高校科研经费管理能否采用“负面清单”模式

王新丽 何春艳

近年来国家不断推进深化“放管服”改革，国办发【2021】32号《改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》 （以下简称32号文）提出扩大科研项目经费自主权等七个方面25条改革措施，更加精准发力，持续激发科研创新活力。

在这一新改革政策背景下，为了更好地平衡“放”与“管”的关系，更大地发挥科研经费的激励作用，高校、科研院所等应强化法人责任，抓好政策落地工作，动态监管并实时预警提醒科研项目经费使用情况。高校可探索实行“负面清单”管理模式，为科研经费使用行为列示明确的“负面清单”，即不可为清单，并在科研项目检查、评审及验收时作为重要参考依据。

“负面清单”英文为Negative List，概念来源于国际法，是相对于正面清单而言的，法律术语为“不符措施清单”，即Non-Conformity Measures，指以清单的方式列示出针对外资的与国民待遇、最惠国待遇、业绩要求和高管要求不符的管理措施，亦称“负面列表”“否定清单”。科研经费“负面清单”管理模式恪守“法无禁止即自由”的基本理念，制定“负面清单”作为放权的底线，充分体现科研项目经费管理契约精神，为科研人员的经费使用行为提供制度保障。

高校科研经费管理存在的问题分析

现有高校科研经费管理存在的一些问题在新改革政策出台后依然存在，高校落实中央“放管服”新改革政策还面临一定的障碍。

费用报销流程审批繁琐 科研经费支出时不得报销与科研活动不相关的支出，所有支出需围绕科学研究的实际需要开展。但由于信息不对称，项目负责人存在发票超过时效、票据不规范、报销材料不齐全等问题，需要来回补充说明、材料等，耗费大量时间；大额支出报销需要多次往返部门之间审批签字，影响报销效率，增加科研人员的时间成本，形成科研经费“报销繁”现象。32号文新改革政策指导各科研机构要通过推进无纸化报销进程，全面配备科研财务助理，提升服务水平，并实行预警提醒，推动解决科研经费“报销繁”问题。不过，问题的解决进程还取决于各高校进一步落实中央新改革政策。

结题验收评价不合规问题突出 新改革政策出台后，财务验收和技术验收合并，开展取消结题财务审计试点，试点中央高校、科研院所等出具科研项目资金决算报表代替财务结题审计报告，在项目结束时进行一次性综合绩效评价。这对各承担单位的科研经费管理水平是一项大挑战，须在项目执行过程中对科研经费进行有效监督审核；更低的容错率也要求课题组为了顺利通过一次性综合绩效评价，提高资金使用效率，了解科研经费管理规定及负面清单内容，避免不合规事件的发生。

结余经费冗余且使用效率低下 新改革政策对结余经费也放宽了财政监管，结题通过的项目，结余经费不再收回。这使得项目承担单位和项目负责人获得更大的经费管理自主权，是科研经费“放管服”的又一项有利举措。但项目负责人在使用结余经费时主观随意性大，进一步增加了结余经费长期挂账现象，也使得科研结余经费冗余更加严重，结余资金使用效率低下问题加剧，不仅增加了科研经费管理成本，还更增加了经费被挤占的风险。

采用“负面清单”管理模式的必要性

面对当前科研管理存在的一些现实问题，为进一步提升科研人员经费使用自主权，探索科研经费管理模式的创新改变，需要由“正面清单”向“负面清单”模式转变。“负面清单”模式在对科研机构、科研人员信任的基础上充分放权，为科研经费使用行为明确列示不可触碰的红线，同时也提供了政策保障，从而遏制违规使用行为，提高经费使用效率，促进科研事业稳健发展。

有利于简化审批流程 高校科研经费管理采用“负面清单”模式，有利于精简办理程序和审批事项，提高职能部门协同合作的服务效率，从而提高科研人员报账审批时效；同时还明确科研经费的违规成本及可能要付出的代价，减少科研项目经费人为浪费现象，有助于降低科研经费的运行经济成本。详细列示易腐败高风险的不可为禁区，从制度上明令禁止，约束职能部门经费管理的权力寻租空间，遏制贪污腐败现象和经费违规使用行为，从而有效规范科研经费管理。

加大科研人员经费使用自主权 高校科研经费负面清单管理模式在对科研人员充分信任的基础上“能放则放、能简则简”，清单之内事项明令禁止，清单之外的事项可根据科研活动需要自行决定。科研人员能够拥有更多时间潜心研究、创新，有更多精力带领科研学术团队提升素养，在科学规范的经费运转过程中产出更多高质量的学术科研成果。

科研经费管理“负面清单”管理模式的可操作路径

科研经费“负面清单”管理模式以人为本，简明清晰列示科研经费使用禁止的行为；以绩效评估为导向，委托专业人员定期对相关清单进行评估更新；分类管理，按不同学科类别的成本结构、研究目标和科研效益的不同，制定自然科学和社会科学等不同学科类别的禁止事项。其具体的操作路径可从以下四方面着手：

打造统筹共享平台 高校建设应加强顶層设计，在高校治理体系建设中统筹考虑，将科研经费管理等一系列的制度体系统一整合在数据共享平台中，将科研管理、资产管理、后勤服务、人事、教务、基建等各类业务活动所涉及的财务信息通过共享数据平台有效整合，实现业务信息与财务信息相融合。

通过科研、财务数据共享，科研人员可以进行科研经费预算调整、合作经费转拨等业务在线申请、流程审批、费用报销和全流程实时查询跟踪；各科研业务部门可以掌握各类科研项目立项信息、合作经费转拨、结题审计等数据的动态变化，生成各类科研管理报表，实现对科研项目进行实时动态分析，并给出科学有效的管理决策。通过高校科研财务共享平台与国家、省、市各科技主管部门的经费管控平台信息对接，实现数据的实时交换，便于主管部门对高校科研经费使用的管控，提高科研经费的使用效率。

科学拟定并不断完善负面清单内容 根据国家相关政策法规、制度，结合高校自身特点，以及在科研经费管理中发现的诚信风险点，秉承全面、持续、发展的理念，及时出台科研经费管理“负面清单”制度。同时，还需实行清单动态调整机制，及时修正和完善清单。

优化科研成果绩效评价体系 项目结题时的综合绩效评价目前主要集中在对科研课题论文数量、期刊级别等评价上，未能充分考虑科研成果在经济、社会方面的实际效益。而“负面清单”管理模式则更兼顾包容不同类型研究的特点，运用定性、定量不同层面的科研经费绩效评价指标优化科研成果绩效评价体系，更加公平、合理地对科研项目的所有成果进行综合绩效评价。对难以用数据直接表现的社会效益、经济效益和科研效益指标用定性的绩效指标来衡量；对可以量化的科研成果的论文、专著、专利、获奖数量及科研经费使用效率等指标则用定量的绩效指标来评估。同时，将项目绩效考核结果与科研人员后续补助、绩效奖励、职务晋升、评奖评优、新课题立项以及项目预算划拨等挂钩。这样一来，拥有高质量科研产出的科研人员以及成果显著的科研团队可以得到实质性奖励和认可，有利于提高科研人员科技创新的积极性和主动性。

加强科研诚信制度建设 为了进一步强化高校科研经费事中事后监管力度，需要加强科研诚信制度建设。一是建立科研项目信息共享平台，各管理环节实现全过程信息化管理，交互分析，信息再造，使科研经费由事前审批转化为全过程、全周期有效动态监管；二是建立评估和审查制度，参照科研经费管理负面清单，科研经费管理所涉及的财务、科研管理、审计等部门均应承担相应责任，优化各自监管流程，协同合作，全过程跟踪评价重点科研项目，并依据跟踪审查结果调整负面清单监管力度；三是学习借鉴外国的监管模式，建立专门的机构，构建合理的监管体系，规避科研管理中的监督管理风险。

高校科研經费管理通过制定“负面清单”创新管理模式，明确并强调科研机构和人员不能碰的底线和红线，简化流程，充分放权，为科研活动有序开展营造更加有利的政策环境，推进科技治理能力现代化，激发科研人员创新活力，提高科研经费监管水平。

作者单位：吉林大学财务处