论联合国大会在环境保护中的作用

金慧华

摘要《联合国宪章》没有明确赋予联合国处理环境事务的权利能力,但基于联合国及其宽泛的宗旨、根据《宪章》第一章,联合国可以依据经济、社会和人道主义责任的理由,凭借其世界论坛的地位和通过联大决议发挥其环境保护的功能。

关键词联合国大会 联大决议 环境保护

中图分类号:D813 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-328-02

联合国成立时,被赋予的职责是协调国家之间的关系以维持国际和平与安全、推动全球经济的发展并促进人权保护。由于环境保护并非当时全球关注的问题,《联合国宪章》没有明确赋予联合国处理环境事务的权利能力。尽管缺乏特别的授权,但基于联合国极其宽泛的宗旨、根据《宪章》第一章,联合国可以依据经济、社会和人道主义责任的理由,发挥其环境保护的功能。而事实上,联合国成立之后,联合国的一些机构如世界卫生组织、教科文组织、粮农组织、世界气象组织等,在各自的活动中都曾涉及环境保护领域,但这些活动局限于本部门,作用和影响有限。进入五、六十年代,一系列重大的公害事件频繁发生,引起了国际社会的深刻反省,各国民众和政府的环境保护意识开始觉醒,全球性的环境保护运动拉开帷幕。

联合国大会是联合国六个主要机关之一,与安理会一道居于联合国各主要机关的中心地位。在联合国大会中,除第六(法律)委员会偶尔也审查环境法律问题,如战争期间的环境保护,大量的环境事务是由第二(经济和财政)委员会执行的。第二委员会通过的决议草案才可以被提交全体会议通过。此外,第二委员会也是联合国有关机构包括联合国环境规划署(UNEP)、联合国发展署(UNDP)、可持续发展委员会(CSD)和联合国贸易与发展委员会(UNCTAD)的最后审议机构。 根据《联合国宪章》第13(1)条规定,联大可基于“促进政治领域的国际合作和国际法的进一步发展”的目的,作出建议。联大的建议虽无法律拘束力,但由于联合国的普遍性和广泛民主性(一国一票制),可通过各国实践将决议或建议接受为法律或者将决议中的原则纳入有拘束力的法律文件中,以发展国际法。本文通过回顾影响国际环境法律与政策的联大决议,归纳总结联合国大会在环境保护方面所起的重要作用,以期能够充分利用和发挥联大的功能以发展和完善国际环境法。

一、影响国际环境法律与政策的联大决议

(一)“人类共同遗产”概念的提出与形成

“人类共同遗产”这一概念首次出现在1967年马耳他提议的一项联大议题中。马耳他驻联合国代表团建议在第22届联大议程中补充一个议题“关于专为和平目的保留目前国内管辖外海洋下海床洋底及为人类利益而使用其资源的宣言和条约”。建议“……通过国际社会接受一项新的国际法原则……,提供一个未来全球合作的稳固基础……即海床洋底及其底土作为人类共同遗产的特殊地位和应为和平目的而养护并由为全人类的利益之国际当局来管理。”这一提议被纳入联大第2749号决议,决议宣称:“海床洋底及其底土,超越国家司法管辖的限制……是人类共同遗产。”此后,这一原则为1982年《海洋法公约》和1979年《月球条约》所吸收,并且在气候变化和生物多样性公约中被反复重申。可见,“人类共同遗产”概念的形成推进了国际社会对超出国家管辖权领域的环境问题的关注,为 “共同而有差别的责任”这一国际环境法的基本原则打下坚实的基础。

(二)禁止大型浮游流网捕捞和其他海洋生物资源方面的决议

流网捕捞技术不仅威胁了目标物种——如金枪鱼和剑鱼的削减,也威胁了顺带捕捞物种——海豚、鲨鱼和鲸的安全(通常被捕获后随即被丢弃)。在第44/225号决议《大型浮游流网对世界大洋和海洋生物资源的影响》中,联大号召全球在1992年6月30日前对所有流网捕捞作业强行暂禁。此后的一年里,联大不断强调国际社会执行44/225决议的重要性和区域性渔业组织“牢记” 44/225决议之目标的重要性。更值得关注的是,联大第46/215决议不仅再次呼吁执行44/225决议,而且制订了促进执行的中期措施。根据46/215决议,不再产生新的流网捕捞,现有的流网捕捞于1992年6月30日减少50%,并于1992年12月31日前完全取消。尽管联大决议不具有法律拘束力,但当时三个主要的使用流网的国家和地区——日本、韩国和台湾都宣布将尊重联大决议。对于不遵守决议的国家和地区,如欧盟,联大通过了49/436决定,表明将进一步关注不遵守决议的报告、力劝成员国当局确保遵守决议、并称“将施加符合国际法的适当制裁以对付与暂禁大型流网作业相悖的行为”。联大的决议及其引起的国际社会的反应有利地推动了“禁止大型浮游流网捕捞”的习惯国际法的形成。

(三)气候变化

联大有关气候变化的决议旨在提高环境意识和协调国际组织间的活动。联大第43/53号决议宣布为今世后代保护全球气候,指出气候变化是“人类共同关注”(a common concern of mankind)的,并力劝政府和科学机构把气候变化视为优先问题。由于全球变暖会对整个国际社会造成影响,43/53决议虽未把全球大气视作各国主权之上的共同财产,但也视其为全球联合体(a global unity)。“人类共同关注”一词虽无确切的法律效果,但把气候变化议题排进了国际议程,使其成为国际社会关注的合法目标。此后,联大通过44/207决议,强调讨论气候变化的紧迫必要性、力劝政府尽一切可能限制或阻止对气候产生负面影响的活动。在该决议中,联大重申“……由于其普遍性的特征,联合国体制是协调全球环境问题政治行动的合适场所”。(第5段)经过国际会议和联大对气候变化公约草案的讨论、拟订,公约的最后文本于1992年5月在东京通过,并在里约大会上开放签字。联大为《气候变化框架公约》的谈判直至1994年3月生效提供了组织机构和资金上的支持。

(四)南极洲

《1959年南极条约》是特定历史条件下的产物,这一地区的决策权被掌握在12个原始签字国和那些正在进行科考的国家手里。理论上说,南极洲这一珍贵的环境的命运是由《南极条约》协商会议协商国、而非国际社会所决定的。在发展中国家努力寻求把南极洲矿产认定为人类共同遗产的过程中,“南极洲问题”终于被列入1983年联大的议程。尽管人类共同遗产最终未能适用于南极洲,但它有助于促进《1991年南极环境保护议定书》的谈判。该议定书规定在今后50年内,禁止在南极大陆进行任何商业开发矿产资源和石油资源活动,这意味对南极国际社会已经形成对南极的共同关注。联大第47/57号决议尝试说服《南极条约》成员国——联大的普遍性质使其成为决定南极政策的适当场所;号召起草建立南极自然养护或世界公园的国际公约的行动应由国际社会充分参与。

由于与《南极条约》协商国利益的冲突,南极洲问题已经成为联大议程的长久议题。联大欲在此问题上取得进展,切实可行的方法是对条约协商国施加压力,增强条约制度的透明度,使国际社会(非协商国、政府间国际组织和非政府组织等)能列席协商会议和获取相关资料;并要求协商会议的文件公布和送交联合国秘书处备案。

(五)《世界自然宪章》

《世界自然宪章》与《斯德哥尔摩宣言》和《里约热内卢宣言》一样,旨在探求和形成国际环境法的基本原则。自然保护同盟在扎伊尔总统莫布图的提议下起草了《世界自然宪章》,后在联大为34个发展中国家共同发起提案,于1982年以111票对1票(美国)和18票弃权通过。

《世界自然宪章》改变了传统的以人为中心的思维方式,认识到自然本身的价值。其前言称“人类是自然的一部分,生命有赖于自然系统的功能维持不坠,以保证能源和养料的供应。”“每种生命形式都是独特的,无论对人类的价值如何,都应得到尊重,为了承认其他有机体的内在价值,人类必须受行为道德准则的约束。”《宪章》的基本原则包括“自然应得到尊重”;“地球上遗传的生存能力不应被危害,必要的维持所有生命形式生存的充分数量水平的栖息地应被保障。”“应给予独一无二的生态系统和稀有及濒危物种的栖息地以特别的保护。”《宪章》要求将自然保护原则贯穿于社会和经济发展的规划中,规划必须考虑自然系统维持人类长期利用的能力;不浪费但有限制的利用自然资源;必须避免可能对自然产生不可逆转损害的活动;干扰自然的活动要提前进行评估。同时要求国家对个人的环境损害提供救济。

可以看出,《世界自然宪章》被寄予阐明保护自然原则的厚望:首先,它由联合国大会以决议的方式表述;其次,《宪章》第14条要求将其原则“反映在各国的法律和实践中”;再次,《宪章》中通篇使用“必须”(shall),而非“应当”(should)或“必须努力以”(shall endeavour to),足见其立法意图。然而在现实中尽管都是不具有法律拘束力的软法,《宪章》尚未获得与《斯德哥尔摩宣言》一样的地位。

二、联合国大会在环境保护方面的作用

从联合国大会的相关活动可以看出其在环境环境领域发挥重要作用:

首先,联合国大会成为建构环境保护政策和形成合意的重要场所。联合国大会作为环境决策的世界性场所,是各国交换理念和对所争议问题形成国际合意的论坛。联大的决议是全世界意见的表述,因而具有重大的政治和道德影响力,这可以从1972年人类环境会议至1992年环境与发展会议期间全球环境意识迅速提高上看出。《21世纪议程》建议,联大是环发大会后续行动的主要决策机构,可以审议和评价《21世纪议程》的执行情况。

其次,联合国大会通过其所作出的决议推进国际法的发展。联大决议本身并不具有法律拘束力,但它们或者通过被纳入有拘束力的国际条约,或者通过作为发展国际习惯法的基础来影响决策过程,从而直接或间接地对影响实体法律责任的发展。

再次,联合国大会通过创设其他联大机构,增强保护环境的国际组织力量。根据《宪章》第22条联大有权设立其认为于行使职务所必需之辅助机关,即联大可以设立联大专门机构、署和委员会。联大已经创立了具有环境保护功能的机构包括联合国环境规划署(UNEP)、联合国开发署(UNEP)和可持续发展委员会(CSD),上述组织为保护环境已开展了大量的工作,并取得可喜的成就。

第四,联合国大会召集全球性会议以促进环境问题的国际谈判。从1954年联大决定召集养护海洋活的资源大会时起,它一直致力促进全球会议以磋商有拘束力的公约、劝告性的部长级宣言或说明性的行动计划来保护全球环境的各种不同要素。1972年人类环境大会和1992年环境与发展大会都是联大召集的。继UNCED之后,联大不仅在环境政策评价方面,而且在引领国际谈判进程方面起了核心作用。有关气候变化、沙漠化、小岛屿发展中国家、跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群等的联合国会议都是由联大协助安排的。UNCED后期,决定召开全球环境会议的程序性的联大决议的数量甚至超过了实体性的决议。

最后,联合国大会可以请求国际法院发表咨询性意见,以澄清法律争议。根据《联合国宪章》第96条,大会或安全理事会对于任何法律问题得请国际法院发表咨询意见。1994年联大要求国际法院对“在任何情况下威胁使用或使用核武器是否为国际法许可?”发表咨询意见。

综上所述,联合国大会在环境保护中发挥的作用是联大其他机构所无法取代的。但同时必须清楚地认识到,由于联合国是国家间的组织,其财政困难和在环境保护领域的权威性不够将影响联合国大会作用的充分发挥。

注释:

①张海滨.联合国在世界环境事务与发展中的作用.国际政治研究.1995(1).

②曹建明,周洪钧,王虎华.国际公法学.法律出版社.1998年版.第334页.

③第136条第7款;第11(1)条。

④UNGA Resolution 45/197.

⑤Agenda 21, Chapter 38.9.

⑥UNGA Resolution 49/75/K of 15 December 1994.