综合行政执法权下沉改革：成效、困境与对策

余超 杨丽娟

摘 要：综合行政执法权下沉改革是新时代全面依法治国中国家治理体系、治理能力建设的关键环节，武汉作为中部地区国家中心城市，在此方面的探索经验具有典型性、示范性意义。对武汉经济技术开发区（汉南区）综合行政执法权下沉实施现状进行实地调研，以街道办事处及下属综合执法中心为依托，借助集中座谈、广泛走访等形式，可以发现该区乃至全市当前在此改革中，还存有以体制机制的构建完善、执法队伍的能力建设、法律法规的依据缺失为表征的结构性障碍、现实性困境问题，亟待进一步解决和改进。针对以上问题，可从结构主义理论出发，着力从表层上建立统筹协调机构、建构权力平衡关系，中层上加强权力清单监督、完善执法能力培训，深层上强化地方立法、夯实法治基础三方面入手找寻破解之策。①

关键词：综合行政执法；综合执法权；执法权下沉；结构主义

中图分类号：D922.1 文章标志码：A 文章编号：1006-6152（2023）04-0094-10

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2023.04.010

一、引  言

作为国家治理体系和治理能力建设的重要一环，以街道办事处（下称“街道”）为中心展开的综合行政执法权“下沉到底”（下称“综执下沉”）之模式探索，2010年即开其端绪。从2010年到2021年，党中央、国务院先后颁布了一系列政策文件，分别从执法体制改革、执法中心下移、组建统一机构、直接赋权基层等各个方面，进行了改革路线图的顶层设计②。与之配套，修订后的《行政处罚法》第24条规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。进而，各地纷纷因地制宜，展开探索。从2019年到2020年，全国部分省市地区陆续颁布了同综执下沉相关的政府文件，为改革立据③。

同时，近年来学界也对综执下沉改革相关理论、实践问题进行了研究，成果大体可分为以下几个类型：其一，地方经验探索论，如谭波等在《“行政权下沉”乡镇（街道）法治建设研究——以海南省为例》中针对海南省综执下沉改革中存在的缺陷和漏洞，提出基于规则性思维、综合性思维和精确性思维指导下的规范、制度与技术层面的建构完善。其二，权力有效嵌入论，如张敏纯等在《环保垂改与综合执法改革的衔接困局及其消解》中探讨了在环保监测执法权上收和综合执法权下沉的矛盾张力中，如何通过“局队合一，有限授权”，并辅之以环境问责、公众参与和公益诉讼的手段解决此问题。其三，法治框架建构论，如叶必丰在《执法权下沉到底的法律回应》中针对综执下沉的法律性质做出了实系“执法权二次配置”的初步界定，并以此为基础指出在目前法治框架内要继续通过人大修法，解决其中“组织法—行为法”不相匹配的结构性矛盾。此外，还有部分学者分别从乡镇（街道）权力配置机制论、地方实践经验论等角度，进行了相关研究。④

二、综执下沉的法理分析：法律性质、核心要义与理论意义

要想实现综执下沉改革的目标，在新时代全面依法治国大背景下，笔者认为有几个前提问题需要厘清：第一，权力来源的授予层级。第二，权力客体的基本标准。第三，权力下放的路径依赖。

首先，关于权力来源的授予层级，《行政处罚法》第24条业已明文规定，系“省、自治区、直辖市根据当地实际情况”相机而为的结果。即：其一，其权力来源为省级行政机关。其二，该省级行政机关并不当然、必须要将原为县级人民政府所专属的行政处罚权下放。换言之，该条作为综执下沉改革的法源性条件之一，是为满足“基层管理迫切需要”的一定程度权宜性、变通性结果。毕竟，从《行政处罚法》内容体系来看，第23条已对县级人民政府的专属行政处罚权进行了明确框定。而第24条所做的变通性修正，实质是将“上位行政主体”的处罚权集中到一个本无法定处罚权的“下位行政主体”，由该行政主体以自己的名义行使相应行政执法权，达到江国华教授所谓“一级职权行政主体”［1］的赋权效果。此外，从综执下沉的权力客体衍生对象来看，叶必丰教授还谈到“执法权下沉到底”除行政处罚权外，还应有行政审批权、行政强制权等，即：将县级行政主管部门的部分行政处罚权、行政审批权和行政强制权一体交由乡镇政府、街道办事处以它们的名义行使，本质也是从理论层面和实践层面赋予乡镇政府和街道办事处“一级行政执法权” ［2］，同时构成了理解综执下沉法律性质的逻辑起点。

其次，关于综执下沉权力客体的标准，经对现行全国范围内综执下沉权力类型清单的系统化梳理可知，包括但不限于北京（408项）、湖北（209项）、甘肃（205项）、江西（177项）、江苏（5项）、湖南（5项）等在内的已下放的以行政处罚权为主的执法权力中，一般涉及的权力类型有：1. 种类上，多为与基层群众的生存环境、生活质量关系密切的事权，如针对市容环境卫生、排水污水处理等违法行为的行政处罚；2. 范围上，多为执法主体所“看得见、管得着”的事权，如针对基本农田保护、违章乱搭乱盖等违法行為的行政处罚；3. 性质上，多为违法违规、未达标准要求的损益性事权，如针对水质检测超标、超限超重车辆等违法行为的行政处罚；4. 技术上，多为非强“专业”性事权，如针对公厕卫生管理、建筑垃圾处理等违法行为的行政处罚；5. 判断上，多为权责关系较为明晰的事权，如针对道路施工违规、出租房屋管理等违法行为的行政处罚；6. 主体上，多为特定、特殊群体权益的保障类事权，如针对学生安全管理、传染病防护等违法行为的行政处罚；7. 时间上，多为紧急情况、突发情况事权，如针对医疗废物处置、非法行医查处等违法行为的行政处罚；8. 程序上，多为执法程序相对简单的简易性事权，如针对盗伐滥伐林木、违法销售烟花爆竹等违法行为的行政处罚。③换言之，这些执法事权类型，在下放初衷上皆需满足“最低限度”要求，带有明显的部分性、基础性与常见性特点。

最后，关于权力下放的路径依赖，“综执下沉”是在坚持中央统一部署、事权和资源相统一的原则下，在县级行政机关下沉执法事权的同时，将人员、机构和财务等资源一并下沉到乡镇、街道，由他们管理和使用，原则上实行双重领导，以实现事权和资源的一致性，保障执法权下沉到底的真正落实［2］。因此，前文所谈到的包括但不限于行政处罚权、行政强制权、行政审批权等在内的下沉到底，并非简单的执法权相对集中行使，而是涉及执法事项的垂直管理与属地管理，即行政权与行政执法事项的条块关系。属于行政事权的级别管理或垂直管理，又称条条管理，是职能对口的体现，涉及的是执法层级的划分，即管辖权问题［2］。而执法权相对集中行使，秉承谁主管、谁负责，又称块块管理，解决的是多头执法的问题，体现的是属地管理中各职能机构的职能划分。如金国坤教授所言，“相对集中行使行政处罚权，决定由一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权，这些行政机关是平等的关系，原因是法律、法规将不同的行政处罚权分别授予了多个行政机关”［3］ 。易言之，这实质上是一种上位事权的纵向二次配置之动态过程及其结果，亦同前文论及“一级行政主体创设”本身具有一体两面、互为表里的前后呼应、逻辑闭环关系。

此三点是我们理解和判识各地、各部门在综执下沉改革过程中合法性、合理性的基础，即：在权力下放最低限度原则指引下，通过配置一种不同以往的事权功能，重塑乡镇、街道“新”一级行政组织的主体角色，使它们满足基层社会治理过程中便利性、高效性的客观现实需要。这既是习近平总书记关于“必须从系统观念出发全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设”之论断在基层社会治理、综执下沉改革领域的体现与反映——即：以“乡镇、街道”一级行政主体为中心，重新整合、有效配置行政执法权力，使它们在基层治理体系、治理能力建设完善过程中，更好发挥主体性、能动性和基础性的作用；也从另一侧面反证了公共行政领域整体政府理论的基本精神、治理方法，即：以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部分、破碎化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运作模式的整体性治理理论。［4］

三、综执下沉改革的成效：以湖北省、武汉市、武汉经济技术开发区（汉南区）为例

（一）权力清单

以湖北省、武汉市两级地方政府为例。2021年，湖北省人民政府下发《湖北省街道赋权事项指导清单等“两清单一目录”和推进街道赋权事项承接运行确认制度的通知》（鄂政发［2021］71号，下称“湖北省推进街道赋权通知”），附件1针对综执下沉设定了249项赋权事项，涵括三方面内容：第一，职源主体上，涉及部门十余个，主要有发改、自然资源规划、住建城管、交通运输、水利、农业农村、卫健、应急管理、林业、民政等。第二，权力类型上，主要分为依申请的行政审批与依职权的行政处罚。第三，法律法规上，涉及相关法律法规凡数十件，基本涵盖基层行政管理的方方面面⑤。

在区级领域，为更好贯彻落实中央、地方关于综执下沉的总体要求，同年武汉市各区陆续下发相关文件，针对本区综执下沉事宜进行了统筹规划。以武汉经济技术开发区（汉南区）（下称“该区”）为例，该区下发了《武汉经开区管委会、汉南区人民政府关于印发武汉经济技术开发区（汉南区）街道职权清单、执法目录和推进街道赋权事项承接运行确认制度的通知》（武经开［2021］26号）（下称《汉南区街道赋权通知》），主要内容为：其一，刚性要求上，强调了作为《汉南区街道赋权通知》附件之《武汉经济技术开发区（汉南区）街道职权清单》（下称《汉南区街道职权清单》）、《武汉经济技术开发区（汉南区）街道执法目录》（下称《汉南区街道执法目录》）的严肃性、规范性和权威性，明确提出“法无授权不可为，法定职责必须为”的工作要求。其二，执行过程上，综合遵循《汉南区街道职权清单》《汉南区街道执法目录》在合法性、合理性上的动态要求，为赋权主体、赋权对象因地制宜、因时制宜进行调整与完善预留了余地和空间。其三，组织保障上，初步确立了区直部门、所属街道彼此之间的承接关系、权责界限与保障措施等，为街道更好地贯彻落实综执下沉总体要求奠定了基础。⑥

同时，在《汉南区街道职权清单》中还针对街道进行了272项赋权。其中，又可分为两类，一为法定权力事项，共79项。二为赋权承接事项，共193项。前者根据种类可划分为：其一，事权类型上，涉及农业农村、食品安全、水利、民政、林业、教育、卫健、应急管理、政治权利、物业管理等。其二，权力类型上，涉及行政许可、行政确认、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政检查、行政强制、行政调解等。其三，法律法规上，涉及数量亦为多样、涵盖较广。后者从事权类型、权源主体来看，涉及自然资源规划、住房和城乡建设、城市管理执法、水务和湖泊、农业农村、卫生健康、应急管理、民政等。与之配套，在《汉南区街道执法目录》中，同时对《汉南区街道职权清单》中的宏观赋权之微观操作问题，进行了职权界定，明确其职权类型，明晰其设立依据，保证了具体执法工作的前提基础、范围框定。⑥

此外，在作为《汉南区街道赋权通知》附件3的《推进街道赋权事项承接运行确认制度》（下稱《汉南区街道承接制度》）中，针对区直部门、街道彼此之间的下放职权范围、承接权限、相互责任分工等技术性、制度性问题也进行了规定。例如，建立健全了相关赋权下放程序制度、重大事项回避制度、清单目录调整制度、统筹规划协调制度、综合支持保障制度与刚性义务落实制度等。同时，还明确了包括但不限于该区管委会、工委（区委）编办、区司法局、区财政局、区直主管部门与街道自身在内的各个责任主体权义关系内容，为综执下沉体制机制的初步建立、有序运行奠定了基础。⑥

（二）具体落实

为了解自2021年综执下沉改革具体实施以来在武汉市的进展情况，笔者带领调研团队选取了该区作为主要调研样本，系统了解综执下沉改革具体运作过程中的得失损益，期以小见大、由点及面，管窥制度设计运行之一斑。该区各街道反馈较为集中的主要成绩、亮点、特色概括如下。

第一，基本认识上，各街道以综合执法中心（下称“综执中心”）负责人为代表的调研对象，普遍對改革的积极意义予以了充分肯定。他们大多认为，在新时代全面依法治国，加强国家治理体系、治理能力建设的大背景下，增强街道的执法力量、资源保障，能更好地发挥“贴近一线，靠前指挥”的既有优势，更好地对广大人民群众、行政相对人的呼应、诉求进行有效回应、着力解决，更好地提升行政管理工作，特别是行政执法工作整体效率。

第二，机构设置上，各街道均已完成以综执中心为基础的体制机制改革，通过整合各方资源，初步建立了“传统城管执法内容为基础，非传统城管执法事项为辅助”的综执下沉队伍，健全了执法保障体系，人员、车辆、器材与办公器材等资源配置，能满足现阶段日常综合执法工作的大体需要。

第三，权力赋予上，各街道同区职能部门在各自行政管辖范围内，根据实际情况，均已基本完成执法权力下沉的有效承接。既顺应了政策文件的刚性要求，又因应了各自管辖区域内的实际情况，做到了因地制宜、有的放矢。

第四，街道地位上，较以前有所提升。自1954年全国人大颁布《城市街道办事处组织条例》（下称《街道组织条例》）以来，街道在性质定位上一直是作为我国市辖区和不设区的市人民政府派出机关，权力地位较为有限。2000年以后全国各地普遍开始启动以社区建设为中心的街道管理体制配套改革，街道作为城市基层治理体制改革中的关键一环，角色作用逐渐凸现。2009年全国人大废止《街道组织条例》，2022年全国人大修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《地方政府组织法》），明确赋予街道公共服务、管理、公共安全之综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责后，街道地位的增强获得了法源性支撑。此次综执下沉改革，也是将上述法律发展落到实处的必然之途。

第五，特色经验上，各街道根据自身实际情况，在综执下沉工作中，形成了一批较有典型性和代表性的工作模式、有益经验，值得借鉴与推广。例如，沌口街道在违章建筑执法工作中的党员模范带头机制，军山街道在基层治理调解工作中的传统性权威借鉴方法，纱帽街道在绩效考核工作中的多元激励模式，沌阳街道在职能融合工作中的执法环卫相互打通等。

四、综执下沉改革困境及其成因：

基于结构主义的视角

依据结构主义理论，结构是由若干局部及其转换规律通过相互作用而组成的一个有自身调整性质及其特定功能表达的图式体系之整体［5］。在此意义上，任何事物、现象皆可还原成为某一结构。而组成结构的各个局部彼此之间是否能够兼容互摄、有序运转，是决定结构本身能否发挥出应有功能的关键，此亦即从结构到功能的应有之义。综执下沉改革也不例外。具言之，笔者认为在这一结构图式中体制机制是显性变化之表层，执法保障是运行支撑之中层，合法基础是正当根基之深层。一个设计科学合理、运行资源充足、法治基础坚实的综执改革之三角架构，是能够行稳致远的核心。而在调研过程中我们发现，正是这三个方面的先天性缺陷、结构性困境，导致制度在具体落实中，还没有充分、全面反映出独特的优越性、适应性，需在接下来改革向深水区继续攻坚克难过程中，予以正视与解决。

（一）表层结构：体制机制

在体制机制构建的完善上，执法权力虽然已经下沉，职能部门一定程度上却依然“悬浮”，街道、区职能部门之间关系还未完全理顺，日常工作衔接的权责、管道、方式与方法，有待进一步加强。一方面，依据本省、市、区相关政策文件，权力本身确已下沉、得到落地。但另一方面，大部分以区职能部门为代表的权力清单上的原执法主体，其相应组织、人员、执法资质及其他匹配性资源并未随之一并下沉。换言之，目前以原区属城管部门为班底所组建的综执中心，在新形势下适应新的执法工作需要，常顾此失彼、力有不逮。此一点，在传统城管执法工作向非传统新型执法工作过渡过程中，矛盾、冲突体现得较为明显。这一结构性缺陷，在实践中又易于导致几个方面的次生性问题。

其一，部分专业性较强存量执法事项，街道应对常感困难。因现综执下沉体制是以原传统城管执法为基础建立的，而无论是在知识基础上，还是在执法经验上，抑或人员队伍上，应对赋权下放后的“非传统”执法事项，存在应对不力的情况。这是在调研过程中，各个街道普遍反映较为强烈的问题之一。例如，各街道曾多次反映针对自然资源规划执法中的土地图斑，卫健执法中的非法行医，环保执法中的污水定位等问题，会因专业壁垒，导致执法工作较难开展。以非法行医执法工作为例，究竟何为《医疗机构管理条例实施细则》中所界定的“诊疗活动”？各类生活美容、医疗美容、养生保健及药店经营中，正常经营活动、非法诊疗活动之间的关键界限又在哪里？而以上也不独见于“强专业性”执法领域，在以市场监管执法为代表的相对“弱专业性”执法领域，同样存在因为知识经验的欠缺，导致执法工作常有阻滞的情形。

其二，部分区职能部门在综执下沉过程中对街道存有一定的“一赋了之”现象，前者针对后者缺乏有力指导和帮助，后者针对前者缺乏有效考核和监督。该问题同上一个问题存在逻辑上、现实中的因果关系，是各街道普遍反映较为强烈、亟待解决的又一问题。此外，区职能部门面对赋权事项的承接街道，也未建立人员、业务方面培训的长效工作机制。例如，笔者在某街道曾问及相关业务培训情况，对方回答除了区城管、国土部门每年会定期举办一到两次培训外，其他部门、单位在非传统执法事项上并未面向街道举办任何有关业务培训，导致实际工作中，街道在这一领域往往只能各自为战、自行摸索。另外，街道因为处于赋权下沉中的被动性地位，在同区职能部门的双向互动、良性关系的构建中，较为欠缺有效的反向评价、考核机制。这一权力配置失衡特点，在非权力清单范围内事权下沉过程中，体现得更为明显。某街道综执负责同志曾告诉笔者，面对这一情况，街道往往出于人情面子等综合因素，不得不“为避免得罪人，顺便帮忙承接了事，以免将来工作不好开展”。

其三，缺乏能居中协调、统筹管理的统一机构，来对综执下沉过程中所涉系列问题在平台搭建、信息沟通、关系协调和监督反馈等方面予以保障。此一点恰是导致上文所谈到的专业壁垒、培训不够、地位被动、缺乏保障等问题之基础性原因。如前所述，在目前“区职能部门—街道”的综执下沉工作体制机制设计中，信息传导上的单向维度、权责配置上失衡态势是其根本，即造成各街道综执中心在当前执法工作中常面临的所谓“下无终端，上无天线；左无监督，右无保障”困境的源头所在。

（二）中层结构：执法保障

首先，在执法队伍能力建设上，较普遍存在人员、经费、器材乃至执法资格证、执法文书等保障上的不足，一定程度上影响了综执下沉执法效能的发挥。一线执法人员长期超负荷运转、工作，成为一种常态。原因多为：

第一，综执中心人员编制普遍有限，在日常工作中面对大量多发、纷繁复杂的执法事项，较多依赖编外的辅助执法人员。例如某街道综执中心仅有编制21人，其中在岗14人，辅助执法人员91人，共计105人。换言之，辅助执法人员占比约87%，成为执法队伍中的主要组成部分。再如某街道综执中心编制21人，在岗19人，且年龄结构整体偏大，80后、90后仅有5人。面对该街道107平方公里的管辖范围，四到七万人的常住人口数量，在信息化、数字化、平台化的智慧执法新型工作模式下，执法压力、工作强度皆较大。另某街道也面临类似情况，该街道综执中心编制27人，在岗22人，其中50岁以上14人，占比约64%，几乎处于全无双休、24小时随时待命状态。

第二，拥有执法资格证书人员数量有限，执法文书欠缺规范，各自为政。依据《行政处罚法》第55条，拥有执法证是开展行政执法工作的必要性、前置性条件。然而笔者在调研中发现，拥有执法证的编制内执法人员总体占比相对较少，进一步稀释了本就薄弱的执法力量。以某街道为例，在所有105名正式、辅助执法人员中，拥有执法证者仅10人。再加之，根据现行执法证书考核、发放制度，实行的是“事项证书，严格对应”，不能进行“相互打通，综合使用”。易言之，在执法权下沉的综合性同执法证发放的单一性间，出现了一定的结构性矛盾。实践中，有的街道在执法文书下达过程中，仍然沿用原城管部门的公文印章；有的街道则自行以“综合执法中心”的名义另行制作了公文印章；甚至有的街道，连执法服装款式、样式的设计，也存在一定程度的自行其是情况。

第三，执法物质保障手段、措施，包括但不限于器材、车辆、办公场所等有所不足。例如在某街道，执法车辆数量有限，执法人员开展外出执法工作多以驾驶自有车辆方式进行。类似情况，也存在于其他街道。此外，执法记录仪作为执法过程中的重要取证设备，配备上也有所欠缺。

（三）深层结构：法治基础

在法理依据、制度设计上，执法权力配置欠缺源头依据，主体权责划分不清。如在《汉南区街道职权清单》中，如何才能把“基层管理迫切需要、有效承接”之条件、标准落到实处，是技术上决定综执下沉改革能否巩固的基础。以湖北省《推进街道赋权通知》所涉及的原10个职能部门为例，该249项事权中有相当一部分在是否符合“专业适宜”的标准上，是有待商榷的。此外有部分街道提出，在综执下沉改革中，将行政许可权、行政处罚权相互割裂的做法，是否具有合法性、合理性。笔者认为，此观点确有一定道理，同时也同前文论及叶必丰教授所提“一体下沉”论有异曲同工之妙。毕竟，从合理性角度而言，为更好提升执法效能，由同一机关同时行使行政许可权、行政执法权等职权无论是从信息掌握上、还是专业能力上，皆有其便利性。但是，此处合法性障碍依然存在，即：现行综执下沉改革是以《行政处罚法》第24条为主要依据来开展的，并未涉及其他类型行政权力。换言之，无论是学理上的“一体下沉论”，还是现实中的“权力清单实际赋权”，超越行政处罚范畴的其他权力下沉，事实上并无法律依据而存有“非法之嫌”。此一点，主要归因于《地方政府组织法》并未针对街道进行相关赋权这一“主体法—行为法”结构上的立法源头性缺失。此外，依据《行政处罚法》第58条，涉及重大行政處罚的，应当经由法制审核通过，方得决定、执行。同时，法制审核人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，而调研发现，相当一部分街道尚未配备有法学专业背景的法制审核人员，更毋谈通过国家法律职业资格考试取得法律职业资格证。

五、综执下沉的制度构建之完善建议

（一）体制机制：建立统筹协调机构，健全相关配套制度

建立综执下沉统筹协调机构，健全日常联络、信息传递、业务指导、诉求反馈与督察追责等各项工作制度，一定程度上改变目前街道综执中心“无天线，无上级；多头领导，缺乏重点”的工作困局，是关乎当前综执下沉改革能否真正发挥设计效能的核心性问题。如前所述，地位、功能相对独立的协调机构的缺失，是综执下沉体制、机制的有序、顺畅运行上一较大阻滞性因素。回到《湖北省推进街道赋权通知》本身，作为赋权主体的区直部门与赋权对象的街道究竟是一种什么样的行政关系、法律关系？在实践中尚未完全厘清。应然而言，依据《地方政府组织法》第68条，市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。该法第69条规定，街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。换言之，至少从行政关系来看，根据“谁派出，谁对口”的隶属原则，街道上级即为区人民政府本身，而非其下属的相关职能部门，即，街道同区直部门之间不应发生直接的行政层级关系、权力支配关系。否则，以《地方政府组织法》为基础所建构的行政组织法律关系难免流于形式。街道自身，也在“多头管理、交叉命令”中“深陷其中、无法自拔”。反而会在一定程度上，降低基层行政执法的效能。实然而言，实践中以《督办单》为基础所形成的“区直部门—街道”准行政指令关系，在某种程度上业已突破了这一法律框架。因此，在区人民政府以降下设关于综执改革统筹协调机构，重构彼此之间的“条条关系”，再以它为基，重构“区直部门—街道”之间的“块块关系”已刻不容缓、迫在眉睫。

此外，还要重新梳理综执下沉统筹协调机构、区职能部门、街道之间的权力承接关系、具体工作联系，建立健全“统筹协调机构—区职能部门—街道”之间三方权力承接制度，“区职能部门—街道”双向考核评估制度以及“街道—司法机关”的案件移转制度等，保障各主体之间在权利、义务与责任配置上的大体平衡。依前所论，当以综执下沉统筹协调机构为中心重新建构整个体制、机制运行时，在赋权关系上可考虑改变目前“区职能部门—街道”的多头、直接赋权关系，新建以“统筹协调机构—街道（综执中心）”为中心的新型赋权关系，即：一方面，建立“区职能部门—统筹协调机构”的第一性赋权关系，并将统筹协调机构作为针对赋权行为合法性、合理性进行审查的第一责任主体。另一方面，将经过审查后的权力清单，通过建立“统筹协调机构—街道”的第二性赋权关系，签订《权力承接确认书》。换言之，街道不再同各区职能部门之间发生直接的甚至是支配性的行政内部管理关系，一定程度上缓解当前因为“多头赋权、多头管理”所引发的种种问题。同时，在赋权后，区职能部门同街道建立的更多的是一种真正意义上的指导、监督关系。

这种指导、监督关系可通过修订相应考核、评估办法对彼此工作绩效进行考评、打分。例如，街道可以针对区职能部门就综执下沉工作支持力度从日常培训、业务指导、执法配合等方面进行打分；反之，区职能部门可以针对街道就综执工作实施效能角度从培训表现、执法效果、群众反映等方面进行打分。此举，一方面既可解决在调研中各街道所普遍反映的“多头管理”问题，另一方面也可从权力制约、相互监督角度，对区职能部门工作自身起到一定督促作用，尽量抑制它在综执下沉过程中的“甩锅”倾向。而这一制度设计的思路与方法，除了适用于“统筹协调机构—街道”之间的内部赋权关系外，还可应用于“街道—其他司法机关”之间的外部案件承接关系中，以回应武汉市下发的《市人民政府办公厅关于加强全市综合行政执法规范化建设工作的通知》（武政办［2022］99号，下称《武汉市综执规范通知》）中关于落实案件衔接机制，有助于将《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）［6］、《武汉市行政执法与刑事司法衔接工作规则》（武办发［2016］1号）［7］等规章、文件内容落到实处。

（二）执法保障：实施权力动态监测，完善外部保障手段

从合法化治理角度来看，至少在行政处罚领域，如何才能保障赋权清单上的权力类型，以满足 “迫切需要、专业适宜”的要求，即：落实权力下放体系标准的完善性问题。否则，如下放的权力本身事实上已经超出街道现行的承接能力，执法效能同下沉以前相比反而会打折扣。以《武汉市综执规范通知》为例，专业性较强执法事项至少就有土地管理、基本农田保护、国土资源监督检查、城乡规划、建筑工程施工、商品房屋租赁、危险房屋安全监督、野生植物保护、动物防疫、农业机械管理、兽药管理、乳品质量安全监管、重大动物疫情、公共场所卫生管理、艾滋病防治、野生动植物保护、森林保护、森林防火、古树名木管理、血吸虫病防治、地质灾害等，涉及专业学科、知识范畴则包括但不限于城乡规划学、建筑学、法学、植物学、动物学、医学、药学等。⑦显见仅凭街道综执中心现有编制、人员及能力，断乎是难以胜任、完成相关的执法工作要求、任务的。

因此，一方面，要依据《武汉市综执规范通知》要求，建立街道综合行政执法人员培训工作机制，并由市、区司法行政部门会同赋权的市、区职能部门负责专业法律知识、政策解读、业务办理、执法技能、操作流程等培训，培养既熟悉执法业务又精通法律知识的行政执法队伍。目前，武汉市司法局以汉阳区为试点，着手开始推动此项工作，并在2022年牵头举办了首期《综合行政执法示范培训班》。该培训班针对汉阳全区部分专业性较强的行政执法事项，包括但不限于城管、园林、卫健、水务、房管、建设、应急等领域，进行了系统性培训，取得了一定的效果。另一方面，还要从源头上真正把编制资源、执法岗位落到实处，及时招录补充街道综合行政执法人员，通过增加人员编制或者购买政府服务等方式，配齐配强街道司法所人员力量，并结合辖区内各街道管辖范围、人口密度、经济活跃等因素，合理配置綜合行政执法辅助人员。同时，再进一步从办公用房、作训场地、办公设备、执法车辆、执法记录仪及其他执法装备方面予以特殊保障，以满足日常办公、办案、训练、备勤等相关工作的需要。

（三）法治基础：加强法制审核力量，夯实立法资源基石

在依法治国、依法行政，加强法治政府建设的大背景下，不断充实强化未来综执下沉统筹协调机构、街道综执中心中的法制审核力量，将法律法规、政策文件中关于合法性审查的刚性要求落到实处，是持续夯实综执下沉改革法治基础的根本。对此，可考虑仿行国内其他省市在综执下沉改革中的先进经验，推动综执改革地方立法的逐步完善，保证执法工作法源性基础的不断强化。譬如，从加强地方立法计，武汉市作为湖北省省会所在地的副省级城市、国家中心城市，可以仿效浙江、河北与内蒙古的做法，针对综执下沉制定专门性地方性法规，予以一体赋权，从而改善当前改革主要依赖政府文件开展的客观情况，不断提升超大城市精细化治理的法治化水平。据了解，目前武汉市业已出台了部分对应规范性文件，如《武汉市街道综合行政执法行政处罚程序规范》（试行），《武汉市街道综合行政执法行政强制程序规范》（试行）等。接下来，一方面，亟待进一步将此类政府规范性文件通过立法形式予以确认，提升其法律效力；另一方面，还需另行制定以前述统筹协调机构为中心的，涵盖全市所有综合行政执法体制、机制整体谋划方面的法律法规，理顺内部关系，合理配置权力，提升实施效能。

承袭前论，鉴于综执下沉固有的法律性质，如欲解决该问题，还应回归到法律制度本身的构建、完善层面，将夯实合法化基础作为根本归宿。对此，笔者认为可着力从以下两方面予以展开。

第一，围绕《行政处罚法》第24条，着力解决当前综执下沉中存在立法上的“一般法、特殊法，上位法、下位法”彼此之间不相匹配的问题。毕竟现实中，当前全国各地推行此工作的具体、直接依据，仍主要为政府文件，而非针对街道本身的专门性或地方性法规。因此，至少在《地方政府组织法》层面针对“街道”进行立法扩容，赋予它同“乡镇”类同的明细权限则势成必然。

第二，围绕基层社会治理中“迫切需要，适宜可行”的基本要求，构建科学、合理与完善的权力下放标准体系。一方面，如何将《行政处罚法》第24条中的“迫切需要，适宜可行”落到实处，使之既符合该法要求，又具有现实可操作性，单纯依据《行政处罚法》甚至地方性立法势难根本解决。如现行《武汉市街道办事处条例》第6条规定，市、区人民政府有关部门不得擅自将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担；在不违反法律、法规的前提下，确需委托或者交由街道办事处承担的，应当经“同级人民政府”决定，并为它提供相应的保障措施。但是，究竟何为“不得擅自”？“确需委托”的标准又在哪里？怎样才算是充足之“相应的保障措施”？“同级人民政府”以何种名义、通过何种机构来予决定等等？凡此种种，仍未明确。笔者建议，可依据2021年国务院《关于进一步贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》（国法［2021］26号）要求，通过建立健全事权清单制度，全面公开事权清单明细，将日常性、基础性事权因地制宜、清晰罗列［8］。如《北京市街道办事处条例》第10条即规定，本市建立街道办事处职责清单制度，依据法律、法规的规定确定街道办事处具体职责。街道办事处职责清单由市人民政府向社会公布。区人民政府可以结合本区实际细化职责清单，是为现实中可供参考范例。

另一方面，鉴于综执下沉改革并非单纯指向行政处罚权的问题，作为一个体系化、结构化的执法过程，包括但不限于行政许可、行政给付、行政确认、行政裁决、行政征收、行政强制等具体行政行为，皆可归于广义的行政执法范畴之内［9］。因此，在每一具体行政行为（广义行政执法行为）中，疏通“上位法—下位法，一般法—特别法”的法治脉络，而非仅用一纸文件、决定命令的抽象行政行为形式推行，是衡量综执下沉改革合法化程度的重要标准。毕竟，依据《行政诉讼法》第53条，抽象行为本身目前仍然不能单独作为司法审查的对象。所以，权力意志总难避免“任性溢出，不受制约”的习惯冲动，需得到一定的抑制［10］。从而改易当前“政策文件本位主义”的路径依赖模式，淡化行政权力恣意色彩，探索出一条适合中国特色国情、武汉地方市情的基层社会治理法治新路。

六、结  语

本文以武汉经济技术开发区（汉南区）所属各街道为主要调研对象，在获取了大量第一手资料信息的基础上，进行分析、研判扩展。但需指出，因种种因素，调研过程中所获结论难免带有一定局限性。同时，该区经验之一隅也不可避免地具有某些片面性、特色性，无法充分、全面地反映出综执下沉改革的成绩、问题在全市、全省乃至全国的全貌。但无论如何，文中论及基于体制机制，人员保障，法治基础中的结构性、现实性、依据性等问题，至少在武汉市具有一定范围内的共性特征这一初步结论，笔者认为是基本成立的。其理由主要为：第一，具体调研过程中，在该区人大常委会的大力支持、居中协调下，各街道及其综执中心相关负责同志都较为重视，并提供了资源支持、信息供给上的较大工作便利。集中座谈、单独访谈等环节中调研对象的知无不言、言无不尽，为调研信息的有效获取、调研结论的相对客观助力甚广。第二，相关资料搜集中，从现有研究成果、现实实践情况反馈来看，综执下沉改革中的部分结构性、现实性问题，如前所述，至少在体制机制、法治保障等领域，无论在武汉各区抑或全国其他省市地区，具有一定的同质性、普遍性。从某种意义上，这也是任何改革在先试先行探索中的必然阵痛、正常调适。譬如，尤其是在法治基础之一端，各地皆较为欠缺国家层面的立法授权，从而易于导致地方层面的文件依赖本位主义倾向，这几为一种常态。

而上述这些问题，在笔者为系统研究综执下沉改革实施效能挂职的武汉市汉阳区五里墩街道（下称“该街道”）近半年的基层工作调研过程中，同样得到了一定证成。例如，体制机制上，该街道相关负责同志就曾多次对改革因缺乏行之有效的居中协调机构，从而导致基层执法工作中的千头万绪、繁杂无章、疲于应付，提出过个人建议。又如，执法保障上，该街道即因原城管执法的专业性限制，遂不得已从市场监管部门另调一经验较丰富的同志专门负责此类执法事项。同时，还对法治基础上的改革工作政出多门、文件泛滥提出了自己的意见和看法。须知，该街道的综执下沉改革的力度步伐相对较大、资源配套相对齐全还是得到了汉阳区委区政府主要领导同志的支持，享有多项政策优惠下的结果，其效能尚且如此，另外各区情形，就更可见一斑。因此，唯望本文所提问题及其应对之策，能为综执下沉改革在武汉市下一阶段于系统性、整体性上的建立健全、不断完善供给有益资源，为中国超大城市的精细化治理模式探索做出应有贡献。

注释：

① 本文系武汉经济技术开发区（汉南区）人大常委会拟委托江汉大学法学院的横向研究课题“武汉经济技术开发区（汉南区）综合行政执法权‘下沉到底实施效能研究”的初步研究成果。

② 参见：《中共中央全面深化改革决定》（2013年），《关于全面推进依法治国若干问题的决定》（2014年），《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015年），《关于推进基层审批服务执法力量的实施意见》（2019年），《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021年），《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》（2021年）。

③ 參见：《湖南省乡镇权力清单与责任清单》《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录的通知》（湘政办发［2019年］54号），《向街道办事处和乡镇人民政府下放部门行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发［2020］9号），《甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会权限指导目录》（甘政发［2020］88号），《浙江省赋予乡镇（街道）县级审批服务权限指导目录的通知》（浙政办发［2020］63号）、浙江省杭州市桐庐县探索乡镇（街道）事权清单制管理新模式（浙江省桐庐县委编办2020年），《湖北省街道赋权事项指导清单等“两清单一目录”和推进街道赋权事项承接运行确认制度的通知》（鄂政发［2021］71号），《江西省赋予乡镇（街道）县级审批服务权限指导目录》（赣府发［2021］23号），《江苏乡镇（街道）法定权力事项清单通用目录的通知》（苏政办发［2021］71号），江苏省委编办、省司法庭、省政务办印发了《赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》，《市人民政府办公厅关于加强全市街道综合行政执法规范化建设工作的通知》（武政办［2022］9号）等。

④ 参见：谭波、赵智《“行政权下沉”乡镇（街道）法治建设研究——以海南省为例》，载《福建江夏学院学报》2022年第10期；张敏纯、邓顺萍《环保垂改与综合执法改革的衔接困局及其消解》，载《江西社会科学》2022年第8期；骆梅英、黄柳建《市场监管综合行政执法改革中的权限配置》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期；叶必丰《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期；官丰《乡镇（街道）综合行政执法改革制度保障研究》，2019年中共四川省委党校硕士学位论文，等。

⑤ 参见：湖北省人民政府《湖北省街道赋权事项指导清单等“两清单一目录”和推进街道赋权事项承接运行确认制度的通知》（鄂政发［2021］71号）。

⑥ 参见：武汉经济技术开发区管理委员会，武汉市汉南区人民政府《武汉经开区管委会、汉南区人民政府关于印发武汉经济技术开发区（汉南区）街道职权清单、执法目录和推进街道赋权事项承接运行确认制度的通知》（武经开［2021］26号），2021年6月4日。

⑦ 参见：武汉市政府办公厅《市人民政府办公厅关于加强全市街道综合行政执法规范化建设工作的通知》（武政办［2021］99号），2022年8月1日。

参考文献：

［1］ 江国华.行政法总论［M］.武汉：武汉大学出版社，2021：84.

［2］ 叶必丰.执法权下沉到底的法律回应［J］.法学评论，2021（3）.

［3］ 金国坤.基层行政執法体制改革与《行政处罚法》的修改 ［J］.行政法学研究，2020（2）.

［4］ 李荣娟，田仕兵.基于整体性治理理论的街道办事处改革研究［J］.学术论坛，2015（1）.

［5］ 皮亚杰.结构主义［M］.北京：商务印书馆，1984：5.

［6］ 国务院.行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定［EB/OL］.（2020-08-07）［2022-10-16］.https：//flk.npc.gov.cn/detail2.html？ZmY4MDgwODE3NmQ1ZDRkODA

xNzZkNzEyYzAzNDAzZTI.

［7］ 武汉市政府办公厅.武汉市行政执法与刑事司法衔接工作规则［EB/OL］.（2017-02-03）［2022-10-16］.http：//www.wuhan.gov.cn/zwgk/xxgk/zfwj/bgtwj/202208/P020220804548280869792.pdf.

［8］ 国务院关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知［EB/OL］.（2021-12-08）［2022-10-16］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-12/08/content_5659286.htm .

［9］ 姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2019：30-31.

［10］  陈晓枫，余超.中国式汽车限购的合法化治理［J］.江苏行政学院学报，2015（5）.

责任编辑：刘伊念

（E-mail：lynsy@ jhun. edu. cn）