联合国决议的国际造法功能：基于大会和安理会的两极视角

刘晶

关键词：联合国决议；国际造法；联合国大会；联合国安理会；动态法源

中图分类号：Ｄ９９０／ Ｄ９９３．９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）１２－００１６－１７

２０２３ 年１０ 月７ 日，新一轮巴以冲突爆发，基于维护国际和平与安全的首要宗旨，联合国持续呼吁巴以停止冲突、重启和平。历经多次紧急会议，联合国大会和安理会先后通过决议，呼吁立即实行持久和持续的人道主义休战以促成停止敌对行动，要求所有各方遵守其根据国际法所承担的相关义务。①在解决巴以之间的持久冲突方面，联合国的作用毋庸置疑，以联合国决议为框架寻求有关国际共识成为化解该冲突的长远之策。中国在关于解决巴以冲突的立场文件中也明确主张，当事各方应切实落实联合国大会和安理会有关决议。然而，囿于决议机构的职权划分，联合国大会和安理会决议的性质和效力具有明显差异，在各方利益和目标仍存有分歧的情况下，联合国决议的法律性质、法律效力和法律实效备受关注。

作为世界上成员国数量最多、规模最大的综合性国际组织，联合国对全球合作的协调行动遍及政治、经济、文化诸领域，特别是在维护国际和平与安全、促进经济和社会发展、尊重和保护人权等方面发挥了极为重要的作用，构成全球治理和国际秩序变革重构的核心力量。促进国际法治是联合国实现上述宗旨的重要基础，联合国决议则构成其推进国际法治建设的必要环节，其中主权国家及其组成的内部机关都具有重要的主体性和主导性作用。

在联合国的主要机关中，大会、安理会和经社理事会通过决议形成联合国的工作计划，并借由这些正式文件的形成和实施表达组成机构成员的共同意愿，进而促进联合国基本宗旨和原则的实现。其中，联合国大会和联合国安理会的决议具有较高的法律和政治权威，深刻影响了联合国本身以及各成员国的国际实践乃至普遍国际法的发展。以联合国大会和安理会决议为典型，联合国决议在实践中表现出不同程度的造法性，突破了国际造法的传统程序和形式规则，而其造法实践的两极化也凸显了这种事实的决议造法功能在内部协调性和功能一致性上的不足。随着联合国大会和安理会在处理国际事务方面职能和地位的不断强化，对其决议的法律性质和造法功能的法理阐释，特别是两者造法性差异之内在逻辑的明晰，成为关涉全球治理和国际法治、影响主权国家政治和法律实践的重要问题。在此基础上，通过联合国决议推动国际法治和全球治理体系变革，对中国制度性话语权的建构和实现也至关重要。

一、联合国决议造法的组织基础与现实困境

国际法治是全球治理的重要路径和必然选择。就国际法治主体而言，联合国不仅广泛参与了国际法的实施和国际争端的和平解决，也作为一种国际合作的组织机制和相对独立的行为主体，深刻影响了国际法的创设和发展进程。

联合国通过决议形式参与国际造法，就是其组织主体性在国际法治建设中的体现。然而，在组织视角下，联合国的内部决策机构——大会和安理会相异的造法模式使联合国决议造法呈现出两极化的特征，这种内生的极化困境对联合国决议造法功能的发展产生了一定的消极影响。

１．１联合国的主体属性及其造法的组织逻辑

随着国际社会组织化和国际法主体多元化程度的加深，现代国际组织已经成为国际造法的主要动力之一，其中联合国发挥了核心作用。政府间国际组织的本质属性揭示了联合国国际造法功能的组织基础，也决定了联合国参与国际造法的双重维度和发展逻辑。

（１）联合国的组织基础和造法逻辑

联合国本身即为一种促成主权国家进行国际合作的常设组织机制和有效法律形式，①在主权国家授权范围内享有广泛权能，并逐渐于实践中取得高度自主性。这使其在性质上具有内在的派生性，而在事实上获得了一定程度的超国家性。

联合国在主体上的派生性和超国家性为其造法功能提供了组织依赖和决策机制。② 一方面，作为由主权国家派生的政府间国际组织，联合国当然地构成其成员国进行多边交往与合作的重要平台，天赋的国际法主体国家便得以在联合国框架内，通过其组织机制创设新的国际法原则、规则和制度。另一方面，作为具有独立法律人格的非国家行为体，联合国也凭借其相对完善的内部组织架构和运行制度自主地推动国际法的逐步发展，这时联合国与其成员国是以同等地位参与国际造法活动。尽管严格意义上联合国并非凌驾于主权国家之上的世界政府，但其在诸多领域的行动中都体现出了较强的超国家元素，并仍沿着功能性逻辑不断扩张。

由于联合国主体性的不断增强，其造法的组织逻辑开始由被动适用转向主动革新，而决议造法便是联合国的国际造法功能发展的典型体现。在此组织框架下，联合国得以通过两种不同模式从事国际造法活动，换言之，联合国法律人格的派生性以及其事实上的超国家行动能力，决定了其参与国际造法的双重维度。

（２） 联合国的派生性及其多边合作造法模式

联合国的派生性意味着它本质上仍是一种制度化的国际合作机制，其法律人格的确立和组织行为的合法性都依赖于主权国家的授权，这便使其在参与国际造法时仍以主权国家为中心，强调传统的多边主义造法模式。

首先，联合国据以成立的基本文件《联合国宪章》本身就构成国际法的组成部分，其为各成员国乃至非成员国创立了具有拘束力的国际法原则和规则，①而它本质上仍属于一项多边性的国际条约。其次，联合国当然地构成各成员国平等交往、共同协作的会议场所和议事平台，并通过制度化的会议机制和工作程序协调各国在特定领域内的政策和立场，进而使之就相关国际法规范的创设达成一致。这时联合国对国际造法的参与主要是通过作为主权国家谈判和协商的场域体现出来的。在此基础上，联合国还承担了主动发起、促进国际法编纂和发展的任务。在外交关系法、条约法、海洋法等诸多领域，联合国都以其国际法委员会、第六委员会或其他特设机构的草拟案文为基础，主持并推动了相关国际法规范的形成，且很大程度上填补了法律空白。② 就草拟案文的讨论通过而言，由联合国大会召开的外交会议往往必不可缺，而草案通过与否仍主要取决于各参会国的意志。因此，这种造法模式仍主要围绕主权国家，并未突破传统框架，以造法性国际条约的制定最为典型。③

（３）联合国的超国家性及其自主造法模式

联合国也具有相对独立的法律人格，在其职权范围内与各主权国家享有平等的国际法律地位，且它在不同领域行动中逐渐扩张的超国家元素进一步强化了其主体性。在这种趋势下，联合国得以更为独立和自主地参与国际造法进程，主要表现为通过其内部的权力分配和运行机制，向国际社会形成具有造法意义的国际文件。④

作为联合国的主要机关，联合国大会、安理会以及国际法院都在履行各自职能的过程中进行了一定程度的造法实践。其中，联合国大会的部分决议因对国际法的内容具有直接影响而被视为国际法的实质渊源，⑤而在特定情形下，联合国安理会的决议以及国际法院的判决和咨询意见也产生了事实上的造法性效果。⑥

就决议造法实践而言，联合国主要通过内部机构的决策机制实现成员国意志之协调。这时，成员国构成该机构的实体组成部分，而联合国决议则是各成员国共同意志的反映。由于整体上成员国遵循联合国组织系统的制度和内部机构的职能导向行事，联合国本身及其机构在造法过程中起到了主导作用，而成员国只作为组织的子系统产生影响。⑦ 相较而言，国际法院由独立的法官个人组成，法院的司法权威性和公正性也要求其中立于主权国家，它应然地具有更强的自主性。无论是联合国大会和安理会的决议，还是国际法院的判决和咨询意见，在本质上都是由联合国内部机构形成的法律文件，尽管其最初可能并不具有造法意图，但它们在事实上对外形成了造法性意涵，并在一定程度上体现联合国自主参与国际造法的过程，其中决议造法更为典型。

１．２ 联合国决议造法的两极化困境

联合国决议是联合国机构意见或意愿的正式表达，其中联合国大会和安理会的决议在实践中均对外表现出一定的造法性，但囿于两大机构法定职能、运行模式特别是其决策机制的差异，两者的造法效力和规范特征也截然不同，甚至呈现出民主性与政治性的两极化态势。

（１）联合国大会决议造法的效力瑕疵

作为联合国主要的议事和决策机构，大会由联合国全体成员国代表组成，是联合国的最高权力机关，其职权涵盖《联合国宪章》范围内的任何问题或事项。然而，原则上联合国大会的广泛职权仅限于讨论和建议之列，这意味着成员国并不负有遵守联合国大会决议的法定义务，也即，联合国大会决议在性质上不具有法律拘束力。①

事实上，早在１９４５ 年旧金山制宪会议中，有关赋予联合国大会创设国际法规则之立法权力（Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ） 的提案就已被明确否决。② 尽管如此，联合国大会决议在政治或道义上的影响往往得到国际社会的广泛认同，并且其自成立以来作出的诸多决议都在事实上取得了一定的法律效力，如在１９４８ 年通过的第２１７Ａ（ＩＩＩ）号决议《世界人权宣言》，就作为对宪章的解释性决议而被视为具有直接的法律效力，而１９６０ 年通过的第１５１４（ＸＶ）号决议《关于准许殖民地国家及民族独立之宣言》、１９６２ 年通过的第１８０３（ＸＶＩＩ）号决议《天然资源之永久主权》等则被认为具有造法性意义。③

总的来说，联合国大会部分决议的法律效力因国际情势发展和主权国家实践而逐渐得到强化，并形成了特定的造法性意涵，这在一定程度上已经突破了对决议建议性质的初始拟定和传统认知。

（２）联合国安理会决议造法的正当性质疑

不同于具有广泛代表性的联合国大会，联合国安理会由１５ 个理事国组成，在联合国六大机关中占据着首要的政治地位，被赋予维护国际和平与安全的主要责任，同时也是联合国唯一有权采取行动来维护国际和平与安全的机构。根据《联合国宪章》的规定，各成员国负有接受并履行联合国安理会决议的义务，④安理会决议的法律拘束力便得以确定。在特定情形下，联合国安理会还可以实行制裁甚至授权使用武力，这进一步增强了其决议的强制力和权威性。

在实践中，联合国安理会就预防和解决冲突、反恐怖主义、防止核扩散和裁减军备等有关维持和平的事务作出了一系列决议并取得了较大成效。其中部分决议的效力范围已经由针对特定国家、实体转向涵盖联合国所有成员国及有关国家，更有甚者为国际社会创设了新的国际法规则，进而显示出明显的造法性，如联合国安理会针对恐怖主义问题通过的第１３７３ 号决议和针对核扩散问题通过的第１５４０号决议。⑤

然而，联合国安理会决议的法律权威并不能论证其造法性。就机构设置而言，安理会本质上属于联合国的执行机关，⑥《联合国宪章》并未明确授予其创设国际法规则的权力。原则上，联合国安理会决议的作出和执行都应以既有国际法规则为基础，其内在的法律拘束力和强制性与决策程序中的民主代表性问题相交织，这导致决议的造法实践受到一定的正当性质疑。

（ ３）联合国决议造法功能的两极失调

就组织架构和权力分配而言，联合国大会和安理会都构成联合国的核心权力机构，其权力来源以主权国家的同意为基础，两者决议的作出程序、实质内容和法律效力受到各自权力能力及权力结构的支配。从《联合国宪章》有关联合国大会和安理会职权的规定可以看出，两者整体上具有专属和平行的分权关系：前者规模庞大且职权广泛，但其权力能力主要限于审议、监督和建议；后者权力核心集中于少数大国，在维持国际和平与安全领域具有较强的执行性。① 受职权之限，联合国大会和安理会的决议也具有不同特征，进而在实践中表现出两极化的造法性。

具体而言，联合国大会决议的形成以广泛的代表性为前提，其内容遍及经济、社会、文化及涉及全人类福利的国际问题，与全人类共同的价值追求相一致，但在形式上并无严格的法律拘束力。而联合国安理会的决议造法实践则以大国一致原则为基础，以国际法的首要价值——国际和平与安全为核心目标，其决策的民主代表性和关涉事项的价值趋向都与联合国大会具有较大差异，而决议的法律拘束力则通过强制性措施的背书得以进一步强化。换言之，基于民主的代表性，联合国大会的造法性决议在实质层面蕴含更为普遍的道德义务，但在规范层面缺乏强制的法律拘束力；相对地，联合国安理会的造法性决议尽管在程序民主性和价值普遍性方面存在不足，却具有更强的法律拘束力。这便使两者的造法性要素在不同维度和不同层面呈现出强与弱、广与专以及软与硬等两极特征。

从联合国决议造法的整体功能出发，这种两极化的造法实践削弱了其造法功能的内部协调性，也不利于联合国决议造法功能在当下国际造法困境中有效发挥作用。正是由于在决策程序的民主代表性、实质内容的价值倾向以及形式的法律拘束力方面具有较大差异，不同情境下联合国大会和安理会决议造法的法理正当性和现实必要性更加复杂。随着国际社会组织化程度进一步加深，理清联合国大会和安理会决议造法的内在法理和实践逻辑，对于联合国及其成员国参与国际造法进程具有重要意义。

二、联合国决议两极造法的规范性解析

对联合国大会和安理会决议的规范性解析有利于系统剖释联合国决议的造法功能及其两极化特征。从历时维度出发，不同社会背景下联合国决议的实证分析和比较研究有助于归纳出其价值变革的历史趋势和基本原理。从共时维度出发，联合国两大代表性机构造法功能的规范性反思既可以通过联合国基本宗旨证成其合法性，也能在全球化挑战与自然国际法的互动中推动联合国决议的软法化和硬法化。同时，在特定的功能领域，联合国大会和安理会的决议造法实践从法的实证主义或自然法理中获得了不同程度的正当性来源，但决议的相对规范性与现实二元法律系统间的契合性挑战仍难以回避。

２．１联合国决议的历时造法及其比较研究

联合国决议造法功能的系统研究，特别是对其两极化特征的诠释，有赖于对联合国大会和安理会决议实践的多维度考察和造法性比较分析，其中纵向的历时维度和横向的共时维度至关重要。

（１）联合国决议造法实践的历史考察

尽管联合国大会在成立之初并未被赋予造法性权力，但联合国大会决议促进国际法形成和发展的重要作用无可否认，其对国际法的实质性影响已成为客观事实。长期以来，联合国大会不仅通过了许多具有建议性质的决议，也作出了大量“非建议性”（Ｎｏｎｒｅｃｏｍｅｎｄａｔｏｒｙ）①、具有法律拘束力的决议。在这类决议中，事务性或执行性决议占据了极高的比重，②规范性决议数量则相对较少，其中不乏构成联合国“内部法”的决议，主要旨在处理和协调联合国内部事务、以实现其组织职能。③ 即便如此，部分决议仍在一定程度上形成了国际法意义上的规范性特征，这类规范性决议可以划分为宣告性或解释性决议以及“准造法性”决议，它们往往至少部分地发展了现行国际法，构成联合国大会决议造法的主要实践。

自１９４８ 年《世界人权宣言》为始，联合国大会便已就人权、发展等广泛领域内的各种议题通过了大量以宣言、宪章等形式为名的重要决议，这类决议通常都含有对国际法原则及规则的重述或发展。其中，许多决议或直接构成对《联合国宪章》特定宗旨的权威解释，或包含对其他国际条约、习惯法或一般法律原则的重申和阐明，进而通过宣告或解释现行国际法，部分地促进了国际法的渐进式发展，如第１５１４（ＸＶ）号决议《关于准许殖民地国家及民族独立之宣言》、第１６５３（ＸＶＩ）号决议《禁止使用核及热核武器宣言》等。④ 与此同时，也有一些决议在特定国际法领域创造性地提出了若干基本原则，为各国设立了较为笼统的准法律义务，并推动了相关国际条约和习惯法的形成， 第１９６２（ＸＶＩＩＩ）号决议《关于各国探测及使用外空工作之法律原则宣言》、第２７４９（ＸＸＶ）号决议《关于各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤之原则宣言》便是其典型。⑤

基于联合国安理会的主要职责，其决议通常关涉对国际和平与安全构成威胁的情势，且可以为成员国创设强制性的法律义务，具有较强的行政性质或可执行性。在绝大多数情形下，联合国安理会决议都因所针对情势的特定性而在内容上具有特别性和临时性，但自１９８９年有关《塑料炸药或薄片炸药加添标记以利侦测》的第６３５ 号决议以来，⑥联合国安理会也通过了许多针对一般情势的决议。这类决议尽管在文本用语上多采用“敦促”“鼓励”等非强制性措辞，但仍因其普遍化的规范内容而显示出一定程度的规范性意义。例如就武装冲突中的平民及妇女儿童保护问题通过的第１２６１ 号决议、第１２６５ 号决议、第１３２５ 号决议等，以及就艾滋病与国际维持和平行动通过的第１３０８ 号决议、第１９８３ 号决议等。直到“９·１１”事件发生后，联合国安理会针对恐怖主义和大规模毁灭性武器扩散等一般情势通过的决议，开始通过“决定”为所有国家创设具有拘束力的法律义务。以第１３７３ 号决议和第１５４０ 号决议为例，在相关领域的实证国际法存在空隙的情形下，联合国安理会不仅为不特定的所有国家创设了防止和制止资助恐怖主义行为、防止核生化武器扩散的法律义务，①也更明晰和具化了相关义务的行为要素及其解释标准。正因如此，上述两项决议被视为联合国安理会决议造法的典型。

（２）联合国决议造法性的两极比较

对联合国大会和安理会决议实践的历史考察表明，两者都展现出了发展国际法乃至造法的功能。其中，联合国大会决议往往在宣告或解释现行国际法的基础上推动其渐进式发展，或者较为直接地创设新的国际法原则和规则，而联合国安理会则通过创设针对一般情势的普遍性义务来实现其决议的造法性，两者的造法模式以及在各自议题领域内的不同实践使其造法性强弱亦存在差异。

就价值内容而言，尽管联合国大会和安理会存在共同关注的议题领域，例如对人权的国际保护，但安理会维持国际和平与安全的主要职责使其决议大多具有高政治性，特别是为各国创设普遍义务的决议多与武装冲突、恐怖主义、大规模杀伤性武器等严重危及国际社会、国家及其国民首要价值的情势相关。而联合国大会本就肩负发展国际法的职责，广泛的职权及其决议的建议性质使联合国大会决议得以在从低政治到高政治的多议题领域发展国际法，只是相对于安理会，联合国大会的造法性决议仍更多地关涉推动实现人类最普遍价值的议题。

就效力形式而言，联合国大会的造法性决议多采用宣言形式，这是因为在联合国的实践中宣言是一种正式、庄严的文书，适用于阐明具有显著和持久重要性的原则的罕见场合，尽管并不对成员国具有拘束力，但其庄严性和重要性使之蕴含对国际社会成员或将遵守的强烈期望，而国家实践则可能在嗣后促进决议拘束力的形成，②这种事实拘束力似乎使其法律效力得以历时地强化。③ 相较而言，联合国安理会的造法性决议中已包含其一贯的强制性因素，即以决定形式为成员国创设的强制法律义务，该义务的强制性在决议用语的实践中已形成一致的解释惯常，④其普遍化和持久化则促进了决议规范性特征的形成，并沿其法律拘束力进一步增强了决议的造法性。

２．２联合国决议造法功能的法理证成及其价值反思

在不同情形下，联合国大会和安理会决议显示出强弱不一的造法性，沿着国际法的实证主义法理或自然法理论，其造法的正当性也受到不同程度的认可或质疑。而对决议相对规范性的反思，不仅揭示了联合国决议造法功能的两极化特征，亦表明应当更为审慎地评价和发展这一造法模式。

（１）实证国际法视角下的联合国决议造法

就国际造法而言，如果以《国际法院规约》第３８ 条作为国际法形式渊源的权威说明，国际组织决议显然并不符合该框架下国际法的“法定”形式要件。事实上，这一封闭式的法律权威曾突破传统实证国际法对条约和国际习惯的绝对论断，并逐渐面临法的多元主义的挑战，但直至今日，其背后蕴藏的国际法的主权同意根基仍深刻影响国际造法实践。正如国际常设法院在“荷花号”案中所主张的，拘束国家的法律规则发源于国家自身的自由意志，①国家主权同意沿着法律实证主义的进路开始同国际法的正当性相关联，并据此成为国际造法的根本遵循。

在此基础上，作为国际组织内部机构的联合国大会和安理会通过决议创设国际法显然超越了主权同意的传统边界。在并未被授予造法权的前提下，某些联合国大会决议的法律规范性及效力可以在习惯和条约等典型造法模式中得到解释，②但通过直接创设国际法原则，联合国大会决议也表现出不同于习惯和条约的独特造法功能，其在实证法意义上可以从决议通过时的决策程序以及通过后的国家实践中寻求到正当性支持。那些以特别多数尤其是经协商一致通过的联合国大会决议，在较高程度上体现了国际社会的共识，从而可能被认为构成独立的国际法渊源。③ 同时，各国在实践中对决议法律效果予以客观承认的行动话语，也以一种嗣后的国家同意强化了联合国大会决议造法的正当性。与之相对，联合国安理会通过决议创设强制性法律义务的权力并未遭受质疑，《联合国宪章》的授权构成其获得国家同意的合法性依据，④而上述义务的普遍化和持久化或者说安理会决议造法的正当性才是各国关切的重心。针对造法性决议本身的国家同意问题直指联合国安理会越权风险，尽管对决议的一致通过和默认接受可被纳入国家惯例的范围，但普遍同意的缺位仍使这种造法行为与国家主权存在潜在的冲突。⑤

（２）自然国际法视角下的联合国决议造法国际法的实证主义法理以有效性为基点论证了联合国大会和安理会决议的正当性问题，而关涉理性、共同利益和伦理价值的自然法则为其正当性提供了更为直接的实质渊源。格老修斯（Ｇｒｏｔｉｕｓ）早有断言，国家不仅受经同意而创制的国家法的拘束，也受体现人类共有理性及社会特征的自然法的拘束，这意味着主权国家的意志并非国际法的唯一渊源。⑥ 通过自然理性对国际社会发展规律予以表达，赋予了国际法中的自然法规则以效力依据，⑦而国际社会中客观存在的公共理性必然指向人类共同利益这一价值目标。沿着自然法的理论逻辑，联合国大会和安理会决议的实质内容及其价值倾向便为其造法性奠定了正当性基础。

作为世界上绝大多数国家的民主论坛，联合国大会的决议在很大程度上反映了国际社会就特定全球性议题形成的共识，通过主权国家与其国民的政治联结而关涉全人类的共有理性和共同利益。在自然法理下，大量宣言性联合国大会决议所蕴含的具有正义和道德属性的权利原则，都为国际法提供了应然的参照，体现了由基本人权到社会正义的人类最基本和最根本的价值诉求，这种价值层面的正当性成为相关决议取得规范的正当性的依据。在特定领域的特定情形下，联合国安理会决议也同样因遵循自然法理而在实质内容上具有一定的正当性。在理性法的和平法则下，永久和平构成最高的政治和道德的善，其内在逻辑在国际社会同样适用。联合国安理会根据《联合国宪章》第七章采取行动的决议必然首先关涉国际和平与安全，其所期望的国际和平也是由于各国承担义务而得以产生的一种状态，是和平价值在国际社会的实现。① 特别是在反恐怖主义和核裁军领域，联合国安理会特定决议为各国创设的义务与理性和共同利益的双重自然法则相一致，②这增强了决议在规范的实质渊源层面的正当性。

（ ３）联合国决议相对规范性的法理反思

联合国大会和安理会决议在法的实证主义或自然法理逻辑中获得了不同程度的正当性依据，然而对两者造法功能的论证无法脱离其性质界定难题，决议的相对规范性也可能导致法律的边界面临消解的风险。在某种意义上，对国际组织决议造法性的肯定就意味着对法与非法之二元界分的否定，③这也是联合国大会和安理会决议造法受到批评的主要原因。一方面，联合国大会和安理会决议内容的规范性及其于实践中产生的法律效果符合国际社会组织化的规律和国际法治的现实需要，在客观上推动了现代国际法的发展。另一方面，这种“造法”意义的国际法发展突破了传统的国际法生成模式，更通过国际法渊源理论模糊了法与非法的界限，对决议造法性的贸然界定和全盘接受将可能导致国际法概念的泛化。

如果将有效性、民主和正义视为国际法本体的规范性标准，④联合国大会和安理会决议的造法性及其程度强弱也存在本质上的差异。联合国大会特定决议因其程序的民主代表性和实质的正义内核更为符合国际法的规范性标准，这也使其更为接近国际法系统的内核。而联合国安理会决议尽管借由其强制力作为有效性的保障，⑤但民主代表性的缺位使其总是被审慎怀疑陷入法律与政治的漩涡。由此，在法与非法的边界，联合国大会和安理会的造法性决议事实上占据了这一灰色地带的两极坐标。

三、联合国决议两极造法的政治逻辑与法律动因

联合国决议造法功能的形成和发展有其客观的社会基础和内在的逻辑动因。随着国际关系组织化、民主化和法治化程度的逐渐加深，国家间政治的组织性扩张和国际法渊源的开放式发展都构成联合国决议两极造法的重要依据。联合国本身即是由主权国家派生的国际政治机构和法律合作形式，其运行机制存在固有的政治本质和法律特性，因而其决议造法功能的两极化既与内部机构的政治属性紧密相关，也从国际法主体及其价值决定的动态法源中取得理论支持和动力来源。

３．１国际关系组织化中的权力政治与民主政治博弈

国际关系是国际法赖以存在的基础，联合国决议造法功能的发展与国际关系的组织化和法治化密切相关。而国际关系中权力政治与民主政治的组织表达，特别是两者在联合国决议实践中的动态博弈，揭示了联合国决议两极造法的政治逻辑。

（１）国际关系的组织化趋势

作为由主权国家派生的国际法主体，国际组织的形成、发展及其功能和作用的发挥与国际关系的组织化相伴而生，以联合国为首的政治性或综合性国际组织的出现，也是国际关系组织化程度加深的重要表征和必然结果。国际关系的组织性，或称有序性，是国际关系组织化的重要特征，①它在国际法语境下便意味着国际关系的规范性转向，这一过程以国际组织及其体制下的国际法规则和制度为依托。２０ 世纪两次世界大战后成立的全球性国际组织国际联盟和联合国及其宪法性文件《国际联盟盟约》和《联合国宪章》，以及联合国系统参与或推动形成的众多国际条约、国际习惯等，都极大促进了国际关系的有序化和规范化，它们构成了当代国际关系和国际法规范体系的主要部分。

与此同时，国际组织的蓬勃发展也催发了国际关系的民主化进程。作为国家间的多边合作机制，国际组织的机构设置和行为规则总体上顺应了国际关系民主化的基本要求，为各主权国家平等自由地主张权利和参与国际事务提供了平台，国际组织的全体代表性机构往往在这一过程中发挥重要作用。可以说，以联合国为典型的国际组织体系，共同为国际关系的民主化提供了制度保障。

（２）国际组织机制的政治维度

从规范视角出发，国际关系民主化的实现有赖于国际法的良性发展和有效运行，其中国际造法参与者的广泛化和平等化及其对国际法发展的作用具有重要意义。② 而法律与政治不可分割，国际政治构成国际法最重要的关联因素，后者被视为政治的一种实践形式。就国际造法的参与者而言，国际关系组织化进程中由国家到国际组织的主体演进，使得国家间政治也延伸到组织机构及其成员国之间，不同的政治模式深刻影响了国际组织的国际造法功能及其实现。

在现实主义逻辑下，国际法只是变相的权力政治，是各国为了掩盖对国家利益的追求而使用的修辞。③ 无论是通过国际会议还是常设的国际机构进行造法活动，都必须考虑国家间权力的巨大差异以及为达成各自目的而交换利益的现实需要。④ 在国际组织的机构设置及其制度运行中，这种权力就主要表现为成员国的话语权，它在包含规范建构在内的各个环节都可能践行权力政治。而沿着政治自身的二分结构和逻辑，民主政治与权力政治在人类政治发展的历程中不断交替和博弈，⑤这种博弈在组织化的国际社会依然存在。以国际关系为社会背景，民主政治在理论上渊源于国家主权对外的权利属性，⑥在现实中得到了国际组织的制度保障和国际法的规范约束，后者构成国际关系民主化和法治化的客观推动力。而国际组织中的民主主要关涉公平的代表性和参与度特别是其在表决程序中的适用，⑦这充分体现在以全体代表性机构造法为典型的组织决策实践中。

（３）联合国决议的政治实践

就联合国的决议实践而言，决议程序内在的机构决策机制增强了其与政治因素的关联性。正如汉斯·凯尔森（Ｈａｎｓ Ｋｅｌｓｅｎ）有关解释的造法性决定于政治动机的论断，⑧联合国的机构决议也遵从同样的逻辑。

从政治视角来看，联合国起源即是权力政治和民主政治的综合体。这一政治性的组织形式之所以成为结束世界战争和建立新秩序的最终方案，与以美国为首的大国主导和协调密切相关，凭借新的集体安全制度，权力得以制度化为维护国际和平与安全的重要基础。而在讨论制定《联合国宪章》的旧金山制宪会议中，中小国家秉承民主原则也对联合国的主要机构及其制度设计，特别是联合国安理会的否决权，以及人权和基本自由等议题提出了有益建议，最终使宪章呈现为理性主义与现实主义、国际主义与国家主义之间妥协与结合的产物。① 由此可见，权力政治和民主政治自始就在联合国的组织机制中发挥作用。

在实际运行中，民主政治和权力政治集中体现于联合国大会和安理会的政治与法律活动，这主要由两大机构的内部组成和职能所决定。事实上，安理会大国否决权的适用及限制自敦巴顿橡树园会议就引发了诸多争议，联合国大会和安理会的职权划分更是成为旧金山会议的焦点问题。如果说前者是大国为达成共识所作的努力，后者则是作为集体的大国与中小国家间的斗争与博弈，也即权力与民主的博弈。联合国安理会常任理事国地位的规定隐含着一种基本的政治判断，即五国团结一致必将能担负起维护世界和平与安全的主要责任，因此各国对于该责任的担负必应享有决定性的表决权以及特殊的国际地位。② 而联合国大会的一国一票制度既是彼时政治权力分配的现实反映，也是主权平等原则的自然体现，更有甚者，对其“世界议会大会” （Ｗｏｒｌｄ Ｐａｒｌｉａｍｅｎｔａｒｙ Ａｓ?ｓｅｍｂｌｙ）③的理想主义设想至今仍被广泛讨论。联合国大会和安理会组成与职能的差异正是源于这种权力政治与民主政治的博弈，这也是两者决议造法实践两极化的政治根源。

３．２动态法源论视域下的国际法主体扩张与价值变革

联合国的组织机制和行动逻辑都存在一定的政治根源，自然也包含其内部机构的决议实践，但决议的造法性问题已然踏上法的台阶，对联合国决议造法发展动因的探析须得从政治视角转向法律视角。在国际法本体论范畴中，动态法源论便构成联合国决议造法的逻辑起点。

（１）联合国决议造法的本体回应：动态法源论的启示

联合国决议造法性生成、发展的内在动因与国际法本体的历史发展规律和现实需要密切相关。随着国际关系的组织化和国际社会治理需求的不断增长，静态的形式的国际法渊源出现了间隙性真空，新的规范群得以在动态法源的框架下发挥积极作用。无论是指称法的实质渊源，还是法形成、发展的要因，④动态法源论都为《国际法院规约》第３８ 条列举之外可能的国际法源提供了理论依据。除了缺乏“法定”形式的新的规范群，不具有法律拘束力但却有一定法律效果的国际软法也被纳入其中。⑤

如果从法律内化的角度出发，国际法渊源沿着核心国际法—正当化规则—理想国际法（Ａｓｐｉｒａｔｉｏｎａｌ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｌａｗ）的不同内化程度而构成一个连续统一体，这一动态的渊源体系包含不断发生的规则合法化和国际化过程。⑥在此基础上，造法性的国际组织决议，包括与造法性条约具有相同特征的具有拘束力的联合国安理会决议，⑦以及被视为国际软法的联合国大会决议，⑧便构成了上述动态连续统一体的组成部分，继而填补了既存法源的空隙。

（２）联合国决议造法的主体动因：国际法主体多元化

在法哲学意义上，国际法本体基于其动态的渊源体系显示出开放性特征，这与国际法主体的普遍性扩展和价值的多元化密切相关，其中主体在前者的发展路径中占据了主导性地位。① 换言之，国际法本体的形成和发展主要取决于国际法主体的演变，国际组织的决议得以被纳入国际法的动态法源，首先便有赖国际组织国际法主体地位的成立。

近代以来，国际法主体的范围自欧洲的基督教“文明国家”不断扩展，②非西方国家（发展中国家）和国际组织等非国家行为体逐渐获得国际法律人格，非政府组织、跨国公司及个人都在国际法律关系中承担起重要角色，国际法也随之从“欧洲国际法”发展为“世界国际法”乃至“人类共同法”。③ 在国际法主体多元化扩展的过程中，国际组织法律人格的确立尤为关键，④尽管其法律人格相对于主权国家具有派生性，但于历史演进中不断增强的主体性使之在国际交往中的地位越来越重要，而其超国家性下的国际主义理念以及对成员国政治利益与法律权利的协调，都推动了国际法的发展和国际法治的实现。事实上，国际组织已经成为主权国家之外最为重要的国际行为体和国际法主体，特别是联合国体系的建立在国际法发展史中具有划时代意义，它不仅极大丰富了国际法的规范领域和实质内容，并在一定程度上强化了现有国际法的实效，也促进了国际法渊源的新发展。可以说，以联合国体系为核心的国际组织构成了国际法渊源动态发展的重要主体推动力。

（ ３）联合国决议造法的价值动因：国际法价值观变革

价值是客体满足主体某种需求的一种主客体互动关系，该范畴蕴含着主体的能动性需求，并构成了主体系统的动因机制。正是国际法主体与其价值目标的法律化，才决定了国际法这一法律体系的构建和发展方向。国际法主体的多元化扩展，特别是国际组织主体性的增强，也使得国际法的价值发生了历时性的变化。

在人类社会组织化、一体化和有序化的进程中，安全始终都是各类主体最基本的需求，是一切法律的基本价值取向，而正义是社会发展的终极目标，也是人类法律的最高价值追求，两者分别构成法律价值体系金字塔的地基与塔顶。国际语境下，随着安全主客体范围的逐渐扩张，安全价值的概念在国家安全、国际安全、人类安全以及传统安全和非传统安全的交相作用下不断演化。作为国际法的首要价值，和平与安全的价值内涵也逐渐由原始安全和消极和平转向普遍安全和积极和平。与此同时，多元主体及其建构的多重社会关系为正义内涵的多向度表达奠定了基础，终极价值正义得以同平等、公平、发展、人权等次级价值或基础价值架构起逻辑关联和实现路径。

在这一过程中，国际组织不仅作为主体参与推动了国际法的价值变革，也以其制度形式促进了国际法价值的法律化或实证化。具体到联合国，安理会在反恐怖主义、核裁军等非传统安全领域的决议实践，顺应了安全价值内涵的拓展，而联合国大会通过的众多涉及基本人权和人类共同利益的造法性决议都体现了正义价值的不同次级维度，两者沿着国际法价值体系的两端不断实现规范的建构和形塑。更为重要的是，联合国大会与安理会的决议造法实践在总体上呈现出一种理想主义与现实主义的对照，①在特定情形下，安理会的现实主义立场似乎日益正义化，其价值取向便构成这一现象的主要归因。

四、联合国决议造法功能的发展进路与大国责任

国际法治的建构在某种程度上是与国际政治的法治化进程并行的，这也揭示了国际造法特别是联合国决议造法功能良性发展的必然方向。基于国际组织的制度约束以及联合国框架下的权力衡平，联合国大会和安理会两极化的决议造法功能才得以弥合和协调发展，这一过程中负责任大国的作用至关重要。

４．１国际法治的价值旨归与国际政治的法治化

联合国决议的造法功能是对传统国际造法模式的突破和革新，理当顺应国际法治的客观规律和必然趋势。而基于国际政治与国际法治的互动，联合国决议造法功能的发展状态在很大程度上取决于其组织中政治法治化的程度。因此，国际法治的价值目标以及政治法治化的演进路径，共同构成了联合国决议造法功能良性发展的宏观理论进路。

（１）国际造法的根本目标：实现国际法治的核心价值

“哪里有社会，哪里就有法”，而法治不仅是推动社会发展的功能路径，也是社会文明化的重要标志和必然要求。早在古希腊时期，亚里士多德（Ａｒｉｓｔｏｔéｌēｓ）就已断言法治优于一人之治，其对法治的经典界定即包含普遍的服从和良好的法律，②其中良好的法律是为前提。任何法的社会系统中，法治都是该社会发展的理想目标，是追求正义的最高希望。③ 在无政府但有秩序的国际社会，法治也存在极大的发展空间。④ 尽管国际法律秩序与国内法律秩序间存在系统性差异，但法律至上的治理理念和对正义的实质追求是确定且同一的。法律全球化的逐步加深和全球治理的现实需要，都促使法治被普遍承认为国际社会最主要的治理方式。

在某种意义上，国际法治即全球治理的法治化形式，是全球治理的理想状态，⑤也是国际社会发展和治理的终极目标，因而具有相对独立的价值取向。沿着回应型法的理论逻辑，法治价值的实现与法律渊源的开放性和多样性密切相关。⑥ 这种法律多元主义的法概念和法治观，揭示了国际造法与国际法治的内在关联。良好的国际法本体是国际法治的前提，其生成则主要取决于国际造法主体及其造法模式所蕴含的价值取向。以目的和价值为核心的国际造法模式符合回应型法治对国际法的要求，传统的国际造法模式必将在法的完整性与开放性的协调中取得新发展。而为了使全球治理中的“法治飞地”⑦更为坚实和广阔，国际社会也必然要求在政治主体和政治价值法律化的过程中实现政治的法治化。

（２）政治法治化的现实路径：从权力政治到民主政治

在全球治理向国际法治不断迈进的过程中，国际政治始终是不可忽视的重要影响因素。大国政治和小国政治的博弈以及国际组织等非国家行为主体的兴起，使大国政治和国际法治共同成为全球治理的主要内容。⑧ 在特定情形下，大国政治将展现出权力政治的面向，这时争取国际法治的斗争即反对权力政治的斗争，⑨国际法治的实现以及国际造法模式的变革，都将取决于政治的法治化进程。事实上，无论是创制过程还是实质规范及其适用，国际法都难免隐含或体现主权国家出于政治动机的偏好和利益，但基于国际法本身的相对独立性，这些政治因素应然地受到非政治规则的约束。相较于主权国家，国际组织主体性的政治和法律意涵以及背后的价值观念更为复杂，这便使其在参与国际造法时可能因不同的结构功能而在政治和法治间游离，从而在不同程度上促进或妨碍国际法治的发展。

从历时性视角出发，国际组织既是国际合作的制度化形式，也构成国际社会的主要政治和法律主体，其在国际事务参与中极大推动了国际关系的法治化，在发展国际法以及促进和加强国际法治方面的作用不容置疑。然而，国际组织相对于主权国家的派生性及其在国际政治中的核心地位，都使其难免成为制度权力的作用载体。在现实主义者看来，国际组织亦是权力分配的产物，主权国家甚至可能凭借国际组织间接地行使权力，包括强制性权力。① 在此基础上，国际组织的自主国际造法行为并非一帆风顺，因为其内部的政治进程并不总是能够正式化为法律，进而在良法之前提下促成国际法治。

在联合国的实践中，超越传统的决议造法模式似乎与回应型法治的价值目标相一致，也即基于目的理性对国际社会普遍性的价值诉求予以回应。但联合国大会和安理会决议造法机制的差异，特别是两者制度运行中民主政治与权力政治以及道德规范性与法律强制力的两极化，导致联合国的决议造法功能同其法治理想仍存在一定差距。在国际法治的价值指引下，政治的法治化进程必然要求权力政治转向民主政治，并推动政治规范性到道德规范性再到法律规范性的强化进程。只有解决联合国大会和安理会间的权力失衡、在制度合作和利益协调中践行法律正当化的政治价值，进而促进道德规范性与法律强制力的统一，联合国的决议造法功能才能真正推动国际法的发展和国际法治的实现。

４．２联合国框架下的权力衡平与国际造法的大国责任

联合国的国际组织性质决定了其事实上是制度、组织和行为的统一体。大会和安理会是联合国组织框架下最重要的制度载体，也是联合国决议造法行为的主要实践主体，两者的权力结构以及组成该结构的主权国家，特别是大国的主观能动作用，构成联合国决议造法功能发展的现实决定因素。

（１）联合国制度权力结构的动态性及其权力衡平

联合国决议造法功能的两极化特征，源于联合国大会与安理会间的制度权力结构差异。国家主权平等原则是联合国大会制度设计的基石，这一原则充分体现于其决策的议程设置、谈判和表决制度中。联合国大会的决议在本质上也属于机构的决策行为，尽管基于权力、规模相关的能力差异，不同成员国在各决策阶段产生了不同影响，②但考虑到当前各国数量和力量分配的现实情况，联合国大会的决策制度和决策总体上仍对增强其自身行为的合法性和正当性具有积极意义。③ 而联合国安理会的制度设计则更多地体现了国际组织的大国偏好特征。不同于法外国家，大国享有“合法化霸权”（Ｌｅｇａｌｉｓｅｄ Ｈｅｇｅｍｏｎｙ）。④ 联合国安理会的法定职权、常任理事国的席位设置及其否决权规则，都深刻体现了安理会制度中的大国强权色彩。①

联合国大会与安理会的职权关系亦处于动态的变化过程中。尽管在旧金山制宪会议中似已达成妥协，但出于不同立场，对安理会否决权制度的抵制以及扩大联合国大会职权的构想从未停止，两者的权力地位随国际形势变化而起伏消长。② 在当前俄乌冲突背景下，联合国大会第７６／２６２ 号决议《在安全理事会发生投否决票情况时进行联合国大会辩论的长期授权》再次增强了对联合国安理会否决权制度的外部约束，③并被视为安理会权力向联合国大会转移的一个特别事态。④ 在２０２３ 年１０ 月的新一轮巴以冲突中，联合国大会再次根据《联合一致共策和平》召开紧急特别会议，以打破安理会决议草案无法通过的僵局。总体上，联合国大会的职能和权力得到了一定加强。然而值得注意的是，包含国际法在内的国际制度的生成和发展，仍在很大程度上与制度性权力及其背后的国家权力相关联。

联合国大会和安理会的权力差异以及造法功能可在合作中得到衡平。就决议实践而言，联合国大会的造法性决议尽管缺乏事实上的法律拘束力，但基于程序的民主代表性和实质的自然理性，往往具有更强的正当性；与之相对，联合国安理会的造法性决议则因强制的法律拘束力而更为硬化，国际和平与安全的首要价值以及相关的基本原则为其提供了合法化的来源，而大国权力的制度化构成其实现的路径依赖。正因如此，在相对低政治或非紧迫性的议题领域，联合国安理会决策中大国权力因素的影响或将减弱，其在民主参与度和决策透明度等方面的不足可以通过联合国大会的协作得以弥补。如果联合国安理会的造法性决议首先在联合国大会进行辩论和通过，这将在赋予决议拘束力的基础上极大提高其正当性和可接受性，这种联合造法机制使联合国大会和安理会得以共同采取行动并加强国际法的一致性。⑤当然，联合国安理会内部的政治支持仍然构成这一机制实现的基本前提。

（２）联合国决议造法中的大国责任

联合国决议造法功能的良性发展在很大程度上取决于其组织框架下的制度约束和权力衡平，特别是联合国大会和安理会的决策权、规则制定权和规范塑造权。与此同时，联合国内在的派生性也使得主权国家及其权力在组织运行中占据重要地位。不得不承认，无论是在联合国大会还是安理会的决议实践中，大国的政治利益与国际社会的共同价值诉求都发挥了重要作用，⑥其中大国话语权、影响力乃至控制力的主导性作用不容忽视。

相较于国际联盟，联合国安理会决策制度中的大国一致原则更有效地维护了国际和平与安全，⑦这种将大国利益与国际安全需求相统一的制度模式具有一定的历史必然性。然而，受国家利益和政治价值影响，大国在联合国安理会决议实践中的作用仍具有两面性。当前巴以冲突加剧背景下，美国就多次于联合国安理会决议草案表决中投以否决票，使安理会行动受到阻碍。遑论大国一致原则在联合国安理会决议程序中的核心地位，即便是具有广泛代表性、秉持国家主权平等原则的联合国大会，也难以完全避免大国对各国有效参与决议造法的影响。在联合国大会决议议题的提出、草案的拟定及表决通过阶段，大国更多地凭借自身软实力施加影响，而决议嗣后的实效性仍离不开大国的实践支撑。

大国在联合国大会和安理会决议实践中的特殊地位和重要作用，意味着其应当承担更多的道义责任。更重要的是，大国对于弥合联合国大会和安理会两极化的决议造法功能并促进其协调发展不可或缺。事实上，联合国的决议实践中已经频繁出现大会和安理会在相同议题领域的同步行动，①而大国则构成了两者最具影响力的主体性因素，②它不仅可以通过增强联合国大会决议的实效来强化决议嗣后的造法性，也可以基于与全人类共同利益相契合的价值取向，在安理会决议实践中提升决议的实质正当性。在此基础上，负责任大国应当肩负起推动联合国决议造法功能良性发展的应尽责任和担当。凭借在国际制度中的软硬实力，秉持国家主义与国际主义相统一的造法原则，③负责任大国得以将自身的价值理念与法律文化融入国际组织及其法律秩序，进而推动国际法治的良好有序发展，这不仅是联合国决议造法功能得以实现的必然要求，也构成了国际法发展演进的现实路径。

五、结语

人类社会发展至今，国际法仍然在原始性与现代性的冲突和融合中保持着动态开放的特征，不断自我约束和回应国际社会的普遍性价值诉求。全球化的深入发展和全球治理的法治化转向推动了国际法的变革与国际法治的实践，而国际关系组织化程度的进一步加深，特别是国际组织主体性的增强，也使得国际法正面临纷繁复杂的社会关系、多元化的行为主体及其价值取向的挑战。传统的国际造法结构模式已然陷入形式主义的桎梏，国际组织的造法者角色及其新发展逐渐受到关注，联合国的决议造法实践即被视为是超越传统造法模式的典型。国际组织的独立法律人格及其派生性，决定了其造法功能的实现不仅有赖于自身的制度约束，也与主权国家及国家间政治存在内在关联，这在联合国大会和安理会两极化的决议造法实践中得以体现。正如联合国大会主席丹尼斯·弗朗西斯所言，联合国大会决议代表着人类良知，在某种意义上其也建立了一种软性法律。安理会决议则具有赋予这种关乎原则和价值观的共识以硬性法律效力的能力。而大国在联合国大会和安理会决议实践中具有主导作用，对于弥合联合国两极化的决议造法功能不可或缺。作为联合国安理会常任理事国和负责任大国，中国更应承担起大国责任，通过主导联合国决议造法功能的良性发展推动国际法治实现。构建人类命运共同体是中国引领国际法治变革之方案的核心，其中蕴含的人类主体性和全人类共同价值，必然在联合国决议造法功能的实践中发挥能动作用。

编辑 邓文科