服务治理与支持建构：“五社联动”中社会工作行动的困境与突围

牛犁耘　秦永超

［摘要］基于协同治理理论，探讨专业社会工作在“五社联动”中的行动策略，推动基层治理现代化建设进程，具有重要的理论和实践价值。专业社会工作在“五社联动”的具体实践中具有直接和间接两种行动策略，即服务治理型和支持建构型。一方面，虽然有一些不足和短板，但专业社会工作在“五社联动”实践中逐步形成了较为成熟的服务治理型行动策略；另一方面，专业社会工作在“五社联动”中的支持建构功能日益凸显，虽然目前力量还比较薄弱，但它正在成为“五社联动”实践中的创新行动策略和未来发展趋势。

［关键词］服务治理；支持建构；“五社联动”；社会工作

［中图分类号］  D632.9［文献标识码］  A［文章编号］1003-7608（2023）04-0094-07

一、问题的提出

“五社联动”是一个具有中国特色的本土词汇，它是在“三社联动”，即社区、社会组织、社会工作者联动的基础上发展而来的。2020年，新冠疫情防控以来涌现出两股新的社会力量——社区志愿者和社会慈善资源，启发基层治理要吸纳新要素，将“三社联动”升级为“五社联动”［1］。中共中央、国务院于2021年4月印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”。这是中央文件第一次提出“五社联动”。作为我国基层治理全新机制的“五社联动”，其显著特征就在于突出了专业社会工作的功能和作用，使其与社区、社会组织、社区志愿者、社会慈善资源一起共同推进基层社会治理共同体建设，最终实现 “1+1+1+1+1＞5”的合力［2］。因此，在基层治理现代化建设背景下，探讨“五社联动”的实践和学术框架，进而归纳专业社会工作有何作为、如何作为，具有重要的理论和实践价值。

“五社联动”中的“联动”指的是不同的五个要素之间的互补、合作与相互作用的关系，“联”是基础、目标、方向；“动”是行动、结果、创新［3］。“五社联动”机制的核心在于明确社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源五个主体之间的角色定位，尤其是社会工作者的角色定位［4］。在“三社联动”中，专业社会工作具备专业技术、专业方法、专业手段等专业优势［5］。其承担过的角色包括：专业服务者、资源链接者、专业指导者、组织协调者、倡导推动者［6］。已有研究为“五社联动”中专业社会工作的角色定位提供了参考和借鉴。在吸纳了社区志愿者和社会慈善资源的“五社联动”中，专业社会工作是否依然承担专业服务、专业指导、资源链接、组织协调、倡导推动者等角色，在构建“五社联动”这一新型社区治理机制中专业社会工作行动面临哪些困境和短板、又有哪些突围的行动策略？这是本文重点关注的研究问题。

已有“五社联动”研究聚焦于“五社联动”中专业社会工作的专业优势、角色错位缺位、制约因素、直接和间接服务者角色的分析［7］，但缺乏对社会工作“服务治理”等直接行动策略、“支持建构”等间接行动策略的探讨。而已有“三社联动”研究把社会工作行动归纳为服务治理型、支持建构型等策略，并且多从理论上进行探讨，缺乏实证性的经验研究，也缺乏对“五社联动”中社会工作行动策略的适用性检验，更缺乏“五社联动”推进基层治理现代化的机制研究。因此，本文立足于河南省洛阳市的三个社会工作服务机构的具体经验，采用半结构式访谈法和观察法，试图从服务治理和支持建构两个方面，对“五社联动”中社会工作行动的实践经验进行分析和总结，无疑对回答社会工作协调推进“五社联动”和基层治理现代化具有重要的借鉴价值。

二、文献回顾与分析框架

（一）“五社联动”的内涵与模式研究

1.“五社联动”内涵研究

“五社联动”的已有研究主要集中在三个方面。一是认为“五社联动”旨在以提升基层治理能力为目标，坚持党建引领，社区居委会（村委会）发挥组织作用，以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的现代基层治理行动框架。二是认为在“五社联动”框架下，社区在“五社联动”治理框架中发挥的作用最大，社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的作用依次减弱，社会慈善资源的作用最小。三是认为应培育“五社”和联动“五社”参与社区治理，“五社联动”机制应包括“联中动”和“动中联”两部分。这既是两种行动策略，也是两种工作思路，还是两个实践过程。总的来看，已有研究清晰地阐述了“五社联动”要实现的目标、五个“社”要素的功能和作用，如何“联”和“动”的机制，为本研究提供了理论基础和行动框架参考。

2.“五社联动”模式研究

一是社会组织卷联型。该模式是指社区中有良好的社会组织建设基础，社会工作者和社区联合撬动社会组织与社区志愿者、社会慈善资源接续卷入的实践模式。二是社区志愿者卷联型。该模式是指社区在前期志愿服务基础好的前提下，社会工作者与社区联合发动志愿者培育各类社会组织，链接慈善资源的实践模式。三是社会慈善资源卷联型。该模式是指在前期社会慈善资源开发较好的前提下，社会工作者与社区联合发动社会组织和社区志愿者参与社区治理的实践模式。这三种实践模式的共同特征就在于，“五社联动”的基础是社会工作者与社区的紧密结合，关键是发挥社会工作者的专业支撑作用，目标是有效地联动“五社”要素以服务于基层治理，而这些都需要发挥社会工作的专业优势进行制度设计来实现［8］。然而，已有研究并没有专门针对“五社联动”中专业社会工作的行动模式构建，以及如何发挥专业社会工作的“在地化”行动优势。这些都是本研究的起点，同时也是所要探讨的重点内容。

（二）“五社联动”中专业社会工作的行动研究

已有研究认为，在“五社联动”的行动框架下，社会工作的专业优势主要有三个方面。一是服务理念先进、工作方法专业。“助人自助”等专业理念能够激发服务对象的内生动力，个案、小组、社区工作等专业方法能够针对性地解决社区问题。二是擅长促发多方联动。专业社会工作将促进“五社”要素更充分发展，专业社会工作之外的“四社”本身就是可开发的核心社区资源。三是有力促进社区治理。专业社会工作可以充分发挥资源链接者的角色，挖掘和利用社区内的优势，满足服务对象的多元化需求，从而促进社区有效治理。已有研究清晰地分析了社会工作在“五社联动”中的专业优势，但没有阐述“五社联动”中专业社会工作面临的专业自主性问题，更没有阐明“五社联动”中专业社会工作的责任分担和建构机制，同样缺乏对专业社会工作“服务治理”等直接行动、“支持建构”等间接行动的探讨。

已有“三社联动”研究认为，专业社会工作在“三社联动”中的行动策略分为直接行动和间接行动。其中，直接行动包括服务提供、参与治理，间接行动主要体现在“三社联动”机制建构中的育化主体、建构机制两个方面。服务治理型社会工作属于直接行动，专业社会工作是以服务者、治理组织和参与者的角色出现，是社区治理的多元主体之一，社区、社会组织与专业社会工作因具有共同的服务治理目标而共同行动，在互动协作中实现治理目标。支持建构型社会工作属于间接行动，专业社会工作是政府治理、社会工作协同、社区自治等组成的“三社联动”大闭环的一个环节，是属于社区自治的外部支持条件之一，它上承自上而下的政府治理职能转移，下促“三社”主体育化发展和联动机制建构，是实现政府治理和居民自治的建构力量［9］。

综上所述，虽然已有研究对“三社联动”中专业社会工作的行动策略进行了总结，概括为服务治理型社会工作、支持建构型社会工作。然而，已有研究主要从理论上对社会工作行动进行探讨，缺乏实证性的本土化经验研究，同时也缺乏对“五社联动”中社会工作行动策略的适用性检验。

（三）服务治理与支持建构：基于协同治理的分析框架

协同治理是现代社会治理的重要转向，它是整合政府、市场、社区、社会组织等多元主体协同治理的创新机制。它强调政府主导，多元主体参与，以及参与的互动性、正式性和动态性［10］。根据协同治理理论，专业社会工作在“三社联动”中的行动策略包括服务治理和支持建构两种类型。在已有研究中，“服务治理”强调专业社会工作以直接服务者和治理参与者的角色出现［11］，它是“三社联动”中专业社会工作的直接行动，形成了协同的“小闭环”；“支持建构”是“三社联动”中专业社会工作的间接行动，形成了协同的“大闭环”。两者构成了专业社会工作在“三社联动”中的“双层闭环”的整合性框架［12］。

已有的“五社联动”研究虽然探讨了专业社会工作承担的直接服务者角色、间接服务者角色和合并服务者角色，但并没有明确专业社会工作在“五社联动”框架中突围的行动策略，以及推进基层治理现代化的作用。本研究根据协同治理理论，在“三社联动”基础上，试图构建专业社会工作在“五社联动”中行动策略的基本框架，即“社会工作—服务治理—支持建构”的分析框架，旨在探讨专业社会工作承担的行动责任和推进基层治理现代化的作用（见图1）。

三、服务治理：“五社联动”中专业社会工作的直接行动

（一）生存挑战：社会地位较低与专业能力不足

1.专业社会工作的认知度不高，制约了其服务治理的行动

我国社会工作自2006年党的十六届六中全会之后开始发展，但至今基层政府和社会大众对社会工作依然没有清晰的认识［13］。社会工作者在嵌入“五社联动”服务实践时很容易遭遇到“身份之争”：社会工作者认为自己是专业技术人员，社区干部则认为社会工作者就是社区工作的帮手和打杂者，居民则认为社会工作者就是社区干部或者志愿者。

正如H社会工作机构的社会工作者小H所说：“作为社会工作者，你要时时刻刻记得自己的价值观在哪儿，能做这些事完全是价值观和职业认同在支撑。社会工作者在实践中的困境就是身份认同，其实我们出去链接资源，一开始就说我们是街道办事处的，没有人出去说我是社会工作站的，因为社会大众对社会工作者这个身份并不认可。”

另外，社会工作者在机构中大多都是合同工，只交“三险一金”，没有事业编制。社会工作者基本上都是随着项目走，假若一个项目签了三年，项目结束之后，到第四年没有项目经费了，社会工作者就要走人。没有项目经费，社会工作机构就无法给社会工作者提供工作机会，社会工作者也就难以发挥其服务治理的直接行动功能，这是“五社联动”中专业社会工作者面临的身份困境。

2.社会工作者的社会地位较低，难以集聚专业社工人才

在社会工作者嵌入“五社联动”服务实践中，与政府、街道办事处或社会力量等服务购买方相比，社会工作者的地位较低。服务购买方往往会认为社会工作者微不足道，社会工作者就是花钱来干杂活的。社会工作者的合作方主要是乡镇（街道）层面，但在实际工作中，社区也想对社会工作者进行管理。另外，社会工作者自身也觉得自己的地位比较低，在去向乡镇（街道）要资金、要政策的时候显得不自信，同时感觉其工作又难以达到乡镇（街道）的目标和要求。较低的社会地位也制约了社会工作者在“五社联动”中的服务治理效能。

正如Y社会工作机构的G主任说：“‘五社联动中专业社会工作面临的最大困境就是意识问题。政府意识不到专业社会工作能做些什么，也不知道你在做什么。这个意识问题，在老百姓和政府两方面都是存在的。”

这里所谓的意识问题，其实就是专业社会工作者的社会地位较低的问题。不解决社工的社会地位问题，专业社会工作就很难在社区治理中提供更优质更高效的服务，而且基层社区也难以集聚优秀的专业社会工作人才。

3.社会工作的专业性不足，难以提升其服务治理水平

在“五社联动”实践中，党群工作与专业社会工作逐步融合发展，然而，在专业性方面，社会工作者却长期备受质疑，社会工作者不可替代的专业地位并没有显现出来。社会工作者长期整体上呈现专业性不足的状态，由此引发政府和公众对社会工作服务成效的质疑［14］。

C社会工作机构的H主任指出：“他们（政府机构）不明白社会工作机构是干吗的，虽然我们也来（乡镇社会工作站）有几年了，但是他们觉得你就是给镇里民政系统打杂的，没啥专业性。大家对社会工作者的理解，觉得社会工作者没有做什么专业性的工作，就是搞搞活动，现在郑州社工机构的大力发展也是搞大量的活动，他们也没有延伸和延展。那么，就造成我们社工的专业性没法体现，大家就觉得社会工作者不就是搞活动嘛，活动我们社区也可以搞。”

由此可以看出，社会工作者专业性的不足受到广泛质疑，社会工作者提供的服务无法与社区管理工作区别开来，也就难以提升社会工作者的服务治理水平。

4.社会工作者的专业自主性不强，限制了其直接行动功能

专业性需要专业人员掌握界定专业领域问题、性质及解决办法的话语权，这是专业自主性的核心内容。就专业社会工作而言，自主性是获取专业性的关键。在“五社联动”模式下，专业社会工作发挥“服务治理”的作用，社会工作者为居民提供社区服务。这类服务多针对一般居民，锦上添花的作用明显，但在一定程度上偏离了专业理念，社工的专业自主性较弱［15］。社会工作者的专业自主性不强，自主性又是提升专业能力和水平的关键，因而一定程度上也制约了社会工作者服务治理的直接行动功能。

（二）实践策略：专业自主与服务治理

1.专业社会工作者借助行政力量，提升社会地位，疏通服务治理的渠道

在“五社联动”中，专业社会工作者必须善于发现社会问题、反思社会问题、解决社会问题，进行资源的整合和链接，动员其他社会力量，如社区、社会组织、社区志愿者、社会慈善资源，这就是所谓的“五社联动”。其中，专业社会工作者扮演的角色，应该是借助街道或社区等行政力量，充分利用自己的专业优势，提升其社会地位，拉动社区的在地化资源，疏通服务治理的渠道，达到服务治理的直接行动目标，这才是专业社会工作者最应该做的本职工作。此外，专业社会工作者借助政府的行政力量，提升了社会地位，通过疏通服务治理的渠道，从而以服务达成治理。专业社会工作者主动培养社区居民的这种感恩之心，提升社区的居民归属感，带领居民有组织地参与社区自治、自我服务与互助服务，这正是服务治理型的直接行动策略。

2.推动社会工作的在地化，提升其认知度和专业自主性

社会工作在地化是指外来的社会工作者及其所提供的服务，在进入一个地区之后，慢慢地被当地政府和居民所接受并持续发展。社会工作在地化不仅是指专业社会工作直接提供满足当地居民需求的服务，而且通过“助人自助”知识理念的渗透，促使社区居民“自我服务”，最终实现服务的持续在地［16］。社会工作在地化的持续推进，大大提升了社会工作的认知度和专业自主性。目前，专业社会工作主要是以项目制形式进行，当项目结束后，社会工作服务能否继续在地是需要考虑的问题。因此，培育本土社会工作人才，在社会工作项目结束后使服务继续留在当地并持续发展，才是真正的社会工作在地化，这样才能真正提升社会工作的认知度和专业自主性，才能支撑“五社联动”中社会工作的服务治理功能。

3.强化“助人自助”理念，提升专业社会工作在服务治理中的专业认同感

“五社联动”中社会工作者最大的优势是使命感和专业的方法，它是专业的社会公众事务的社会整合者。作为专业社会工作者，专业价值理念是最重要的。社会工作者要时刻关注社会公众领域，因为这本身是社工的专业领域，它能够通过社会工作专业方法去解决社会问题，进行社会改良，这是社会工作的专业优势，即“助人自助”。社会工作者要始终坚持居民赋能、社区赋能，要相信和发动居民，依靠居民自身的力量来解决问题。社会工作者是以利他主义为指导，以“助人自助”为目标的一种职业。“助人自助”意味着社工要相信居民和社区有解决社区和居民自身问题的动力、方法和技能，这是社会工作者的本质和核心。社会工作者的专业认同感，是在实务工作中慢慢生成的。实务做得越多，社会工作者就会接触到越多的老弱病残等弱势群体，就会对自己的专业价值、职业重要性越来越认同。

4.认同 “用生命影响生命”，专业社会工作达成服务治理的直接行动目标

专业社会工作职业的核心就是价值观，能够去影响别人，在提升专业化水平的同时，达成服务治理的直接行动目标。价值观的内化，使社会工作者觉得自己做的是一个使人向善的、用生命影响生命的神圣事业。社会工作者还会主动挖掘活动、个案和资源。同样是做社区活动，社会工作者会有专业敏感性，挖掘处于困境中的个案。社会工作者会拓展自身的资源性角色，对自己的工作有强烈的认同感，有动力去链接社会资源，会把社会工作当成一种崇高的事业。

四、支持建构：“五社联动”中专业社会工作的间接行动

（一）发展困局：资源依赖较强与建构力量薄弱

1.专业社会工作在“五社联动”实践中的“被行政化”困境

专业社会工作在“五社联动”实践中面临的一个困境就是“被行政化”。由于政府的权威性渗透、街道的行政协调性不足，以及行政工作的事务性延伸［17］，导致专业社会工作在“五社联动”实践中“被行政化”，削弱了社会工作的专业自主性，同时也限制了专业社会工作的支持建构功能的发挥。因此，专业社会工作获取“五社联动”实践中的自主性，并与政府建立平等的合作关系，达成理念上的共识［18］，发挥积极的支持建构功能，还有漫长的路要走。

2.专业社会工作对政府的资源依赖度较高

专业社会工作嵌入“五社联动”还受制于资源约束的挑战。社会工作倡导“助人自助”，希望建立社会支持系统来帮助人们改变自身境遇。然而，大量的资源掌握在政府手里，在此制度下，社会工作机构只能依赖于政府，向政府要资源，这样才能生存下去［19］。专业社会工作其实就是政府工作职能的一个延伸，就是打通服务居民的“最后一米”。专业社会工作必须去找政府部门，链接政府的资源，才能获得发展的机会。专业社会工作对政府资源的严重依赖，势必会限制其上承政府治理职能转移、下促“五社”主体育化发展的支持建构的间接行动功能。

3.专业社会工作在建构社区治理共同体中的力量较为薄弱

支持建构型社会工作通过促进居民动员和组织化参与，重塑社区治理服务平台，引领社会工作专业人才队伍建设，构建新型社区治理共同体。从具体实践来看，社会工作服务机构作为专业性社会组织，大多依托于乡镇（街道）社工站，其独立承接社区治理和公共服务的功能亟待提升，尤其是在引领社工专业人才队伍建设方面的作用远远不够。另外，支持建构型社会工作在上承自上而下政府治理职能转移、下促“五社”主体育化发展和联动机制建构的作用不强，它作为实现政府治理、社会调节、居民自治配套协调的关键性建构力量也较为薄弱。从已有的实践来看，支持建构型社会工作在“五社联动”中缺少话语空间，这些都限制了社会工作构建社区治理共同体的功能。支持建构型社会工作作为本土语境下推进“五社联动”的重要力量，体现了社会工作的反身性和建构性意涵，其在社区治理共同体建设中的作用亟待进一步提升。

（二）实践策略：整合多元力量与建构社区治理共同体

1.依托乡镇（街道）社会工作站建设，专业社会工作的支持建构功能日益凸显

2020年10月，自民政部加强乡镇（街道）社会工作站建设推进会以来，专业社会工作机构大多依托乡镇（街道）社工站来运行，而乡镇（街道）社工站建设依赖政府、乡镇（街道）行政力量的强力支持和推动。社会工作机构（社会工作站）负责人可以通过人大或政协系统去积极参政议政，借助政府、乡镇（街道）的力量，拥有更高的行政地位，调动和链接更多的社会资源。专业社会工作机构（社会工作站）要发展，就必须积极对接政府，因为优质的资源都掌握在政府的手里。专业社会工作重要的功能就是进行调查研究、做政策的倡导推动者，向政府建言献策。社会工作站落地乡镇（街道）、服务村（社区），如果村（社区）干部对社会工作站的作用充分认可，就会在服务群众的过程中形成较强的号召力，能够发挥自身优势，整合政府的财政和政策资源，在“五社联动”实践中发挥支持建构的作用［20］。

2.专业社会工作在“五社联动”中发挥链接志愿者的行动功能

在“五社联动”实践中，专业社会工作可以通过组建志愿服务队伍，汇聚社区居民、社会志愿者，以及立足社区需求，为社区提供学习资源、社区公益服务的高校教师志愿者和大学生志愿者［21］。通过志愿者队伍的组建，专业社会工作将志愿者信息对接到社区社会组织进行资源的空间共享，链接志愿者资源。

H社会工作机构的社会工作者小H指出：“我们（社工机构）设立的如愿行动，其实就是一个提心愿、领心愿、圆心愿的良性闭环机制。社区居民提出自己的心愿是什么，然后我们把心愿发布到社区志愿者群，志愿者可以来认领心愿。比如说一个困境儿童，他想要一个书桌，或者台灯，然后我们发在群里之后，一些志愿者有这样的礼品，就可以给大家提供。他们认领了心愿之后，我们会共同把心愿送到这个服务对象的家里，这样就形成了一个良性闭环机制。”

志愿者队伍不仅仅在平时的志愿服务中发挥了巨大的作用，同时也是社会工作机构在“五社联动”平台之下来撬动社会的力量。

3.专业社会工作在“五社联动”中发挥链接社会慈善资源的行动功能

专业社会工作在“五社联动”中能够激发不同组织和居民之间的互助合作，然后链接和整合社区内外的各种有利资源。在这个过程中，专业社会工作除资源链接之外，还会通过资源优化和配置来解决社区的问题，从而促进社区的发展。

H社会工作机构的社会工作者小H谈道：“我们（社工机构）设立了公益基金会，链接咱们辖区内的企业，把这些资源合理有效地利用起来。我们已经链接了中原银行、东华实业有限公司、金润物业、洛阳市中心医院、农商银行等，来给咱们的服务对象开展各类的上门活动。通过基金会，我们开展了‘如愿行动，通过慈善资源的链接，形成帮扶联盟，为重病低保家庭、困难老人，还有独居老人和困境儿童实现‘圆梦微心愿。”

专业社会工作通过积极拓展和链接社会慈善资源，从而在“五社联动”中发挥支持建构的间接功能。

4.专业社会工作实现角色转变，构建社区治理共同体，推进基层治理现代化

想要成为一名卓越的社会工作者，就要做到从“小社工”（服务治理型社工）向“大社工”（支持建构型社工）的转变。在“五社联动”机制下，社会工作不仅仅要有专业的理论和方法作为指导，还要在服务过程中了解各种社会政策，比如低保政策、困境儿童救助政策、老人救助政策、家暴政策、离婚政策等，提供专业化的直接服务。同时，还要提供对接政府治理、提升社区治理能力的间接服务。在“小社工”向“大社工”转变的过程中，要强化社会行政能力的训练，熟悉社会福利政策、社会治理的体制和法规，对接政府治理，以获取和链接资源，寻找解决问题的现实途径。“大社工”的角色其实是一头联结政府治理，另一头联结社区治理，最终打造社区治理共同体，推进基层治理现代化。

五、结论与讨论

在基层治理现代化的背景下，专业社会工作在“五社联动”实践中具有两个阶段和双层闭环的系统性特征，虽然专业社会工作面临着诸多的困境和短板，然而其在“五社联动”实践中逐渐形成了直接和间接的行动策略，即服务治理型社会工作行动和支持建构型社会工作行动策略。这两者分别属于结构性协同和建构性协同，其中，服务治理型社会工作属于结构性协同的角色范畴，而支持建构型社会工作属于建构性协同的角色范畴。基于洛阳市三个社会工作服务机构的案例分析，本文运用协同治理的理论分析框架，深度剖析了上述现象。专业社会工作在“五社联动”中既扮演直接参与治理服务的主体角色，同时又发挥主体育化、机制建构的支持性建构性作用。这充分说明专业社会工作在“五社联动”中具有协同治理的功能。本文研究发现，协同治理理论是分析专业社会工作在“五社联动”中行动策略的合适的理论框架。在协同治理框架中，与服务治理型社会工作行动策略相比，支持建构型社会工作行动策略虽然目前力量还比较薄弱，但它正在成为当前专业社会工作嵌入“五社联动”实践的创新型行动策略，这也是“五社联动”实践发展的未来趋势。

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［责任编辑：赵瞳］