服务于整个市场经济的发展，打通安全诚信的“最后一公里”，这种融资方式可以为资本市场注入新鲜血液，同时也能推动地方融资平台的顺利转型。

四、结束语

受各种因素影响，放贷渠道愈发收紧，一方面提升了地方融资平台公司的债务压力，另一方面也推动了地方融资平台公司的市场化转型发展。政府为地方融资平台提供政策引导、支持，市场为地方融资平台创造良好的大环境，助力地方融资平台转型升级，可拓宽融资渠道，创新融资模式，地方融资平台公司借助网络平台，可与社会资本进行投融资需求与供给的直接对接。

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