顶层设计与地方创新：国家纵向行政体系制度韧性的构建

张贤明 张力伟

DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2023.01.04

摘要：如何理顺国家纵向行政体系之间的关系，是中国超大规模国家治理的重要问题。自古以来，以纵向行政体系为表征的中央地方关系始终是影响政治稳定的变量，也是历朝历代统治者关注的重点。中华人民共和国成立后，党和国家几经探索，探索顶层设计与地方创新统合发展的模式，有效地解决了传统社会的中央地方关系问题，构建了制度韧性。从价值意蕴中看，顶层设计与地方创新的统合发展有利于保障社会主义“集中力量办大事”的优势，保证中央权威，分散治理风险和政治压力，积累改革创新的经验教训，以推动整体的改革进程。从推进路径看，统合顶层设计与地方创新要坚持党的领导，构建行政体系的“递归制结构”，实现现代技术赋能，充分彰显国家纵向体制的制度优势和治理效能。

关键词：行政体系；顶层设计；地方创新；制度韧性

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1000-2359（2023）01-0025-07收稿日期：2022-06-05治理体系事关政治稳定。尤其是纵向行政体系，不仅是决定中央和地方关系的重要变量，也是决定国家治理效能的中枢。中国国家纵向行政体系的特殊性之一在于单一制结构之下繁复的层级制，从中央到地方共有五个层级的政府，但层级之间的关系并不完全相同。中国行政体系这一特征所对应的现实是中国国家治理的特殊场景，包括庞大的疆域、繁多的人口以及异质性强的区域环境与民族构成。因此，如何在如此庞大的治理规模与繁重的治理负荷下实现有效治理，是行政体系面对的核心问题之一，也是中国国家治理的重要任务。中国单一制的国家结构形式决定了中国的行政体系与联邦制存在着巨大差异，呈现出学者界定的“一统体制”特征，中央政府在其管辖的疆域内，对各地区、各行业以及社会各个领域的所有事务，均拥有最高的和最终的决定权曹正汉，王宁：《一统体制的内在矛盾与条块关系》，《社会》，2020年第4期。。然而，一统体制并不是铁板一块，也非承袭学者抽象出的“全能主义”范式邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社，1994年，第81页。，而是在统一性中蕴含着灵活性，在整体性中嵌入创新性，这既是中国特色社会主义行政体制继承的传统政治遗产，也是其内在的制度韧性（institutional resilience）所在，彰显出中国的行政体系具有灵活性、适应性、进化性的制度优势，也是中国国家治理体系保持生机与活力的密码张贤明，张力伟：《国家纵向治理体系现代化：结构、过程与功能》，《政治学研究》，2021年第6期。。

一、历史与现实之中的国家纵向行政体系

中央與地方关系是中国政治关系中最为基础的关系之一，中央与地方关系是否和谐，关系到整个政治秩序的和谐与稳定。历史发展的实践表明，中央与地方关系的亲近抑或疏远，是影响国家统一与分裂的两大因素。作为一个疆域辽阔的传统大国，我国历朝历代的重要政治建构与重大改革举措都事关中央和地方关系的调整，这也是分析中国古代社会政治制度的着眼点或切入点之一，“中国古代社会政治制度的分析可以从两个层面入手，其一是皇室与政府职权之划分，即皇帝与整个官僚体系的关系；其二是中央与地方职权之划分，即中央地方关系中内嵌的治理结构”钱穆：《中国历代政治得失》，九州出版社，2011年，第8页。。在此种意义上甚至可以认为，千年的中国政治制度史就是一部中央与地方关系的变革史。

“百代都行秦政法”——除了少数朝代推行分封制之外，中国历史基本延续着肇始于秦的郡县制，只是不同朝代的行政区划有所不同。不过，中国古代的中央与地方关系始终保持着一定的动荡，魏晋南北朝时期的区域性割据以及唐后期的藩镇割据都证明了中央地方关系的脆弱性。为了建立大一统的政治秩序和中央集权的政治结构，许多朝代都进行了有利于加强中央对地方控制的各种制度设计，包括一整套地方官吏制度、监察制度、问责制度等。但是，中国传统社会中虽然有统一的理想，实际上却并未达真正统一的目的。原因在于，传统社会的经济交通条件落后，并且农业社会中各地都是自给自足，每一个区域都可以成为一个独立的经济单位，使得中央与地方的经济关系不是很密切，故而中央对于政治的控制处于薄弱的状态张纯明：《中国政治两千年》，当代中国出版社，2014年，第19页。。我们可以看到，从分封到郡县，历史上中央与地方关系的制度设计几经调整，但秦汉之后总体未跳出郡县制的范围，而由于空间距离的约束、交通条件的落后和信息渠道的闭塞，中央对地方的控制显然不可能达到信息时代的可及程度。基于这种政治社会的历史状况，在顶层与基层之间客观上需要一个联系阶层来协调上下之间的关系，因为“如果缺乏一个执行联系功能的阶层，国家即使名义上不搞分封制，贵族化倾向亦可迅速使官僚变为贵族领主，从而导致统一国家的分裂”金观涛，刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，法律出版社，2011年，第38页。。由此，中国传统社会的中央与地方关系形成了“中央—地方—基层”的三位一体的政治社会结构，这是中国传统社会成为“超稳定”结构的根基。总的来看，自秦汉以来，一直都以不同的方式维持着一种多级政府的体制。这种体制主要以中央集权为根本特征，没有联邦制的分权概念。但由于种种原因，也一直有某种程度的中央和地方的分权苏力：《当代中国的中央与地方分权：重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》，2004年第2期。。同样需要看到，这种中央与地方关系也存在着相当的脆弱性。从系统论和控制论的视角看，维持中央与地方的稳定关系取决于两个条件：第一，建立及时下达中央号令和收集各地情况的信息传递系统，并建立一个实行强控制的执行网络；第二，当系统的实际状态偏离平衡时，控制中枢要做出灵活而又及时的反应，实行调节和控制金观涛，刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，法律出版社，2011年，第57页。。在中国传统社会的条件下，由于交通条件的落后与信息沟通的闭塞，这两个条件显然难以充分满足，传统社会的强控制也必然有其内在的脆弱性。这种脆弱性结构要求中央对地方必须保持常态化的严格管控，任何管控的松动都可能引起整个控制结构的崩溃。虽然传统社会利用宗法制度以及意识形态等工具来强化脆弱结构的稳定性，但是一旦有外来因素的影响，这一体系仍然会偏离平衡甚至趋于混乱张贤明，张力伟：《国家纵向治理体系现代化：结构、过程与功能》，《政治学研究》，2021年第6期。。

如何构建合理的中央与地方关系无疑也是中华人民共和国成立之时就面临的重大政治问题。新中国成立初期，老一辈的革命家虽然也考虑过地方自治或联邦制，但中国共产党基于中国政治历史传统和基本国情，遵循马克思主义民主观和国家观的指导，在一个幅员辽阔的国家采取单一制国家结构形式，建立人民共和国，开辟了中国式现代化的道路探索。西方启蒙时代思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中曾经提出，共和国应该幅员较小，而一个广袤帝国的统治者必须握有专制权力孟德斯鸠：《论法的精神》（上），许明龙译，商务印书馆，2012年，第146-149页。。这种观点显然有其巨大的时代局限，事实上也受到了现实政治的否定：美国的联邦制成为广袤领土上西方共和制的成功实践，幅员广阔的中国大地上更是生长出了中国特色社会主义民主制度。同时，我们也应该看到，国家治理规模与治理成本是国家建构中必须面临的重大问题，对于中央与地方关系的分析不能回避治理规模与治理成本的平衡问题。所谓“治理规模指国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际内容”周雪光：《国家治理规模及其负荷成本的思考》，《吉林大学社会科学学报》，2013年第1期。。中华人民共和国成立后，中央与地方的关系经过了多次调整和改革，从“大行政区制”到“大跃进”时期的权力下放，再到改革开放浪潮中的上下权力结构的调整，中国的中央与地方关系的调适既积累了宝贵的经验，也汲取了相应的经验教训，甚至经历过“一管就死、一放就乱”的循环反复过程。总的来看，改革开放以来，中央与地方关系的调整逐渐归于法治化的轨道，中央与地方关系在宪法和法律的框架内渐进调整与优化，逐步加以转换、定型与制度化。这一过程具有温和的、连续的、长期的、边际性等特点辛向阳：《百年博弈：中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社，2000年，第245页。。随着中国特色社会主义建设的不断深入，中央与地方关系维度下的行政体系也做出了卓有成效的创新，形成了顶层设计与地方创新统合发展的形态，这一形态塑造了中国特色社会主义行政体制的制度韧性，实现了治理规模与治理成本的动态平衡，开始从根本上扭转传统中央与地方关系结构的脆弱性。

所谓顶层设计与地方创新的统合发展，指的是在保证中央政府权威与政策统一性的基础上，给予地方以一定的自主性空间，使地方可以在不违反宪法和法律以及中央权威的前提下，结合其所面对的经济社会环境相对灵活地执行政策，以解决地方出现的个性问题，或通过创新的方式改变行政方式，以优化政务流程，更好地回应社会与公众的需求。换言之，顶层设计与地方创新本质上体现了行政体系集权和分权的基本关系。在“一管就死、一放就乱”的怪圈下，如何打造中央和地方各层级之间的权力结构，是行政体系现代化的重要问题。习近平总书记指出：“转变政府职能需要放权，以发挥地方的积极性和主动性，但并不是说什么权都要下放，该下放的当然要下放，但该加强的也要加强，有些职能搞得太分散反而形不成合力。”习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年，第14页。在这个意义上，顶层设计与地方创新体现了中央与地方关系协调的两条原则：第一，明确中央宏观管理与地方微观执行之间的关系，避免在宏观系统中采取“微观管理”的指挥手段。顶层设计探寻国家治理總系统中的“相同问题”（same problem）来整体布局，地方创新则将国家治理的“相同问题”结合地方的实际情况精准落实。第二，保证中央令行禁止的前提下充分尊重地方职责的区域性、动态性与灵活性张贤明，张力伟：《政府治理体系优化的逻辑与路径：基于复杂性管理的分析》，《理论探讨》，2020年第2期。。中国各地之间的差异巨大，所以为了保障治理效能，应该让地方有能力、有资源去解决地方的差异性问题，防止以宏观立场的简化思路应对地方中观与微观特殊问题，打破“目标”与“方法”相脱节的弊病，保障地方治理的效率和效度。

二、顶层设计与地方创新统合发展的价值意蕴

国家治理现代化包括中央与地方关系的现代化，而“现代化治理体系的建立是顶层设计与实践经验的综合体，不是循序渐进的自然演化的结果，而是一个人为设计、需要不断完善的、大规模的人类协调的复杂系统。正确的思维范式导向、理论基础和良好的策略设计，是现代化治理体系建设的前提”蓝志勇，魏明：《现代国家治理体系：顶层设计、实践经验与复杂性》，《公共管理学报》，2014年第1期。。毫无疑问，中央与地方关系问题是国家治理体系的基础性问题，是事关国家统一和中央权威的重大问题，顶层设计具有首要的价值和意义。与此同时我们也需要意识到，如果没有地方创新，那么不仅有效治理难以实现，而且可能造成唯上的责任压倒一切，甚至不将公众利益置于工作重心，影响到“以人民为中心”的落实。对于中国这样的超大型国家而言，中央与地方关系采取顶层设计与地方创新统合发展是符合中国国情的重要制度创新，有其深刻的价值意蕴。

第一，顶层设计与地方创新统合发展的制度设计有利于保障社会主义“集中力量办大事”的优势。从顶层设计与地方创新的辩证关系看，顶层设计具有主导性、优先性，这是保证社会主义制度优势的核心要素之一。邓小平同志曾指出：“积极性是有充分发挥余地的，但要服从全国一盘棋。”《邓小平文集（1949-1974）》，下卷，人民出版社，2014年，第20页。集中力量办大事是具有鲜明中国特色的政治话语与治理方法，也是我国改革开放以来不断强调并不断深化的制度优势。习近平总书记指出，中国特色社会主义制度“能够集中力量办大事，有效促进社会生产力解放和发展，促进现代化建设各项事业，促进人民生活质量和水平不断提高”习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，人民出版社，2014年，第18页。。从公共管理的角度看，集中力量办大事实现了超大国家中跨越空间的治理，形成了国家治理的规模效用李珍刚：《集中力量办大事：中国特色公共管理的时代价值》，《学习论坛》，2019年第12期。。集中力量办大事可以迅速地激发出治理效能，实现特定的治理目标。在改革开放40多年的进程中，集中力量办大事解决了我国经济政治等多领域的诸多复杂难题，使我国成功地越过了一个又一个危机与难关，实现了举世瞩目的跨越式发展，破解了绝大多数发展中国家难以突破的劣势困境，夯实了“中国之治”的优势基础靳诺，刘伟：《中国之治的制度密码》，中国人民大学出版社，2020年，第97-98页。。那么，坚持顶层设计，就是坚持党的集中统一领导和坚持全国一盘棋，这是保障集中力量办大事的前提。顶层设计本身是一个工程学的概念，强调工程的“整体理念”并按照结构统一、功能协调、资源共享、部件标准化等要求全面规划、统筹设计房宁：《中国的民主道路》，中国社会科学出版社，2014年，第129页。。顶层设计保障了中央集中优势资源、统合多元目标、协调不同行动的能力，使得国家在建设具有战略意义的重大工程、集中回应人民群众关心的重要问题、有效应对和处理风险以及实现重要核心技术攻关等方面保持举国体制的优势，防止各方面由于不当竞争与内耗带来的损失。在全面深化改革、实现中华民族伟大复兴的征程中，集中力量办大事的优势显得更为重要。“百年未有之大变局”背景下，国际环境与国内环境越发复杂，各类潜在风险层出不穷，新兴技术革命与产业转型方兴未艾。在这种复杂局势之下，全面深化改革所遇到的全局性、长远性、战略性与突发性的大事会越来越多。能否办成这些大事，对实现中华民族伟大复兴产生着深远的影响。“只有坚持集中力量办大事，才能超越局部利益、短期效益的纷争，办成、办好这些大事，为国家安全、长远利益谋篇布局、蓄积势能，从而抢占发展高地，赢得国际竞争。”靳诺，刘伟：《中国之治的制度密码》，中国人民大学出版社，2020年，第106-107页。

第二，顶层设计与地方创新统合发展的制度设计既有利于保证中央权威，又有利于分散治理风险与政治压力，保证国家和社会和谐稳定。面对着庞大的治理负荷、改革的不确定性与现代社会的潜在风险，在改革进程中寻找一种分散治理成本以及改革风险的方法尤为重要。由此，分散治理风险是大国治理的技术与艺术。如果保持着自上而下严格的集权统治，一方面意味着所有社会资源集中于中央政府，另一方面也意味着中央政府承担着所有的治理成本与改革风险，改革的成败也就完全取决于中央政府决策的正确与否，从而限制了地方与局部在不同方向上探索的可能性。正如学者指出，中央权力的过强会导致三个体制性后果：社会的政治化、政治的集中化以及政治的放大化周雪光：《改革成功在于选择分散政治压力的途径》，《社会科学报》，2013年8月29日。。行政体系是一个庞大的组织，而组织的生命力以及可持续性取决于对外部社会结构或者环境变化的适应性。然而，在组织的有限理性以及天然的“路径依赖”的特征下，一个集权的行政体系的适应性并不能契合于变动迅速的问题涌现与风险系数，因此组织具有极大的风险被外部环境的不确定性所拖垮。作为一个巨系统，行政体系需要将压力分散开来，缓解整个系统承担的压力。行政体系的这一特征也是“制度韧性”的体现。奥斯特罗姆提出，具有韧性的制度要求制度必须具有创新能力以及社会文化适应性，这种能力有赖于灵活与多中心（polycentricity）的制度过程E.Ostrom，Polycentricity，Complexity，and the Commons，The Good Society，1999（2）.。这是保证局部的创新试错不会导致整个制度体系崩溃的关键方法。历史地看，无论是中国传统的分封制还是郡县制，不同制度设计仍然殊途而同归，即减少中央政府的治理成本。一如“明主治吏不治民”，皇权不可能直接管理到地方与基层的方方面面，所以将“治民权”转移给地方和官吏，而自身只行使治官权。这样一个“治官”与“治民”相互嵌套的模式，保证了治理成本沿着政体结构自上而下的分配，缓解了中央政府的压力。在这一传统政治遗产中，学者用“分散烧锅炉”来比喻分担改革风险的中央与地方上下分治的治理技术。“分散烧锅炉”的优势在于既能够分散“烧爆锅炉”的风险，又有自我纠错机制：对于负责各自小锅炉的每一位管理员来说，他不仅可以充分利用小锅炉的具体信息来估算其能承受的最高温度，一旦估算错误导致小锅炉爆炸，虽然他将失去继续烧锅炉的资格，但是他的错误估算也将成为有价值的信息，被他的继任者和其他小锅炉的管理员所利用曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》，2011年第1期。。借鉴系统论的观点，巨系统内部的子系统通过自我纠错，将风险扼杀在自身的子系统中，从而保护了整个系统的安全。此外，巨系统也可以根据子系统的错误进行自我调节，通过平衡资源等方式提升子系统的能力或者减轻子系统的相对压力，进而实现子系统之间的稳态。

第三，顶层设计与地方创新统合发展的制度设计契合了全面深化改革的基本思路，在顶层设计的同时鼓励地方治理创新，既有利于解决地方问题、防止地方性问题扩散成全国性问题，也可以从地方的层面积累改革创新的经验教训，以推动整体的改革进程。中国幅员辽阔、各地发展条件千差万别，虽然“一刀切”的政策能够节约决策成本，但这种决策方式也会忽略地区之间的差异而引发种种连锁反应。因此在改革开放初期，改革思路的重要创新就是对局部地区的倾斜与优惠，鼓励“先行先试”，实现地方分權的“局部突破”周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社，2017年，第84-85页。。这种摸着石头过河的改革方法一直发展到新时代全面深化改革的征程中。习近平总书记指出：“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”习近平：《习近平谈治国理政》，第1卷，外文出版社，2018年，第67-68页。地方问题有一定的特殊性，是由地方特殊的经济社会条件、人口特征以及社会需求等要素构成的，如果不能够给予地方权力以解决地方性问题，那么整个治理过程就会陷入“一统体制”与“有效治理”的矛盾，削弱了政府在不同领域或属地管理中处理具体问题的能力周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期。。一旦陷入破窗效应，那么地方性问题就会扩展成为全国性问题。党的十九大强调的“赋予省级及以下政府更多自主权”背后的理论与实践逻辑在于，省级以下的政府距离社会与公众更近，更多地承担着政策执行的功能。其行动直接关乎政策效果与治理效能，给予地方自主权的核心理念在于将问题解决在基层，防止问题恶化与扩大化对整个治理体系与社会产生消极影响。在现代社会复杂性的特征之下，中国的改革是在林林总总的地方改革中不断推进的，这些地方创新实际上都在指向一个问题，即政府治理的有效性与责任性问题。并且，这些改革也体现出当下公共行政实践的基本原则，即在复杂性和不确定性中不断调整思路、不断创新方法，“公共行政应该倡导一种‘摸索前进”（muddling through）的科学”张贤明，张力伟：《复杂性：大变局时代的公共行政研究范式》，《学海》，2022年第2期。。质言之，没有了地方创新，改革就会失去生机与活力。地方创新不仅是盘活地方治理效能的方法，也能够为顶层调整国家治理的整体性战略提供参照。从现实中看，一些地方政府为了提高行政效率和增进政府回应而进行了一系列的创造性改革，这些改革的成功案例不仅提高了地方的治理效能，也能够在不断地推进与调整中形成普遍性的经验，在顶层设计的协调下加以推广，进而推进全国性的治理改革。

三、顶层设计与地方创新统合发展的推进路径

党的二十大报告指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点。”习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022年，第22页。顶层设计与地方创新统合发展，要基于中国式现代化的基本特征构建其推进的方法论。在现代行政体系中，着重体现为充分发挥中央和地方两个积极性、平衡中央与地方关系的问题。毛泽东同志在《论十大关系》中指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。……我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”《毛泽东文集》，第7卷，人民出版社，1999年，第31页。事实上，发挥中央与地方两个积极性的科学论断，也一直是我国处理中央与地方关系的基本原则。新时代以来，这一科学论断有了更加精确的目标定位。党的十九届四中全会指出：“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一……赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。”《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2019年，第37页。

首先，坚持党的领导是统合顶层设计与地方创新、提升国家纵向行政体系制度韧性的根本政治保障。中国共产党领导是中国的根本领导制度，是中国特色社会主义最本质特征，是中国式现代化的本质要求，也是纵向治理体系发展变革的根本政治保障。以高度权威的党政体制作为国家纵向治理体系自上而下高效运作轴心是中国国家治理的基本经验。事实上，我国国家纵向治理体系现代化形塑了现代国家中的党政治理结构，中国纵向治理架构既包括“条块交叉”的组织结构，又涵盖了以中国共产党为领导核心的分工协作决策体制。推进国家纵向治理体系现代化、提升国家纵向行政体系的制度韧性，不仅要观察中央和各级政府之间的权力运作，还要认真思考党的领导体制如何实现中央与地方的统一部署与上下联动。当代中国政治制度最核心的原则就是党的领导，即以中国共产党为领导核心来统领国家政权封丽霞：《国家治理转型的纵向维度：基于央地关系改革的法治化视角》，《东方法学》，2020年第2期。。一方面，党组织和政府在纵向治理体系中形成了体制机构的嵌套性；另一方面，党的领导和政府机构在纵向治理体系中具有功能上的耦合性。因此，中国共产党的领导是理解当代中国国家治理的一个基本入口，也是我国纵向治理体系和机制的基本特征。基于这一制度特征与实践考量，国家纵向治理体系现代化及其韧性的增强，体现了维护中央权威、确保国家法制统一、政令统一、市场统一的根本性要求，维护中央权威是为了确保政令畅通、令行禁止，而不是要压制地方积极性。

其次，“递归制结构”（recursive structure）是统合顶层设计与地方创新、提升国家纵向行政体系制度韧性的基本切入口。现代国家治理具有相当的复杂性：随着信息化、全球化与网络化的降临，现代社会的加速状态使得议题的类型、数量呈几何式激增，迅速与不可预测成为现代社会议题的状态特征；而作为有限理性和有限能力的存在，我们生活在一个复杂的领域并且无可避免地面对这些复杂，正如中国的公共治理所面对的往往并非单一社会问题的治理，而是不得不同时面对众多问题共同治理的复杂局面李宜钊，孔德斌：《公共治理的复杂性转向》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2015年第3期。。传统的管理模式中，组织往往通过扩大规模、提高人力等方式来拓展组织能力，但结果往往是机构臃肿、人员冗杂，使组织落入“帕金森定律”的陷阱。随着信息技术的不断应用以及沟通成本的降低，组织可以通过各种各样的技术手段或者结构重组来弥补人类认知的有限性以及提升组织的综合能力麦强，盛昭瀚，安实，高星林：《重大工程管理决策复杂性及复雜性降解原理》，《管理科学学报》，2019年第8期。。“复杂性管理”指主体对外在情境复杂性的回应能力，将复杂性管理分析框架引入纵向治理体系优化中，基本主张就是将传统的层级制结构转变为递归制结构。所谓“递归”是数学和计算机科学中的重要术语，是与迭代相对应的算法。传统层级制结构中的组织运作类似于迭代算法，其基本特征是在等级制的层层控制之下，等级链条越低组织能力越弱；而递归制结构强调了组织中不同层次的独立性和自主性，要求充分赋权将组织能力最大化。因而，递归制结构的旨在充分调动不同层级的潜力以应对不同层级组织所面对的复杂性、破解层级制结构的困境。在纵向的递归制组织结构中，组织复杂性管理的能力立足于组织系统内部不同子系统所具备的复杂性管理能力，子系统复杂性管理能力的提升取决于其自主性。以递归制结构优化国家纵向行政体系是以赋权为核心的中央地方关系重塑，其中既包含中央与地方两种类型权力的区分，也关涉地方各层级之间的任务分配，从根本上保障中央和地方的积极性以及地方各层级之间的灵活性。

最后，现代技术赋能是统合顶层设计与地方创新、提升国家治理纵向体制韧性的重要推动力量。国家纵向治理层级数量与层级控制的幅度密切相关，而控制幅度大小与组织内信息流动性和处理能力密切相关。在当前的信息技术时代，技术现代化能够为增加控制幅度、缩减控制层级提供充分支撑。一方面，信息流动更加便利，逐层传递所带来的成本高、效率低、易失真等弊端有可能得以缓解；另一方面，大数据、云计算等可以大大提升政府的信息处理能力。组织层级设置的优化，必须借助现代信息技术手段，考虑到地域和系统差异，科学确定管理幅度、优化管理层级，统筹考虑制度框架和技术潜能。一是借助现代技术优化国家纵向治理中间层级。国家纵向治理中间层级是中央和基层之间的桥梁，在治理实践中起到信息传递和监督等作用。在通信不畅、交通不便的情况下，为保证治理的时效性，只能采取减少管理幅度、增加管理层级的做法；但现代技术发展使上述制约条件已经得到有效克服，仍然固守较多的中间层级实际上已经阻碍了治理效能的发挥。当然，中间层级的优化不能搞一刀切，而应在尊重宪法规定的基础上，对省与县之间的管理层次进行因地制宜的调整，机构设置上虚实结合，组织运转上灵活多变，实行更加扁平化、弹性化、网络化的管理。二是明确国家纵向治理体系向基层社会延伸的限度，以现代技术的应用取代不必要的延伸。基层是政策执行的直接场景，也是治理活动面向社会公众的主要窗口。为了确保上下贯通、执行有力，行政权力从基层政府向基层社会延伸，在将基层群众自治组织加以行政化的基础上，又向下划分更加细小的治理单元，直接压缩了基层自治的空间，自治、法治和德治相结合的基层治理格局受到较多的行政干扰。为此，有必要充分发挥现代技术拓宽基层参与渠道、丰富基层参与方式、提升基层治理效能的作用，使基层有机而非机械地融入国家治理体系之中。

四、结语

中国式现代化有着光明的前景，但实践过程则充满复杂性。国家治理是一项系统工程，行政体系的调整和优化，对于国家治理现代化而言有着“牵一发而动全身”的效果。纵向行政体系要在复杂时代充分彰显其制度优势和治理效能，关键要具有韧性。繁复的行政体系面对庞大的治理规模时，其韧性的彰显有赖于顶层设计与地方创新的辩证统一，这能够充分体现出韧性内涵中适应性、灵活性、进化性等特征，能够保障行政体系的整体结构因变而变，保障行政体系在面对不同治理问题时因地制宜，进而契合变化社会的治理逻辑。

归根结底，顶层设计与地方创新是辩证统一的两种治理理念与实践路径，是治理体系“统一性”和“灵活性”相协同的治理技术。在中央与地方的关系中，通过顶层设计保证中央的权威与政令统一，实现行政体系内部不同层级之间的功能协调以及不同区域之间的资源分配最优化，遏制地方主义的分离倾向；通过地方创新来实现多元化、异质性情境中的有效治理，实现行政体系内部能力“整体功能大于部分之和”的效果。在二者的相互配合之下，赋予纵向治理体系以强大的制度韧性，也保证了行政体系能够长久应对外部的风险与挑战，适应新环境、解决新问题，始终彰显中国特色社会主义制度的强大优势。

Top Design and Local Innovation：Forming the Institutional Resilience of the National Vertical Administrative System

Zhang Xianming，Zhang Liwei

（Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：

Adapting the relationship of the national vertical administrative system is a vital problem of Chinas national governance. In the history， the Central-Local relation， which is the appearance of the vertical administrative system， is a key variance to impact the political stability. This issue， at the same time，was also an important problem that the emperors highlighted in different dynasties. After the establishment of the P. R. China， the Communist Party of China and the state explored a novel pattern to solve the problem of the Central-Local relation embedded in the traditional society and further form the institutional resilience， which is the integration of top design and local innovation. From the perspective of its value， the integration of top design and local innovation has its advantage in three facets： ensuring the “concentrated efforts for big and key projects” of the socialism; keeping the central authority and distributing the governance risks and political pressures; gathering the experiences of the reform， and further developing the reform. From the perspective of achieving such pattern， the integration of top design and local innovation can be constructed from three dimensions as well： upholding leadership by the Communist Party of China; shaping the recursive structure of the administrative system; and using modern information technology to reform the administrative process，fully demonstrate the institutional advantages and governance effectiveness of the national vertical system.

Key words：administrative system;top design;local innovation;institutional resilience［責任编校陈浩天］

作者简介：张贤明（1970—），男，湖北枝江人，博士，吉林大学行政学院教授、博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授，主要从事政治学理论与中国政治等相关研究；张力伟（1992—），男，辽宁营口人，博士，吉林大学行政学院副教授、博士生导师，主要从事中国政府与政治等相关研究。

基金项目：国家社科基金重点项目（21AZZ007）