论委任统治时期英国的巴勒斯坦犹太政策

李方恩 王皖强

DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2023.01.12

摘要：对犹太人政策是英国在巴勒斯坦委任统治政策的重要组成部分。在该政策变迁过程中，丘吉尔发挥了重要作用。出任殖民大臣后，丘吉尔将英国在巴勒斯坦推行的“扶犹排阿”的政策进行了部分调整，减少了对犹太人的扶助。1922年，丘吉尔又通过政策白皮书将“扶犹排阿”政策调整为“抑犹压阿”政策。二战前夕，张伯伦政府在巴勒斯坦推行“限犹拉阿”的政策，该政策遭到丘吉尔的强烈抨击。然而，丘吉尔出任首相后，却大体上沿袭了他曾经强烈反对的政策。这些政策调整体现出英国在该地区强烈的功利性动机和突出的投机性策略。

关键词：委任统治；英国巴勒斯坦犹太政策；丘吉尔

中图分类号：K151文献标识码：A文章编号：1000-2359（2023）01-0086-07收稿日期：2021-02-03

一战之后，英国获得了巴勒斯坦的委任统治权，从而在巴勒斯坦形成了互相博弈的三方：英国委任统治当局、犹太人、阿拉伯人。对于巴勒斯坦未来的发展，三方各有不同的甚至是冲突的计划。英国委任统治当局为了维持自身的统治，不断对该地区的政策进行调整。温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）对该地区政策的调整起到了重要作用。由于丘吉尔一向以犹太文化的欣赏者、犹太民族不幸遭遇的同情者的形象示人，在现实之中，也一直和犹太方面保持着良好的沟通与交流，所以犹太方面对他进行了大力争取，希望他能够从政策层面给予犹太人更多的扶助。但是，丘吉尔对该政策的影响却较为复杂。本文试图在已有研究基础上进一步探索这一问题 Oskar K. Rabinowicz：Winston Churchill on Jewish Problem，Thomas Yoseloff LTD，1960；Martin Gilbert：Churchill and the Jews—a lifelong friendship，Newyork：2007；Michael Makovsky：Churchills Promised Land：Zionism and Statecraft，New Haven：Yale University Press，2007；Cohen J Michael：Churchill And The Jews，London：Frank Cass，2003；岳昕灿：《丘吉尔与一战后英国中东殖民政策研究》，北京大学历史学系2018年硕士论文。。

一、丘吉尔对“扶犹排阿”政策的调整

劳合·乔治（Lloyd George）政府通过《贝尔福宣言》（Balfour Declaration），在巴勒斯坦推行“扶犹排阿” 肖宪：《中东国家通史·以色列卷》，商务印书馆，2001年，第97页。的政策。该政策在帮助英国在巴勒斯坦站稳脚跟的同时，也加剧了当地的混乱。丘吉尔则从实践出发，认为“扶犹”应设限，“排阿”不可取，他试图在巴勒斯坦建立一个阿犹双方都能接受的政治框架，实现阿拉伯-犹太共存共生 Warren Dockter， Churchill and the Islamic World， London：I.B.Tauis & Co.Ltd， 2015， p144.。

1917年，英国政府发布《贝尔福宣言》，表示“英国政府支持在巴勒斯坦建立一个犹太民族家园，并要尽力促使这个目标的实现，但是必须要清楚的是，绝对不能使目前巴勒斯坦非犹太人社团的公民权利或者宗教权利受到损害，也不能损害其他国家犹太人所享有的权利和地位” Jewish Agency for Palestine，Documents Relating to the Balfour Declaration and the Palestine Mandate，London：1939，p7.。这是世界主要大国首次正式表示支持犹太人回归巴勒斯坦，标志着英国将要在巴勒斯坦推行“扶犹排阿”政策。该宣言发布前，英方并没有与阿拉伯方面进行协商，并且一度不允许该宣言在巴勒斯坦的阿拉伯人中传播。为了在支持犹太人的同时给自己留下回旋余地，《贝尔福宣言》对于一些关键问题，如巴勒斯坦的主权问题 一战时期，英国为了鼓动阿拉伯人的政教领袖侯赛因·伊本·阿里反抗奥斯曼土耳其帝国，答应他在战后建立一个独立的阿拉伯国家。1915年7月14日，侯赛因致信英国驻开罗高级专员麦克马洪，提出了这个阿拉伯国家的范围，其中包括巴勒斯坦。麦克马洪在对侯赛因提出的疆界进行了措辞模糊的修正后接受。然而，就在阿拉伯人与奥斯曼土耳其进行激烈战斗之际，1916年5月，英国却和法国签署了瓜分奥斯曼土耳其帝国领土的《赛克斯—皮科协议》，其中规定巴勒斯坦属于国际共管地区。在《贝尔福宣言》之中，英方又向犹太方面许诺，支持在巴勒斯坦地区建立“犹太民族家园”。和两个民族的地位问题，或回避或语焉不详，这就为后来巴勒斯坦的混乱局势埋下了伏笔。之后，巴勒斯坦的犹太人力量迅速发展壮大，阿拉伯人则对此非常不满。1920年2月27日，耶路撒冷爆发了第一次阿拉伯人反对犹太复国主义运动的大规模游行。此后，阿拉伯人方面又进行了多次示威游行。

丘吉尔于1921年2月出任乔治政府的英国殖民大臣。虽然丘吉尔与乔治私交甚笃，但是两人在许多问题上都有不同意见，其中包括对巴勒斯坦犹太人的政策问题。《贝尔福宣言》颁布后，丘吉尔没有发表过公开的评论。但是在1919年10月提交给乔治的一份备忘录中，丘吉尔认为，英国赞助犹太复国主义将会带来麻烦，因为犹太人将会认为英国在巴勒斯坦扶助他们是理所应当的。1920年6月，丘吉尔又对乔治表示在巴勒斯坦的冒险恐怕会得不偿失，犹太复国主义运动将会引发持续的摩擦 Michael J. Cohen，Palestine to Israel ： from Mandate to Independence，London， F. Cass， 1988，p1.。出任殖民大臣后，在考慮到当时巴勒斯坦的形势与一战后英国捉襟见肘的财政状况后，丘吉尔认为必须对《贝尔福宣言》所确定的“扶犹排阿”政策进行调整，目的是减轻使阿拉伯方面对《贝尔福宣言》的敌意，保持巴勒斯坦的稳定，以便使英国能够减少在当地的驻军，节省开支。

丘吉尔对英国巴勒斯坦犹太政策的调整表现在以下三个方面：

首先，丘吉尔对巴勒斯坦实施分而治之的策略。1921年3月12日，丘吉尔在开罗组织了一次会议，汇集了40位英国中东政策的专家，并戏称他们为“四十大盗” Michael Makovsky，Churchills Promised Land Zionism and Statecraft，Yale University Press，2007，p111.。会议主要讨论削减英国在中东地区的驻军、扶植阿拉伯领导人等问题。丘吉尔等人所主张的是“谢里夫解决方案”（Sherifian Solution） Commons Sitting of 14 June 1921 Series 5 Vol. 143 HANSARD https：//api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1921/jun/14/middle-eastern-services 2021.6.6.，该方案的目的是将英国的直接统治转换为扶植亲英政权，将权力授予哈希姆家族（Banu Hashim） 哈希姆家族是中东地区的名门望族之一，有着巨大的影响力。伊斯兰教的先知穆罕默德便是出自这个家族。该家族世代居住于伊斯兰教圣地麦加，拥有“谢里夫”（阿拉伯语“圣裔”“贵人”的含义）的称号。一战前后，英国对该家族进行了大力争取，使之出现了亲英的倾向。，哈希姆家族的族长谢里夫·侯赛因（Sharif Hussein）将成为汉志国王，并将驻扎在麦加；扶植他的儿子费萨尔·伊本·侯赛因（Faisal Ibn Hussein）在美索不达米亚，也就是后来的伊拉克建立统治；另一个儿子阿卜杜拉·伊本·侯赛因（Abdullah lbn Hussein）则控制约旦河以东的巴勒斯坦，也就是外约旦，英国提供一定的援助。约旦河以西则由英国统治，逐渐落实《贝尔福宣言》，建立“犹太民族家园”。这一方案将巴勒斯坦75%的区域划归了阿拉伯方面。

其次，丘吉尔只是对《贝尔福宣言》的适用范围作出了调整，对其基本内容则加以维护。1921年3月28日，丘吉尔收到了巴勒斯坦阿拉伯人领袖穆萨·卡兹姆·侯赛尼（Musa Kazem al-Husseini）递交的备忘录，这份备忘录对《贝尔福宣言》进行了强烈批判并提出：“第一，取消犹太人民族家园；第二，建立一个民选政府，该政府要向巴勒斯坦人民选出的议会负责；第三，在民选政府成立之前，禁止犹太移民；第四，英国巴勒斯坦当局应当执行一战前当地的法律和条例，废除所有其他的法律和条例，在民选政府成立之前，不得制定新的法律；第五，不能将巴勒斯坦从他的阿拉伯兄弟之中分离出去。” Official Reports of Deputation of Executive Committee of the Haifa Congress， CHAR/8/260 Page77-82，The Churchill Archive.在回复中，对于阿拉伯方面否认《贝尔福宣言》，取消“犹太民族家园”的要求，丘吉尔表示：“我无权这样做，这一宣言已得到胜利的盟国的批准。因此，它必须被视为一个由伟大战争的胜利所确定的事实。”丘吉尔提醒穆萨“注意宣言第二部分，该部分庄严而明确地向巴勒斯坦居民承诺，他们的公民权利和政治权利将得到最充分的保护”。此外，丘吉尔还特意向阿拉伯人强调英国为巴勒斯坦付出的代价：“我听到你的发言，说巴勒斯坦阿拉伯人似乎推翻了土耳其政府，那与事实相反。是英国军队解放了这些地区。你在路上可以看到2000多名英国士兵的墓地。” Reply by Mr. Churchill，CHAR/8/260 Page82，The Churchill Archive.丘吉尔认为，英国人作为巴勒斯坦的“解放者”，有资格对巴勒斯坦的发展方向进行干预。丘吉尔在给同时送来的犹太方面备忘录的回复中，也保证英国将继续落实《贝尔福宣言》 Mr. Churchills Reply， CHAR/8/260 Page84，The Churchill Archive.。英国人在一战后，正是打着扶助犹太人的旗号进入巴勒斯坦的，所以，英方决不能放弃该宣言。

再次，丘吉尔对《贝尔福宣言》之中一些措辞模糊的核心概念进行了初步的界定，对阿拉伯方面的一些担心和要求也开始作出回应。关于“犹太民族家园”的性质，丘吉尔表示：“巴勒斯坦将包含一个犹太人的民族家园并不意味着它将不再是其他人的家园，也不意味着将建立一个犹太政府来统治阿拉伯人民。” Reply by Mr. Churchill，CHAR/8/260 Page82，The Churchill Archive.在给犹太方面备忘录的回应中，丘吉尔也表示，英方将确保对各方的公平。在回应阿拉伯方面对于犹太人的发展会影响他们的利益时，丘吉尔表示英国政府将会力保公平公正，同时，犹太复国主义运动的发展将会对整个地区都有好处。关于阿拉伯人建立民选政府的要求，丘吉尔的回应是：“目前的政府形式将持续多年，我们将逐步发展代表性机构，直至完全自治。”最后，丘吉尔倡导双方的合作：“犹太人在每一个阶段都需要阿拉伯人的帮助，我认为你们应该给予他们帮助和指导，并鼓励他们克服困难。这种成功将增进巴勒斯坦所有居民的财富和福祉。” Reply by Mr. Churchill，CHAR/8/260 Page83，The Churchill Archive.同时，丘吉尔也希望犹太方面与阿拉伯方面多进行沟通，打消他们的恐惧与疑虑。

总之，在开罗会议上，丘吉尔对英国“扶犹排阿”的政策作出了调整，将犹太人发展限制在约旦河以西，同时，其执行《贝尔福宣言》的态度又是比较明确的。所以，在约旦河以西的巴勒斯坦，犹太移民不断增加，“犹太民族家园”也有了较大的发展。

巴勒斯坦阿拉伯人方面对丘吉尔的政策调整非常不满意，他们不打算做出任何让步。1921年5月1日，在雅法爆发了阿拉伯人反对犹太移民的暴力活动，双方发生了激烈的冲突，造成95人死亡，220人受伤。此后，暴力活动蔓延到整个巴勒斯坦地区，又造成了更多的伤亡 Martin Gilbert， Winston S. Churchill，Ⅳ，Boston ： Houghton Mifflin Co.，1971—1975，p.585.。壓力之下，英国当局暂时停止执行《贝尔福宣言》。对此，犹太方面进行了强烈谴责，一些极端分子开始组织非法移民，巴勒斯坦的形势日趋恶化。与此同时，阿拉伯和犹太双方都派出代表团来到伦敦，不断向英国政府陈述己见，这使得英国政府感到有必要推出新的政策，以稳定形势。

二、《丘吉尔白皮书》确定“抑犹压阿”的政策

1922年7月1日，丘吉尔发布了一项政策声明，就是后来通称的《丘吉尔白皮书》。《丘吉尔白皮书》是英国进入巴勒斯坦地区之后所发布的第一份全面的政策宣言。在《贝尔福宣言》和《丘吉尔白皮书》的基础上，7月24日，国联正式通过了确认英国在巴勒斯坦进行委任统治的条款。《丘吉尔白皮书》正式将“扶犹排阿”政策调整为“抑犹压阿”的平衡政策。

该白皮书可以分成三个部分。第一部分，白皮书对阿拉伯人和犹太人各自最主要的关切进行回应，可以看作“抑犹压阿”政策出台的背景。当时，阿拉伯方面主要担心将来巴勒斯坦会被犹太人控制，而犹太人则担忧英国将放弃《贝尔福宣言》。白皮书首先表示阿拉伯方面没有很好地理解《贝尔福宣言》：“就阿拉伯人而言，这些担忧部分是基于对1917年11月2日宣言的含义的夸张解释。有人发表了未经授权的声明，大意是建立一个完全犹太化的巴勒斯坦。英国政府认为任何这样的期望都是不切实际的，也没有这样的目标。”对犹太方面的担心，白皮书明确表示：“就巴勒斯坦的犹太人而言，其中有些人似乎担心国王陛下的政府可能会背离1917年《宣言》所体现的政策。因此，有必要再次申明，这些担心是没有根据的。”

白皮书的第二部分是主体，对一些核心概念与关键问题进行正式阐述，为“抑犹压阿”的平衡政策奠定基础。白皮书首先解释了“犹太民族家园”的必要性：“犹太民族家园在巴勒斯坦是理所当然的，而不是被容忍的。”白皮书认为犹太人天然具有在巴勒斯坦存在的合法性，而不是要靠哪一方的恩赐。这实际上是要压阿拉伯人接受既定事实。关于“犹太民族家园”的含义，白皮书表示它“是在世界其他地方的犹太人的帮助下，进一步发展现有的犹太社区，以便使它成为一个中心，使这里的犹太人民能够因其宗教和种族而感到骄傲” The Churchill White Paper，https：//www.un.org/unispal/document/auto-insert-202945/2021.6.6.。也就是说，“犹太民族家园”不是一个犹太国家，只是一个文化宗教中心。这与犹太方面的期待有很大的不同，也和劳合·乔治、贝尔福等人的设想不同。其次，犹太移民数量的问题。对于该问题，白皮书表示：“移民的数量不能大到超过该地区当时吸收新移民的经济能力。必须确保移民不应成为整个巴勒斯坦人民的负担，他们不应剥夺目前人口的任何部分的就业机会……还必须确保将政治上不受欢迎的人排除在巴勒斯坦之外，行政当局已经并将为此采取一切预防措施。”这种表态可以视作对阿拉伯人的一种承诺，对犹太人的一种限制，即犹太移民不能超过当地的容纳能力，不能影响阿拉伯人的就业。不过，这种许诺仍然比较模糊，没有设定犹太移民的上限。再次，关于犹太人机构的地位问题，白皮书表示：“巴勒斯坦犹太复国主义委员会不应该拥有该国一般行政管理的任何份额……本组织可以协助该国的总体发展，但无权在任何程度上参与其政府。”巴勒斯坦犹太人的各种机构都只是自治机构。相应的，阿拉伯方面也将具备类似的机构，“现政府已经将穆斯林宗教基金和穆斯林宗教法庭的全部控制权移交给由巴勒斯坦穆斯林社区选出的最高委员会”。最后，关于阿犹两个民族的法律地位，白皮书的表述是：“从法律的角度来看，所有巴勒斯坦公民的地位都是巴勒斯坦人，从来没有打算让他们或他们的任何部分拥有任何其他法律地位。”也就是说，两个民族法律地位是完全平等的。在表面公平的言辞下，暗含了对阿拉伯方面的压制，即让世代居住于此，且人口处于绝对优势的阿拉伯人与移居此地时间较短且处于人口绝对劣势的犹太人处于法律上相同的地位。

白皮书的第三部分，展望了这种“抑犹压阿”平衡政策的前景。白皮书首先解释了没有将巴勒斯坦全部交给阿拉伯方面的原因，即约旦河以西的巴勒斯坦不包括在侯赛因-麦克马洪通信（Hussein-McMahon Correspondence）之中：“这一陈述主要基于1915年10月24日亨利·麥克马洪爵士（Sir Henry McMahon）给麦加谢里夫（Sharif of Mecca）的一封信。这封信被看作一个承诺，承认并支持阿拉伯人在他提议的领土内的独立。但这一承诺是在同一封信中作出保留的前提下作出的。约旦河以西的整个巴勒斯坦被排除在麦克马洪爵士的承诺之外。”因此，“国王陛下政府的意图是促进在巴勒斯坦建立全面的自治政府”。其次，白皮书给出了这个自治政府的发展路线图：全面的自治政府“应逐步完成，而不是突然完成。第一步是在民政管理体制方面，设立了目前已经存在的被提名咨询委员会。第二步，即建立一个立法委员会，其中有很大一部分成员是在广泛的选举中选出的。届时，立法会将由高级专员担任主席，12名当选议员和10名正式议员组成。在进一步的自治措施扩大到巴勒斯坦和议会控制的行政当局之前，明智的做法是留出一段时间。几年后，情况将再次得到审查，如果状况很好，那么将把更大的权力分配给民选代表”。不过，白皮书没有给出自治政府建立的时间表。再次，关于英国政府所起作用的问题，按照白皮书的表述，英国政府将起到一种仲裁者的作用，成为巴勒斯坦委任统治当局之上的最终决策者。

对于这份白皮书，犹太方面比较失望。相比于《贝尔福宣言》，《丘吉尔白皮书》对犹太人的承诺大大缩水了。白皮书第一次比较明确地指出了犹太民族家园的含义，即只能是一个文化与宗教中心，而他们的最终目的是在巴勒斯坦建立犹太人国家。白皮书之中移民不能超过当地吸收移民能力的说法也将成为阿拉伯人反对犹太移民的有力武器。对于白皮书建立民选代表组成议会的建议，他们也表示反对，因为显而易见，如果按照人口比例进行选举，在这个议会之中，阿拉伯人会占明显的优势。不过，在这个白皮书出台后，犹太人团体的合法地位被再次确认，犹太移民又可以合法地进行了，这实际上是继续推行《贝尔福宣言》，并要求阿拉伯人接受之。从实践上看，发展到后来，“无论从政治、经济和社会组织方面看，还是从武装力量方面看，犹太民族家园完全是一个国家的雏形” 李平民：《英国的分而治之与阿以冲突的根源》，上海社会科学院出版社，2000年，第220页。。再者，英国当局所面临的阿拉伯人的压力也是显而易见的。早在1921年9月，魏兹曼就曾经在一次会议上表示：“犹太复国主义运动目前处于困境，出路只有一条，那就是与阿拉伯人和解。” Bernard Wasserstein，The British in Palestine ： the mandatory government and Arab-Jewish conflict， 1917-1929 ，Oxford，B. Blackwell，p135.也就是说，《丘吉尔白皮书》已经是英方在当时的条件下所能够给犹太方面最好的方案了。所以，犹太方面在进行了激辩之后接受了这项新政策。

阿拉伯方面对《丘吉尔白皮书》则是一种明确拒绝的态度。他们否定《贝尔福宣言》，不准犹太人在巴勒斯坦地区建设“民族家园”，不打算接受任何以《贝尔福宣言》为基础的方案。对于白皮书关于巴勒斯坦地区不应该划归阿拉伯人的解释，阿拉伯方面认为英方是在进行狡辩。阿拉伯人的目标是建立一个独立完整的阿拉伯国家，犹太人在其中只能算作一个少数民族，没有任何特殊权利。当然，阿拉伯方面也很清楚，在己方的压力之下，《丘吉尔白皮书》对犹太人势力的扩张已经进行了限制，这是对英国倾向于扶助犹太复国主义运动政策的明显调整，说明英国人已经无法继续回避对巴勒斯坦地区“非犹太人”的责任，必须作出公开的回应与保证。

虽然双方都对该白皮书不满意，但是从实践来看，在《丘吉尔白皮书》的影响下，之后的几年内阿犹双方的冲突暂时得到了缓解。此后，巴勒斯坦地区的犹太移民人数大为增加。据统计，1919年至1923年的犹太移民人数是34183人，而1924至1926年的犹太移民人数就达到了62133人 W. Preuss，The Economic Effects of Jewish Immigration in Palestine，The Annals of the American Academy of Political and Social Science， Vol. 164，（Nov. 1932）：pp108-115.。相形之下，该白皮书对犹太方面更为有利。事实上，“抑犹压阿”的政策之中，“抑犹”只是意味着英方对犹太方面的扶助不再大张旗鼓，而“压阿”则是实实在在的。

总体而言，《丘吉尔白皮书》对于紧张局势的缓解产生了一定的作用。该白皮书回答了诸多悬而未决的问题，其宗旨是要以“抑犹压阿”的政策实现阿犹分治之下的平衡发展。这样的政策既是为了平息巴勒斯坦地区阿拉伯人的愤怒情绪、化解犹太方面的不安心理，也是为了英国在巴勒斯坦的委任统治能够顺利地进行。但是《丘吉尔白皮书》的弊端也十分明显：首先，该白皮书“权宜之计”的色彩明显，并没有打算解决引发双方矛盾冲突的移民问题与双方政治关系问题，所给出的巴勒斯坦的全面自治也遥遥无期。其次，从实施后果看，在这种政策的作用之下，巴勒斯坦地区逐渐形成了英国统治之下两个互相疏离的集团，且两个集团都对英国当局的政策不满意，这就为双方矛盾的继续发展和英国委任统治的最终崩溃，乃至后来委任统治结束后巴勒斯坦地区的乱局埋下了伏笔。再次，在白皮书的影响之下，此后英国在该地区历次的政策调整，大都带有“权宜之计”的特点。也就是说，英国从未打算在详细研究当地的历史与现状的基础上，为巴勒斯坦地区设计一个可持续的发展框架，而是基于自身利益的考虑，通过投机性的策略，对巴勒斯坦的各派进行拉拢或压制，维持一种殖民地色彩浓厚的英式平衡。其结果则进一步造成各派对英国统治的离心力，使得英国维持委任统治的难度日益加大。

在该政策推行的过程中，丘吉尔的个人倾向也发挥了一些作用。从丘吉尔个人来说，他对巴勒斯坦阿犹双方的感受差别明显。除了文化方面的好感之外，他还认为，犹太人定居点的发展繁荣，推动了当地文明的发展，在一段时间内对英帝国有利，所以他乐见犹太方面的力量在巴勒斯坦的增长，但是他不能公开这些态度。在1921年5月骚乱之后，巴勒斯坦犹太人的地下武装“哈加纳”（Haganah）迅速发展了起来，丘吉尔曾经对魏兹曼说：“我们不反对它，但也不谈论它。” 李平民：《英国的分而治之与阿以冲突的根源》，上海社会科学院出版社，2000年，第220页。丘吉尔对巴勒斯坦阿拉伯人的态度则比较消极，在他的眼中，大部分巴勒斯坦阿拉伯人区贫瘠落后，与犹太人定居点形成了鲜明的對比。此外，作为一个典型的欧洲政治家，丘吉尔很善于做多方面的协调工作，讲究让步与妥协。然而他在和巴勒斯坦阿拉伯方面打交道的过程中，却发现他们无论如何都不打算做出任何让步，这令丘吉尔既恼火又无奈。

三、丘吉尔对“限犹拉阿”政策的反对与执行

1937年5月，张伯伦（Neville Chamberlain）成为英国首相。当时的世界形势日趋紧张，张伯伦政府出于种种考虑，对外推行绥靖政策。在巴勒斯坦地区，这种绥靖政策表现为“限犹拉阿” 刘中民：《从阿拉伯民族主义到巴勒斯坦民族主义：20世纪上半叶巴勒斯坦地区民族主义的发展与转型》，《西亚非洲》，2011年第7期。。丘吉尔对此进行了激烈的抨击。

20世纪30年代后期，在全球和平遭遇严重挑战之下，巴勒斯坦的局势让英国政府非常忧心。巴勒斯坦的战略地位重要，能够直接影响到埃及的安全，而从20世纪30年代以来，巴勒斯坦地区阿犹冲突频繁发生，令英国颇感头疼。而德国和意大利的法西斯势力已经在利用英阿矛盾来争取阿拉伯人。因此，英国当局对之前“抑犹压阿”的政策进行了较大的调整。1939年5月17日，英国殖民大臣麦克唐纳（Malcolm MacDonald）发布了《关于巴勒斯坦问题的白皮书》，史称《麦克唐纳白皮书》。白皮书声称，在未来的10年之中，英王陛下政府将要在巴勒斯坦成立一个双民族的、与英国有联系的政府。未来的5年之中只允许75000名犹太移民进入巴勒斯坦。这之后，犹太方面再向该地区移民必须经过阿拉伯人的同意。关于巴勒斯坦的土地问题，白皮书规定，某些地区完全不得建立新的犹太人居住区，其他地方则进行严格的审查和限制 Royal Institute of International Affairs，Summary of British White Paper，Bulletin of International News Vol. 16， No. 11 （Jun. 3， 1939）：pp7-10.。该白皮书标志着英国政府正式放弃“抑犹压阿”，转而实行“限犹拉阿”政策。

丘吉尔在1939年5月23日的议会辩论中对此进行了激烈的抨击。首先，丘吉尔在《麦克唐纳白皮书》中明显看出来英国针对巴勒斯坦阿拉伯人的绥靖政策的倾向。他表示：“我们的潜在敌人会怎么想呢？那些煽动阿拉伯人的人会怎么想？他们会不会忍不住说：‘他们又在逃亡了。这是另一个慕尼黑。”丘吉尔认为，对阿拉伯人的退让不仅不会让他们满意，反而会促使他们提出更进一步的要求，当地的犹太人也会进行激烈的反对，这将会导致英国付出更大的代价。

其次，丘吉尔认为这是对《贝尔福宣言》的违背。丘吉尔说：“《贝尔福宣言》不是给巴勒斯坦的犹太人的，它是给世界犹太人的。正是由于这一承诺，并在此基础上，我们在战争中得到了重要的帮助。也正因为如此，在战争结束后，我们得到了巴勒斯坦的委任统治权。” Commons Sitting of 23 May 1939 Series 5 Vol. 347，HANSARD https：//api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1939/may/23/palestine 2019-10-10.这就是说，《贝尔福宣言》不仅仅是对犹太人的一种许诺，更是一战之后，英国获得巴勒斯坦委任统治权的一个重要基础，如果抛开《贝尔福宣言》，则英国在巴勒斯坦的统治合法性就出了问题，其统治将会遭遇更多的挑战。

再次，丘吉尔认为这个白皮书只顾争取阿拉伯人，忽视了犹太人在建设巴勒斯坦方面所取得的成就。早在1921年6月，丘吉尔在参访过巴勒斯坦地区后就公开表示：“任何一个目睹过巴勒斯坦在过去二三十年间所建立的定居点的人，都会被他们丰富的成就所震惊，在看到这么多成果之后，无论谁说英国政府可以无视它，允许它被阿拉伯居民摧毁，我都不能同意。” Anne Murray，The United States，Great Britain，and the Middle East：discourse and dissidents， New York： Columbia University Press，p151.在這次议会发言中，丘吉尔进一步表示：“他们已经开始了几十个蓬勃发展的行业。他们在贫瘠的海岸上建立了一座大城市。他们治理约旦河，把约旦河的电力分散到全国各地。阿拉伯人非但没有受到迫害，反而蜂拥而至，成倍增长。”而按照《麦克唐纳白皮书》的限制，丘吉尔认为这一切将会中止，中东地区文明的发展会因此而缓慢下来，这是他非常不愿意看到的。

最后，基于丘吉尔对犹太复国主义运动一向的同情，以及他对英帝国颜面的考虑，他认为这样做道义上也是说不过去的，这种背信弃义的做法将会使得英国在全世界面前丢脸。他直接引用张伯伦的原话来表达自己的愤怒：“我尊敬的朋友（张伯伦）在20年前曾说过这样激动人心的话：‘犹太复国主义者将承担更大的责任，他们不久将怀着喜悦的心情前往他们人民的古老之地。他们的任务是在长期被忽视和被暴政所统治的古老圣地建设一个新的繁荣昌盛的巴勒斯坦。他们正朝着他们的希望前进。我们怎么能够给这种可贵的精神以沉重一击呢？” Commons Sitting of 23 May 1939 Series 5 Vol. 347，HANSARD https：//api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1939/may/23/palestine 2019-10-10.

丘吉尔对《麦克唐纳白皮书》的批判非常契合犹太方面的理念。魏兹曼致信丘吉尔，对他表示了感谢：“您精彩的言论足以摧毁这项政策。任何言语都不足以表达我对您的感激之情。” Chaim Weizmann，The letters and papers of Chaim Weizmann，Series A： Letters，vol 19，London：Oxford U.P，1968-1980，p88.当然，这种表态也暗含着对丘吉尔的一种期望：等到丘吉尔有足够的力量时，应废除这份白皮书。犹太方面认为这一期许“变现”的可能性极大。然而，英国政府之所以作出这种完全背离之前政策的调整，自然有其利益考量。英国当局认为，在巴勒斯坦的局势日益紧张之际，不列颠更加需要阿拉伯人的友谊，而不是犹太人一以贯之的善意。与更具“议价”资质的阿拉伯人不一样，犹太人绝无可能选择希特勒和墨索里尼。此外，英国还希望以此缓和巴勒斯坦的局势，以便能从巴勒斯坦抽调出部分力量来应对欧洲的局势。基于以上的考虑，《麦克唐纳白皮书》的出台，对于英国方面而言就顺理成章了。

该白皮书的用意在于削弱巴勒斯坦犹太人的地位，缓和阿拉伯人的敌意。所以，它甫一公布，立刻引起了犹太人的强烈反对。对这一点，麦克唐纳本人早有预料。1939年白皮书发表后不久，记者杜德尔夫人（Mrs Dugdale）在采访了麦克唐纳之后谈道：“我说他摧毁了我们对犹太人的忠诚，毁了英国公正的名字时，他把胳膊放在桌子上，嗫嚅着说：‘我都想到了。” Cohen J Michael，Palestine to Israel：From Mandate to Independence，Totowa，N.J，F.Cass，c1988.p49.这个白皮书实际上是对《贝尔福宣言》和《丘吉尔白皮书》的否定。这对巴勒斯坦的犹太复国主义运动是个沉重的打击。此外，当时法西斯正在欧洲疯狂地迫害犹太人，许多犹太人都在想方设法，希望能逃出欧洲前往巴勒斯坦，而这个白皮书一出，就基本上把欧洲犹太人逃往巴勒斯坦的大门关闭了起来。

1940年5月10日，丘吉尔出任英国首相。犹太方面立即呼吁丘吉尔进行干预，废除这个白皮书。当时魏兹曼曾经就此多方争取丘吉尔 Norman Rose，Chaim Weizmann：A Biography， New York：Viking Penguin inc，1986，p357.。然而，令犹太方面失望的是，丘吉尔并没有呼应犹太方面的要求。其中包含着他的政治逻辑：在成为英国的首相之后，他所要考虑的问题，与最初他单纯作为政策的批评者是不一样的。在当时的情况下，“限犹拉阿”的政策最符合英国的战略利益，因此，不论谁出任英国首相，也不管他是不是同情犹太复国主义运动，都不可能对这个政策作出大的调整。如果丘吉尔仅从道义出发，对《麦克唐纳白皮书》进行修改，那将会激怒阿拉伯人，他们或许会倒向轴心国阵营，英国就会面临失去中东的危险。因此，当他受到了来自犹太人团体不断的批评时，一向能言善辩的丘吉尔却没有进行过公开的辩护。由此可见，当他仅仅处于旁观者的角度对英国政府的巴勒斯坦犹太人政策进行评判时，其个人倾向体现得非常明显。然而当他再次进入政治实践领域，能够对巴勒斯坦的局势发挥实质性影响之时，他的政策取向仍然是以英国利益为出发点，没有明显受到其个人喜好的影响。

1943年4月，魏兹曼在给丘吉尔的一封信中非常失望地谈道：“在议会关于巴勒斯坦的东欧犹太人的讨论中，斯坦利先生（Oliver Stanley，时任殖民大臣）和克兰伯恩勋爵（Lord Cranborne，时任外交副大臣）都认为1939年白皮书是国王陛下的政府在巴勒斯坦牢固树立的政策。” Chaim Weizmann，The letters and papers of Chaim Weizmann，Series A： Letters，vol 21，London：Oxford U.P，1968-1980，p19.对此，丘吉尔还是没有直接地回应，而是在不久后给斯坦利的信中谈道：“关于1939年白皮书是政府牢固树立的政策的说法我不能同意，我认为他是前任留下来的政策。在此问题上，将不宣布新的声明，它将运行到被替代为止。我个人的立场还是此前我在议会辩论时所阐明的那样。” Oskar K. Rabinowicz，Winston Churchill on Jewish Problem. New York and London：Thomas Yoseloff LTD， 1960，p110.从这一表态之中不难看出，最初丘吉尔对于《麦克唐纳白皮书》的激烈抨击，是主要出于政治斗争的需要和道义上的考量，还夹杂着不少个人感情因素。当时，丘吉尔只是一个下院议员，所以，在他发表这些见解时不用考虑太多，并且，这种反对也只是停留在口头上。一旦进入实践，作为一位成熟的政治家，丘吉尔又开始自动地寻求英帝国利益的最大化。因此，犹太方面非常失望而且愤怒地发现，在整个二战时期，英国当局一直都在执行《麦克唐纳白皮书》所确定的“限犹拉阿”的政策。这就为二战之后犹太方面和英国决裂埋下了伏笔。

相比之下，阿拉伯方面则对《麦克唐纳白皮书》持欢迎态度。一些阿拉伯政治家，如阿拉伯独立党的领导人阿卜杜勒·哈迪和艾哈邁德·希勒米甚至公开呼吁阿拉伯最高委员会接受这一白皮书 杨辉：《中东国家通史·巴勒斯坦卷》，商务印书馆，2002年，第139页。。英方为了进一步拉拢阿拉伯人，还将一些被英方拘禁的阿拉伯政治家释放。一时间，原本非常紧张的英阿关系得到了明显的改善。然而，当1940年6月伊拉克首相拉希德·阿里提议在巴勒斯坦建立一个阿拉伯国家时，却被丘吉尔政府断然拒绝。

二战时期，犹太人在尝试推动丘吉尔修改“限犹拉阿”政策的同时，还希望丘吉尔能够正式宣布一个方案，为二战后的巴勒斯坦犹太人明确地位。事实上，丘吉尔心中对此也有想法，即巴以分治计划。于是二战期间，犹太人在反复地追问一个问题：既然如此，那为什么他不通过一个明确的政策，来为犹太人将来的地位奠定基础呢？这样一来，各方面也就没有必要再对犹太移民进行限制了，成千上万的犹太人将免遭纳粹的迫害。可是，丘吉尔始终没有这样做。之所以这样，是因为在丘吉尔看来，那必然会影响主要目的的达成。由此看来，当时丘吉尔的巴勒斯坦犹太政策由三个因素决定：他只专注于快速赢得战争的胜利；他坚持不承诺关于未来的任何明确的措施；因为战争正在进行，所以无法充分处理战后问题。出于这些考虑，丘吉尔搁置了犹太人建国的要求。

丘吉尔所坚持的“限犹拉阿”政策对确保其实现主要战略目标作出了贡献，但是也造成英犹关系的日益紧张。犹太方面的一些极端分子开始不断策划针对英国人的恐怖活动，其登峰造极的标志就是1944年11月6日，丘吉尔的密友、英国中东事务大臣莫因勋爵在开罗街头被犹太极端分子暗杀。丘吉尔对此非常愤怒，他表示：“如果我们的犹太复国主义梦想在刺客手枪的战争硝烟中告终，如果我们的努力只产生一批类似于纳粹的新黑帮分子，那么像我这样的许多人将不得不重新考虑我们一贯和长期保持的立场。” Michael Makovsky，Churchills Promised Land Zionism and Statecraft，New Haven：Yale University Press，2007，p217.此后，英国巴勒斯坦委任统治当局不再履行任何扶助犹太人的义务，英犹关系逐步走向破裂。二战之后，英国对巴勒斯坦乱局越来越力不从心，再加之美国、苏联等的介入，最终，英国退出了巴勒斯坦。

从丘吉尔对政策调整的角度来看英国委任统治时期巴勒斯坦犹太政策，我们不难看清该政策强烈的功利性动机和突出的投机性策略，巴勒斯坦英国委任统治当局在“扶犹”“限犹”“压阿”“拉阿”之间摇摆不定，前后矛盾，导致犹太方面与英方渐行渐远，甚至到最后兵戎相见。而阿拉伯方面，则始终对英国无法信任：英国人为了换取阿拉伯人的支持，在一战前许诺要让阿拉伯人建立统一独立的国家，结果战后英国人将叙利亚给了法国，又将巴勒斯坦许给了犹太人。当他们提出要在巴勒斯坦建立一个阿拉伯国家时，却被英国政府毫不犹豫地拒绝了。在他们的心目中，英国人的信誉早就破产了。总之，英方希望通过投机性的策略，对阿犹双方时压时拉，既不让犹太人建国，也不让阿拉伯人达成目的，从而确保自己对巴勒斯坦的控制。虽然这种政策曾短时间内奏效，但却使得本就有着复杂的历史与现实的巴勒斯坦的局势更加错综复杂，英国在巴勒斯坦的委任统治也逐渐陷入泥淖之中无法自拔，最终不得不狼狈地退出了巴勒斯坦。

On Britains Palestinian Jewish Policy During the Mandate Period——From the Perspective of Churchills Policy Adjustment

Li Fangen，Wang Wanqiang

（Renmin University of China， Beijing 100872，China）

Abstract：

The policy towards Jews is an important part of the British mandate policy in Palestine. Churchill played an important role in the process of this policy change. After assuming the post of colonial minister， Churchill partially adjusted the British policy of “supporting Jews and limiting Arabs” in Palestine， reducing the support to Jews. In 1922， Churchill adjusted the policy of “supporting Jews and limiting Arabs” to the policy of “restricting Jews and suppressing Arabs” through the policy white paper. On the eve of World War II， the Chamberlain government carried out the policy of “restricting Jews to attract Arabs” in Palestine. This policy was strongly criticized by Churchill. However， after Churchill became the British Prime Minister， he generally followed the policy he had strongly opposed.These adjustments reflect the strong utilitarian motivation and prominent speculative strategy of British policy in the region.

Key words：mandate；British Palestinian Jewish policy；Winston Churchill［责任编校王记录］

作者简介：李方恩（1975—），男，河南新乡人，中国人民大学历史学院博士生，主要从事世界近现代史研究；王皖强（1966—），男，江苏常熟人，中国人民大学历史学院教授、博士生导师，主要从事世界近现代史研究和西方思想文化史研究。

基金项目：国家社科基金一般项目（17BSS014）