“发展—基建—安全关联”：基于澜湄地区的分析

程子龙

关键词：澜湄地区；“发展—安全关联”；基础设施；“一带一路”

中图分类号：Ｄ８１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）１２－００４６－１２

大国间对于东南亚，特别是中国周边的湄公河国家的基础设施投资竞合，引发了对地区内发展与安全秩序的再思考。基础设施兼具的公共产品和战略属性，使其自然嵌入了传统的“发展—安全关联”，而衍生成为新的“发展—基建—安全关联”，① 从而进一步加剧了地区内相关议题设置、决策制定以及秩序演变的复杂性。在“发展—基建—安全关联”框架下，中国西南周边地区的发展、安全秩序走向如何？ 既有的“一带一路”倡议和澜湄合作机制如何进一步运作？ 本文将借由对新型关联的分析做进一步思考。

一、“发展—基建—安全关联”的生成

１．１“发展”与“安全”的关联

“发展”和“安全”是社会科学中的两个元概念，也是政策制定领域最为根本的两项议题。冷战结束之前，“发展”和“安全”还是彼此较为隔绝的两项议题。“９·１１”事件之后，两者开始逐渐相互渗透和融合， 实现了某种关联（Ｎｅｘｕｓ），① “发展” 开始从低政治领域向上跃升。而发现“发展”与“安全”之间的关联性，不仅在现实的政策实践中呈现出发展政策安全化和安全政策发展化的趋势，②甚至被一些学者认为是一场范式的革命。③

其实发现“发展”与“安全”之间的关联更多是一种认知的变化，“发展”与“安全”自始至终都处于一种纠缠的状态。而之前从孤立的视角看，两者之间要么是平行的，要么是存在时间上的差序性，并且难以研判“发展”与“安全”之间的因果关系（往往是循环论证的），存在“发展”与“安全”孰轻孰重、孰先孰后的问题。随着政策制定者发现发展政策经常会因安全因素的干扰而失效，安全政策往往会因加入发展因素而变得更为有效，从而开始将两者进行关联。

从关联的视角看，“发展”与“安全”开始被视为是你中有我，我中有你的关联体。两者开始被视为是相互构建的关系。而由于“发展”和“安全”两者各自又都是宽泛和综合化的概念，两者内涵的多维度和多层次性就如同生长出了多个触角，彼此触及就形成了一个有助于议题嵌入的关联网络，使得“发展—安全关联”具有丰富的内涵。因此，“发展—安全关联”可以被理解为发展与安全之间的各种联动与关系集合，这个集合不仅包括各种实践活动，更囊括实践所带来的各种制度、规范以及观念。④

不过，“发展”与“安全”之间的关联性并不意味着两者之间总是正向互动的。一方面，“发展”与“安全”可以成为彼此的保障条件。另一方面，两者还存在发展之于安全以及安全之于发展的机会成本、资源竞争、负外溢性的消极互动。因此，“发展—安全关联”的正向性互动是需要主观建构引导的过程。

１．２基础设施与“发展—安全关联”

基础设施兼具公共产品与战略工具的双重功能属性，具有明确的发展与安全含义。这决定了基础设施可以嵌入“发展—安全关联”，形成“发展—基建—安全”的新型联结关系。这一互动关系推动着安全与发展两大议题领域在不同层次上展开更为复杂化的聚合，扩展了当前“发展—安全关联”在国际政治中的适用范围，也强化了基础设施对安全与发展的依赖程度。静态化的基础设施，如港口、铁路等，支持和塑造着人、物和信息的交互模式，是“发展”的运转基础。借此又衍生出潜在的空间政治权力，通过影响社会元素的流动、借助其象征符号植入某种观念等形式来影响政治和社会的运转，⑤成为“安全”的运行场域。

（１）“发展—基建关联”

基础设施是发展的重要基础，是一类基础性的公共产品。一方面，基础设施的建设水平本身就是发展的重要指标。另一方面，基础设施是影响其他发展因素的关键变量。作为发展指标的基础设施，在比较不同国家间的发展程度时，铁路公路公里数、机场港口数量、互联网等基础设施建设情况，通常是除国内生产总值（ＧＤＰ）之外，最基本的衡量指标。而像大型水坝、核电站、摩天大楼、跨海大桥等一类的超大工程，更是大国入门级的标配。在比较同一国家不同时期的发展程度时，基础设施的数量扩大，质量提升，门类扩展，更是衡量比较的一类基础性指标。基础设施的建设与改善，可以给人以最为直观的感受，最能直观体现政府为改善民众生活质量、促进发展所进行的投入。这也是为什么很多国家将最具有代表性的基础设施印在货币上，作为自身发展成就的积极宣示。

基础设施作为发展的先行因素的同时，还通常被认为与经济增长、减贫、经贸乃至地区一体化等其他发展因素之间存在一定的正向因果关系。① 世界银行早在１９９４ 年的年度发展报告中就强调了基础设施对于发展的多重功能。②基础设施可以在创造就业、提高生产力、提高货物流通性等方面为其他的发展因素产生正向传导。例如，跨国基础设施及互联互通就是地区内国家间合作、联通的基础条件。

因此，改善基础设施情况成为实现发展的基本突破口。２０１０ 年，二十国集团韩国首尔峰会达成的《关于共享增长的首尔发展共识》（ Ｓｅｏｕｌ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ ｆｏｒ ＳｈａｒｅｄＧｒｏｗｔｈ）便呼吁通过改善发展中国家的基础设施建设，实现“瓶颈”的突破。③ 联合国在从“千年发展目标” （ＭＤＧｓ） 向“可持续发展目标”（ＳＤＧｓ）转型后，基础设施更是明确成为一项目标，并且被认为是顺利实现其他发展目标的前提。④

（２）“基建—安全关联”

基础设施还具有战略重要性，是国内安全和国际战略中的重要考量因素。这里的安全指代的是社会视角的安全，其中安全的主体是基于社区、群落的“个体”，安全的范围以非传统安全为主。但这并不意味着不重视国家的安全，而是因为基建惠及的通常是社区为单位的基层受众，并且“个体”的不安全会波及国家和地区，成为国际不安全的根源。⑤

对国内安全而言，基础设施建设可以同时扮演社会矛盾的“稳定器”和“催化剂”。基础设施建设往往同时承载着土地产权、民意征集、社会动员、社群纽带、央地关系等多项议题，因此，基础设施与“结构性暴力”之间存在潜在的互动关系。⑥ 当一个项目的实施过程能够捋顺这些议题时，自然可以增加民众福祉，增强社会的凝聚力，成为缓解社会矛盾的“稳定器”。而一但项目落实的过程中充满产权纠纷、环境污染、瓦解社群、滋生腐败等问题，基础设施显然就会转化为社会矛盾的“催化剂”。世界银行在菲律宾开展的基础设施改善项目就曾激化当地的冲突，制造了人员伤亡事件。⑦ 基础设施还是极端气候天气与安全之间的中间变量，一些基础设施可以通过抑制极端天气的冲击而避免冲突。从反方向来看，基础设施建设极易受到安全风险的影响，安全为基础设施提供了基本的运行环境。

对国际安全而言，国外援助的基建项目往往出于安全、政治和利益的动机，是一种战略工具，存在着加剧受援方对援助方的依附，侵害东道国主权的可能性。基建更是成为大国竞争的一枚“楔子”。所谓“楔子”，其本意是一种填充空隙的机械工具，起到加固的作用。被用作战略术语的“楔子”，则是指“联盟（超国家行为体）、国家行为体或次国家行为体基于阻止潜在的敌对联盟形成或分化、破坏、瓦解已经形成的敌对联盟的目标，综合运用政治、经济、军事等资源，采取对抗或调适等战略手段来实现这些战略目标的艺术与科学。”①由此可见，基建一方面是一种战略资源，为竞争双方提供对抗的资本。另一方面，基建是介入的机遇和对抗的平台，大国可以借此获取地区影响力甚至国际领导地位。

自中国提出“一带一路”倡议，加大了海外基建合作的力度以来，美国及其同盟国家出于获取地区战略利益、塑造地区秩序的目的，以及对自身地区影响力下降的担忧，围绕基建领域同中国展开竞争的势头开始凸显。２０１８ 年７月，在由美国商会主办的“印度—太平洋商业论坛”上，日本国际协力银行（ＪＢＩＣ）与美国海外私人投资公司（ＯＰＩＣ）和澳大利亚外交和贸易部（ＤＦＡＴ）宣布建立三方伙伴关系，重点投资印太地区的基础设施项目。在此之后，美国与盟友间构建排他性的基建联盟趋势明显。但由于美国等基建资金投入能力减弱，联盟便转向了建立基建领域的全球标准方向，并欲借基建合作推广西方所谓的“民主价值观”。基于全球基建展开的竞争，俨然成为大国间综合国力之争、意识形态之争、全球秩序之争的缩影。但是，面对大国间的基建竞争，东道国并非完全被动，面对各方的争相拉拢，反而增加其议价能力和自主权。

正是基于基础设施自身具备的这些复合属性，国际社会已然将其视为一个综合影响冲突、安全和发展的重要变量，“发展—基建—安全”实现了系统性地关联。联合国、亚洲开发银行、二十国集团等国际组织陆续将基础设施嵌入各项议题，提供制度支撑。例如，联合国建设和平行动中就强调对于完善基础设施的重要性。②同时，“发展—基建—安全关联”则加剧了议题的复杂化程度，并且深入地嵌入到了内政外交政策的制定中。

东南亚地区存在着严峻的发展鸿沟、基础设施赤字，是大国基建竞争的主要场域。特别是澜湄地区，不仅处于基建投资的高位，而且项目的跨国性、地区联通性和域外干预性明显。地区内的“发展”“安全”围绕着“基建”已然形成了紧密的关联体系，深刻塑造着地区内的发展、安全秩序。一方面，作为公共产品的基础设施与“发展”形成关联，为地区内的国别发展，乃至地区一体化进程创造机遇，但同时也增加了发展差距进一步扩大的可能性。另一方面，作为战略工具的基础设施与“安全”形成关联，不仅为国内及国家间的冲突矛盾制造了机会窗口，而且为域外大国干扰、塑造地区秩序提供了“楔子”。

二、澜湄地区的“发展—基建关联”

澜湄地区存在着严峻的基础设施赤字，是域外大国基建投资的重点争夺区域。东南亚国家（除新加坡外）普遍因为基础设施底子薄弱，③需求旺盛，而为基建投资创造了极大的需求空间。据亚洲开发银行估计，地区内在２０１６ 年至２０３０ 年间，需要２．７ 万亿美元的基建投资来满足迅速增长的基建需求。④ 而湄公河五国格外需要基础设施投入，各国在经济发展战略规划中都将基础设施作为发展重点。⑤ 除了一些国家自身的发展水平本身就较为落后外，澜湄地区作为东盟的重要组成部分，还面临缺乏政策偏向的问题。东盟本身的基建规划更偏向沿海国家倾斜。２０２０ 年４ 月末，东盟发布了涵盖交通、能源、信息通信等领域的基础设施互联互通１９ 个优先项目清单，这些项目中，属于澜湄地区的几乎没有。但澜湄地区国家积极主动地寻求互联互通。澜湄地区早在２０１４ 年就编制“澜湄国家互联互通规划”，对接《东盟互联互通总体规划２０２５》（Ｍａｓｔｅｒ Ｐｌａｎ ｏｎ ＡＳＥＡＮ Ｃｏｎｎｅｃｔｉｖｉｔｙ２０２５）和其他次区域规划，促进澜湄国家全面互联互通，探索建立澜湄合作走廊。

２．１澜湄地区“发展—基建”的正向关联

澜湄地区的基建投资与地区内的发展形成了一定的正向互动关系。首先，基建成为撬动地区内发展的重要路径。第一，基础设施建设是澜湄地区工业化和现代化建设的基石。落后的基础设施通常被认为会影响现代制造业部门的生产能力，从而抑制了工业化进程。① 湄公河国家制造业的快速发展有很大一部分原因得益于交通、能源等基础设施的发展。东盟和东亚经济研究所（ＥＲＩＡ）于２０２０ 年９ 月发布的《亚洲综合发展规划３．０》（Ｔｈｅ Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ＡｓｉａＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｐｌａｎ ３．０）就认为，湄公河地区即将开展的４０２ 个基建项目（占总数的５２％）是工业化和创新所必须的，被推荐为优先执行项目。②其中很大一部分是水电开发项目。这是因为湄公河国家高速经济发展的背后需要可持续的电力供应。据估算，至２０５０ 年间，地区内的电力需求将以每年４．５％的速度增长。③ 与此同时，地区内存在着巨大的电力供给赤字，而且清洁能源、可再生能源使用率较低，严重违背地区内可持续的发展规划。但地区内具有丰富的水资源，开发水力发电项目成为平衡用电需求和扩大清洁能源比重间矛盾的重要手段。水电站成为推动地区实现可持续经济发展的重要依托。

第二，基建促进了地区内的经济增长和减贫任务。早于２０１０ 年的一项研究就指出基础设施发展和贸易便利化极大地缓解了大湄公河次区域国家的贫困状况。这主要是因为地区内农业人口比重大，农业部门对经济普遍有较高的贡献率。改善交通基础设施，会使农村地区能够进入出口市场，可对农业贸易和农村减贫作出重要贡献。④ 而且借助项目带来的搬迁机会，是一次改变生活质量的重要机遇。多数基建项目涉及的是贫穷落后地区，这些地区生活的民众通常难以通过自身努力改变生活境遇，那么搬迁就相当于对他们生活的彻底改造。当然这取决于公正、合理的补偿措施。此外，基建还被作为危机后恢复经济的重要措施。特别是被视为后疫情时期，助推经济复苏的重要领域。⑤ 泰国就于新冠肺炎疫情之际实施四项涉及公路和铁路、总价值５ 亿美元的大型基建项目，旨在国家基建的升级，并通过这些项目来创造就业和投资机会，以便在新冠肺炎疫情导致全球贸易下滑之际刺激国内经济。⑥

第三，基础设施互联互通促进了地区内的一体化水平。随着地区内大量的跨境铁路和跨河“友谊桥”的建设，推动了地区内国家间的联通水平，减少了货物、人员运输的时间和成本，从而提升了经贸发展水平。地区内各国凭借自身的禀赋差异会在一体化的进程中获得差异性的受益。例如，泰国凭借中泰铁路项目，能够提升泰国在中南半岛的交通枢纽地位。中泰铁路、中老铁路以及中国铁路网一旦实现互联互通，能够形成中国、老挝和泰国跨国的经济走廊，从而为泰国成为中南半岛综合运输枢纽中心创造基础。中泰铁路还能够推动泰国东南部经济发达地区和东北部经济欠发达地区之间的协调发展，加速南部的优势生产要素通过铁路向泰国中部和东北部转移，进而实现泰国南北部之间的产业分工合作和经济联动发展。同时，基础设施建设还具有改变一国禀赋的可能性。中老铁路项目就使得老挝从一个“陆锁国”转变成了“陆联国”，在中南半岛腹部打造一条辐射缅甸、泰国、柬埔寨、越南等国的新通道，使其深度融入到地区一体化的进程中。

其次，经济发展又会反哺基础设施建设。近年来，湄公河地区国家经济普遍保持较高速的增长，成为全球经济发展中的一抹亮色。经济保持高增速的同时，城市化水平提升，人类发展指数有所改善。① 一方面，经济持续发展创造了更多的基础设施投资需求。同时，湄公河国家开始引入多方竞相参与地区内的基建项目竞投，俨然形成了买方市场，扩大了地区内国家的话语权和自主性。典型案例有泰国当局对于修建中泰铁路的态度变化。原本是促进泰国进一步融入地区互联互通以及大为改善其国内基建水平的重要发展项目，却被泰国当局频繁地当作政治工具。最初双方达成合作意向正处于２０１４ 年泰国军事政变之际。当时泰国正面临西方民主国家和日本的批评浪潮，为了抵御来自西方的压力，泰国邀请中国帮助其扩大铁路网络。但事态缓和之后，泰国于２０１６ 年随即提出异议，导致项目一度搁浅，使中国处于被动。该事件也从某种程度上驳斥了“中国借基建项目对当事国施加地缘政治影响力”的论调，事实上是中国频繁地面临东道国修订项目协议或叫停项目的风险。

另一方面，提高了对于基础设施质量的要求。新的基建项目要兼顾经济发展与环境的可持续性。基建改造不仅是解决眼下的民生问题，更应适应区域经济增长趋势，着眼于城市化进程和气候减排目标等综合性目标。尤其是湄公河地区的经济高速增长，对于电力，特别是清洁电力的需求大幅上升。从１９９０ 年到２０１５ 年，湄公河次区域的发电量以年均８．２％的速度增长。这大约是东盟成员国经济增长率的两倍，是世界经济增长率的三倍。② 据估计，这一趋势将继续持续下去。那么，如何确保水电项目的绿色可持续性，以及城市、工业电网的智能减排性，是新兴项目所面临的挑战。当前国际社会在与湄公河地区国家的基建合作中就普遍都以实现可持续发展目标为指导原则，基建成为地区实现可持续发展的重要依托。在实际行动上，国家开发银行在澜湄地区的项目评估中需要包含对拟建项目的环境与社会风险评价，要求贷款申请中必须包含环境影响评估，并有权利基于环保理由拒绝贷款。而中国正与湄公河国家共同开展工业园区绿色化行动，积极将工业园向生态与绿色化转型，确保实现循环发展、绿色发展和低碳发展。

２．２澜湄地区“发展—基建”的反向关联

基建是发展的“助推器”。不过，如果规划不善，反倒会阻碍发展，甚至造成“不发展”“不均衡发展”等一些反向效果。

第一，最主要的一个反向作用是投入不均衡的基建发展或将成为扩大发展差距的助因。湄公河地区国家之间本身就存在较大的基础设施发展差距，其中泰国、越南的基建水平较高，而缅甸、柬埔寨、老挝的水平相对落后。国家间的基建落差严重阻碍着地区内的互联互通水平，是拉开国家间发展差距的重要因素，拖累地区经济一体化的进程。从国家内部来看，湄公河地区的城市，尤其是具有战略意义的港口城市，通常获得了更多的基建偏好。地区内的农村地区，虽然基建有了很大的改善，但普遍还面临着老旧和维护不力的问题，却很难吸引到合适的投资项目。地区内的城市中产阶级成为互联互通中获益的主要群体，但广大农村并没有被纳入区域互联互通的想象之中。① 而当前的《东盟互联互通总体规划２０２５》，反而可能会扩大城乡发展水平差异。

第二，不可持续的基建发展会对环境造成一定威胁。湄公河地区的环境具有土壤肥沃、水源丰富、植被茂盛、生物多样性丰富等特点，同时湄公河区域还是最易受气候变化影响的地区，其依水而生的经济形态具有很大的脆弱性。地区在气候、水、能源和粮食之间形成了一种彼此影响、制约并极具敏感性的纽带关系。其负向的联动关系体现在，气候变化加剧洪水、干旱以及虫害威胁，从而导致粮食的减产。而大坝的不当建设和过度采砂会影响沉积物沉淀并破坏渔业和生物多样性。过度采砂使有营养的土壤流失，致使农田失去养分，生产力下降。沉淀物减少还会导致地面下沉，导致海水倒灌农田。特别是三角洲地区红树林的采伐，加剧了这片土地发生海水入侵的威胁。此外，不可持续的捕鱼方式和森林砍伐还加剧了生物多样性的丧失。这些都增加了粮食安全遭受不可逆转损害的风险。理想的状态下，地区内的灌溉、水资源管理和水坝等水利基础设施最好能够具有环境韧性，能够调节极端天气造成的剧烈水文波动，最大化经济生产效益的同时又对自然生态造成最小化的损害。不过由于技术的局限或规划不善，一些项目的作用往往适得其反。例如，越南主导在老挝柬埔寨跨境河流上建造的水坝就被质疑减少了支流水量，切断一些鱼类的迁徙路线，其造成的环境损害远大于其经济效益。② 而韩国企业参与建设的老挝“桑片—桑南内”（Ｘｅ?ｐｉａｎ－Ｘｅ Ｎａｍ Ｎｏｙ）水电站，因建造质量不过关发生坍塌事件，反而引发了老挝最为严重的洪涝灾害。

第三，为了偿还基建债务，存在挤压其他发展议程预算的可能。吸引外部融资是湄公河国家促进自身发展的一个重要渠道，但是债务比重过高的话，又会产生债务危机的风险。湄公河国家普遍债务水平较高，老挝、泰国、越南、柬埔寨、缅甸在２０１９ 年政府一般性债务占ＧＤＰ 比例分别为６１．１％、４１％、４３．６％、２８．６％和３８．８％。③而且新冠肺炎疫情期间，这些国家的债务占比都有所增加，陷入危机的风险较大。并且湄公河国家的基础设施债务占整体债务的比重又比较大。不但加剧了债务可持续性的问题，而且为偿还基建债务或将挤占用于其他发展议程的投资。世界银行曾强调，投资基础设施和人力资本对于提高生产率和增长的作用同等重要。因此，不应偏颇地将推动发展过度地依赖于基础设施项目的投资。

当然，还应认识到基础设施的外溢福利性作用，特别是高铁等战略基础设施的整体效用。虽然高铁一类大型投资项目债务占比高，短期成本回收率低，但会在沿线工贸、就业等领域起到配套作用，会从多方面促进当地经济和社会的发展。因此，基建投资规划及其成本收益核算应置于更宏观的社会经济视角和政策框架下。

三、澜湄地区的“基建—安全关联”

和平与稳定是基建项目大兴建设的发展前提，基础设施则是延续和平与安全或是制造矛盾事端的“双刃剑”。

３．１澜湄地区“基建—安全”的正向关联

第一，基础设施可以是政府绩效合法性的重要来源，通过基础设施提升健康和教育等方面的社会福利水平，继而社会对国家控制的允许也都得到提升。不仅基建的效能对合法性有影响，而且基建的决策和建造过程也会作用于政府的短期合法性。同时，高铁、大型水电站等高新基础设施的规划可以为社会注入现代化和发展的想象，增强国民对国家治理能力的信任。在泰国，中泰铁路项目一度成为影响选举结果的重要变量。英拉竞选总理期间将中泰高铁计划作为竞选承诺之一，深得选民支持并使为泰党赢得２０１１ 年选举。而近期，在中泰铁路进展趋缓之际，泰国又再次承诺按计划落实项目，很大一部分原因是巴育政府想借助中泰铁路项目为２０２３ 年的总理大选造势。２０２２ 年泰国的多项民意调查显示，巴育的支持率处于其执政以来的最低点，为争取继续执政，巴育寄希望于一些务实的政绩为自己加分。①

第二，基建被用来缓解不同民族和群体间的矛盾。基础设施的建设过程时常伴随着产权的再明晰过程，而产权不清通常是矛盾的根源。世界银行开展的“经济社会发展土地划拨项目”（Ｌａｎｄ Ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｄｅｖｅｌ?ｏｐｍｅｎｔ Ｐｒｏｊｅｃｔ）是一个集土地规划、基建和技能培训为一体的发展方案，在２０１１ 年至２０２１ 年间，为柬埔寨的７７９ 户家庭解决了土地所有权的问题，②不仅改善了民生，而且极大地缓解了产权不清所导致的冲突隐患。

第三，基建还被用来缩减地区间的发展差距。一些基础设施在修建和运营的过程中可以创造新的就业机会，在贫困地区修建的基础设施通常还会增加当地居民的资产价值，如地铁和工业园区的修建会促使周边房价增长。③ 泰国的勿洞机场，被巴育政府宣传为“不仅仅是座机场”（ｍｏｒｅ ｔｈａｎ ｊｕｓｔ ａｎ ａｉｒｐｏｒｔ）。勿洞位于泰国南部地区，地处偏僻，却有丰富的旅游资源。泰国政府意图通过修建机场拉动旅游业，以此来提升北大年、也拉、那拉提瓦这三个南部贫困省份的经济水平。更重要的是，这三个省份是泰国民族矛盾和冲突最为严峻的地区，近百年的矛盾冲突造成地区内的长期经济停滞。泰国政府更希望借由旅游业对经济的撬动作用，来减少民族间的发展差距，增强边缘群体的认同感和满足感，进而缓解民族矛盾。

３．２澜湄地区“基建—安全”的反向关联

冲突、政局不稳定等因素造成的不安全环境会阻碍基建项目的进展，或是使已建成的基础设施无法使用。柬埔寨在２０ 世纪７０ 年代经历的内乱严重阻碍了国内基建的发展。内战爆发之前，柬埔寨的基础设施水平还与邻国相当，内战爆发后大量规划项目不得不搁浅。原本于２０ 世纪６０ 年代计划在上丁省内建造的几座大型水坝，仅有特诺河大坝得以落实，而很多基础设施在内战中遭到破坏。加之战乱对于国内发展环境的长期影响，柬埔寨长期以来仍处于战前的基建水平。除柬埔寨外，缅甸也时常因为内乱阻碍国内基建发展进程。例如，２０１９ 年８ 月中旬，缅甸寻求自治的北方联盟少数民族武装组织发动袭击，封锁了政府控制的钦什韦霍贸易路线。而２０２１ 年缅甸再次发生政变以来，许多援助方终止了对缅援助，使得大量进行中的基建项目被迫搁置，预计总价值超２００ 亿美元。①

基建项目因涉及到复杂的产权、移民、环境保护等问题，其规划和建造过程极易诱发族群间、民众与政府间的矛盾。一些项目的建设会引发所在地资源的重新分配，从而引发矛盾。泰国的“东部经济走廊”（ＥＥＣ）计划，被认为会加剧原本水资源不足的东部三省的水矛盾。②在“东部经济走廊”框架下，泰国东部的罗勇府、春武里府和北柳府三省被视为是泰国落实“工业４．０”规划的先行区，届时将有大量的农业用地被用于建造工厂和公路、港口等设施。同时人们预期一些项目会加大海水倒灌淡水资源的风险，引发了当地民众，特别是农民，极大的恐慌和不满。当地政府是民众和项目方之间的重要沟通中介，也是协助项目顺利落地的关键推动方。不过，有时湄公河国家的地方政府也会有寻租、贪腐或执行不力的弊端，反而会在民众与政府，民众与项目方间制造矛盾。比如，缅甸萨尔温江上的孟东水电站和伊洛瓦底江上的密松水电站曾因为政府的误导而遭到了所在地附近居民的抵制。中方在柬埔寨承建的柴阿润水电项目，尽管项目方书面提供的环境政策和社会政策都很完备，但因政府与当地居民沟通不善，以及国际非政府组织的蛊惑，而引发了当地居民对于政府的抗议活动。迫于压力，柬政府不得不终止项目。而在老挝琅勃拉邦，韩国人建造高尔夫球场造成一些居民的迁移，而拒绝迁移的居民遭到逮捕入狱。

基建项目成为大国主要竞争领域，产生了威胁地区安全的负外部性。湄公河国家普遍存在的基建融资赤字本应为国际社会参与地区的发展合作创造空间，却成为大国间地缘政治竞争，围堵中国崛起的一个战略“楔子”，一时间，湄公河地区成为大国间的“竞技场”。首先，作为战略资源，域外各国纷纷借助基建投资拉拢地区内国家。例如，印度主导的“湄公河恒河合作倡议”（Ｍｅｋｏｎｇ Ｇａｎｇａ Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ）通过的２０１９ 年至２０２２ 年行动计划提议投资１０ 亿美元用于互联互通项目；日本提出“东京战略２０１８”，为湄公河五国资助１５０ 个以基建为主的发展项目；美国主导的“蓝点网络” 计划、“全球基础设施和投资伙伴关系”计划以及欧盟主导的“全球门户”计划也都不约而同地将东南亚地区作为投资重点，湄公河国家更是成为焦点地带。

其次，作为战略平台，大国间围绕地区内基建发展展开了制度、标准和话语等方面的竞争。③ 西方大国因为资源投入有限，于是开始围绕基于基建的人权、环境、善治、透明度等所谓的“软基建”问题大做文章。特别是自２０１３ 年中国发起“一带一路”倡议，推进中南半岛经济走廊建设以来，美西方国家不断将中方承建项目与人权、环境等议题挂钩，进行抹黑，还试图将湄公河打造成下一个“南海问题”。④ 显然，美国对于湄公河地区的关注是为了配合其“印太战略”。尤其是在２０２０ 年，随着与中国的竞争加剧，美国介入湄公河地区事务达到了一个高潮，美国不仅将“湄公河下游倡议”（ＬＭＩ）升级为“湄公河—美国伙伴关系”，还加大了对中国上游行为的批评力度。⑤ 美国同时加大与盟友在湄公河地区的合作力度。美国和澳大利亚共同提出的“湄公河保障计划”，更是明确指明是为了实现美国的“印太愿景”。①

最后，作为战略的结果，这一系列动作阻碍了地区内国家的合作发展进程，诱发国家间的相互误解。大国之间的基建竞争具有重塑地区安全关系的可能性。柬埔寨国家媒体《高棉时代》就针对人权观察于２０２１ 年８ 月１０ 日发布的题为《水下：中国“一带一路”项目对柬埔寨的人权影响》（Ｕｎｄｅｒｗａｔｅｒ： Ｈｕｍａｎ Ｒｉｇｈｔｓ Ｉｍｐａｃｔｓ ｏｆ ａＣｈｉｎａ Ｂｅｌｔ ａｎｄ Ｒｏａｄ Ｐｒｏｊｅｃｔ ｉｎ Ｃａｍｂｏｄｉａ）的报告批评指出，此报告是作为其长达十年的诋毁柬埔寨声誉和破坏柬埔寨王国政府引导国家走向和平、稳定与繁荣的坚定努力的一部分。② 美国史汀生中心和“地球之眼”所共同推动的“湄公河大坝监测”作为“湄公河—美国伙伴关系”的重要项目，对澜沧江干流上的１１ 座中国大坝的水文和气候信息进行监测。但中国清华大学研究团队发现，“湄公河大坝监测”发布的水库水位读数存在严重误差，与实际水位相去甚远。这些错误数据已被用于炒作针对中国的不实言论，制造下游国家对中国的抵触情绪。虽然“湄公河大坝监测”小组承认他们的研究结果存在错误，但修改后的数据仍不正确。③ 显然，美国主导的湄公河地区的基建竞争，表面上是为形塑地区内更高水平的基建发展，实际上却是为制造地区内实现与中国基建“脱钩”、分化地区内与中国的合作关系、友好关系打入“楔子”，从而使地区出现阵营化和对抗化的趋势。

四、实现澜湄地区“发展—基建—安全”的正向关联

从上述的讨论可以发现，基础设施展现出重构发展与安全之间互动关系的潜力，推动“发展—安全关联”在不同主体、层次和议题领域中展现出显著的能动性，能够在特定时空的复合环境下主导发展与安全的演变。而这种演变具有双向性，一方面是基建联结发展和安全形成正向的互动，例如，基建推动经济发展，发展又带动基建项目的拓展，基建增强政府绩效，从而又促进安全，而安全又进一步推动发展，以此类推的正向螺旋。另一方面是基建联结发展和安全形成反向的互动。在这一互动中，基建成为不发展、不安全的因素，形成的是一种反向螺旋。基建虽然处于联动关系中的核心，但基建本身是中性的，实际上是议题设定和政策导向赋予了基建价值属性，从而为联动的方向产生动力机制。

也就是说，合理、科学和可持续的基建规划是产生“发展—基建—安全”正向螺旋关联的动力机制。合理是指基建规划应注重利益有关各方的协调性；科学是指规划应尊重自然规律，城市、经济发展规律，以及基建各子系统间的适配性；可持续则是指规划应以实现可持续发展目标为导向，基建最终应服务于发展的可持续性。为确保实现合理、科学和可持续的基建规划，从而促进“发展—基建—安全”的正向螺旋联动，首先应具备议题聚合式的决策模式，应注重围绕基建，积聚起的相关发展、安全议题之间的聚合能动性和系统性。其次，应以新型制度的建设应对新兴的联动关系。一方面，当前国际制度并未产生一套覆盖基础设施全过程、各方面的详细规制。另一方面，围绕基建聚合式的议题设定提出了更为复杂性的制度挑战。再者，正向的联动关系更加地需要共同体意识。这意味着将基建作为战略工具，将其“政治化”和过度“安全化”，是因为没有意识到起反噬性和产生反向螺旋的可能性。

澜湄地区是中国周边外交重点经略地区，是“一带一路”建设示范区，是我国边境安全威胁的关键来源。因此，中国积极构建地区内的“发展—基建—安全”的正向关联互动，避免地区出现“发展—不安全关联”或“安全—不发展关联”，就显得尤为重要。

４．１加强关注议题设定的关联聚合性

“发展—基建—安全关联”最直接的影响是加剧了议题的聚合性和议题设定的复杂性。基建本身就关联集聚了土地产权、融资、人口迁移、环境等一系列问题，打破了原本孤立式的议题设定思维，转化为了立体配置式的思维。随着基建内涵从发展向社会、政治、安全乃至战略领域不断拓展，经济发展已不再是基建的决定性承诺，“发展—基建—安全关联”如同一座天平，安全成为天平的另一端，一系列议题因素的集聚不断冲击着天平的稳定性，因此关联性的互动实质就是确保这座天平处于一个平衡状态。在关联性思维下，澜湄地区任何领域的议题设定都应以“发展—基建—安全关联”为指导，注意到基础设施吸纳多种新型议题的潜在趋势，确保“发展—基建—安全”的关联韧性，强化发展与安全之间的张力。

４．２促进推动风险预警机制建设

“发展—基建—安全关联”的进程需要进一步的风险预警机制支撑，以应对“发展—不安全”的问题。澜湄合作机制的创立填补了地区内非传统安全机制的空白，推动了非传统安全治理逐步从“碎片化” 向“平台化” 演进和发展，①也遏制了“发展—安全关联”的失衡。不过还需为应对“发展—不安全关联”的预防性工作加强制度性建设。当前的预警工作过于碎片化，要么是基于企业自身的行为，存在信息难以互通的问题，要么是以境外民间组织为主体，存在易被操控而污名化中国的问题。因此，新的预警机制需要注重总体化的伙伴关系，需要在政府、企业、社会组织、学界和社区之间形成合力。新的预警机制应该具有平台效应，应有利于风险信息的共享。可以社区单位为横向坐标，以具体项目为纵向坐标，建立一个风险网络数据库，以便各方时时检索、分析。具体的信息内容可以包括：对项目开展前的风险排查、调研摸底的情况；项目进行中的风险追踪情况；对项目后期的满意度统计，以及新兴问题的调查信息。在此基础上，可以借助数据分析技术，对于潜在风险进行分析、预警。

４．３ 积极掌握基建发展“安全化”的主动权

大国间围绕基建的竞争加剧了“安全化”的进程，冲击着“发展—基建—安全关联”的天平向“安全”一端倾斜，易出现“安全—不发展”问题。更严峻的是，域外大国的介入及对安全话语的垄断，剥夺了域内国家的安全主体地位，将其降格成为安全受众，反而形成了域外大国成为安全主体的扭曲关系。为实现“发展—基建—安全关联”的正向互动，最为关键的一点是重新夺回地区内基建发展“安全化”的主动权。

为此，首先要以地区内国家的安全偏好为依据，制定安全标准。特别是要尊重基建项目的直接受众和弱势群体、脆弱群体的偏好，通过制度设计来确保他们表达偏好的权利。其次，在安全实践过程中尽量遵从“对话” 而非“对抗”的逻辑。应使安全施动者意识到其与安全受众之间并非敌对的关系，而是互利共赢的安全共同体。最后，“安全化”的同时还应兼具“去安全化”的过程。地区内国家应具备判断安全议题轻重缓急的意识和权利，对不同区间的议题投入相应的差别资源与关注度。总之，通过基础设施改善民生是中国推动相关国家和平缔造的核心要素，“安全”应为基建发展保驾护航，应极力避免在大国竞争日趋激烈的态势下，基建因素嵌合导致其他议题的“泛安全化”。中国可以积极利用话语资源，运用身份塑造和话语框定等策略，积极推动澜湄安全规范的建设。

结语

当前，澜湄地区的基础设施问题已经展现出嵌入“发展—安全关联” 的显著趋势，一个“发展—基建—安全关联”正在浮现。全新的关联重新塑造安全与发展两大议题，使得地区内的发展、安全内部的自循环互动，走向围绕基建的相互反馈、相互依赖的复合系统，地区的发展、安全、基建的关联变得日益紧密，其影响也更加复杂深远，需要通过构建引动“发展—基建—安全关联” 的正向性互动。合理、科学和可持续的基建规划是产生正向螺旋关联的关键。

澜湄地区是中国周边外交重点经略地区，自中国提出“一带一路”倡议，加大了海外基建合作的力度以来，美国及其同盟国家出于获取地区战略利益、塑造地区秩序的目的以及对自身地区影响力下降的担忧，围绕基建领域同中国在地区内展开竞争的势头开始凸显。为在澜湄地区建设和平、稳定、繁荣的周边环境，中国应以澜湄合作机制为重点平台，以“一带一路”建设为动力源，以“三大倡议”为指导，通过加强关注议题设定的关联聚合性、促进推动风险预警机制建设、积极掌握地区基建发展“安全化”的主动权三个方面，积极构建澜湄地区“发展—基建—安全关联”正向互动的动力机制。

编辑 邵雯婧