高校采购组织机构设置模式优化研究

丁晓

摘 要：科学合理设置采购组织机构，是高校防范廉政风险、提高采购效率的重要保障。本文通过分析部分高校采购组织机构设置中存在的主要问题，结合内控规范要求和高校工作实际，提出优化采购组织机构设置的对策建议。

关键词：高校采购；组织机构设置；策略

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.09.047

采购是保障高校教学、科研工作顺利开展的有效手段。作为高校管理系统的重要组成内容，采购管理不仅是战略管理的有机部分，也是高校廉政建设把控的关键点，是加强内部控制建设的主要环节之一。因此，科学合理设置采购组织机构，是高校防范廉政风险、提高采购效率的重要保障。但在具体实践中，部分高校的采购组织机构设置不合理现象较为普遍，有的甚至违反了内控规范相关要求。本文通过分析部分高校采购组织机构设置中存在的主要问题，结合内控规范要求和高校工作实际，提出优化采购组织机构设置的对策建议。

1 高校现行采购组织机构设置主要模式

本文随机选择了全国31个省市自治区的96所高校，其中35所为教育部工信部直属高校，61所为省属及地方高校。通过查阅相关高校门户网站、分析采购管理制度，从采购管理实施机构是否独立、采购管理与采购行为是否分离两个层面进行了梳理，大体上可以将高校采购组织机构设置模式概括为三大类型。

1.1 职能整合型

该类型把采购部门挂靠或者合署于相关职能部门，负责本校采购管理工作。共52所，占本文调查高校总数的54.17%。其中部属高校10所，省属及地方高校42所。

在挂靠或者合署的职能部门中，多为资产、财务、后勤、设备、实验室管理等部门。挂靠或合署资产及相关部门的最多，共36所，占此类型总数的70.59%；其次为财务部门，有9所，占17.31%。部属高校与省属及地方高校差异明显，10所部属高校中，有6所高校把采购部门挂靠在财务处；42所省属及地方高校中，仅有3所高校挂靠在财务处。

在内设机构及管理方面，14所高校未设立招标采购中心、采购管理办公室等内部科室，而是直接沿用相关职能部门名称，占此类高校总数的27.45%；15所高校未成立“采购工作领导小组”等领导机构，占此类高校总数的29.41%；3所高校未制定综合性采购管理办法。

1.2 独立设置型

该类型独立设置采购部门，负责全校采购管理以及政府分散采购和学校集中采购的组织实施。共33所，占本文调查高校总数的34.38%。其中部属高校23所，省属及地方高校10所。

该类型与高校采购资金多少、采购规模大小密切相关。高校预算经费越多、采购规模越大，采购部门独立设置的可能性也越大。一般情况下，部属高校预算经费要多于省属及地方高校，因此该类型中部属高校要远多于省属及地方高校，占69.70%，而在职能整合型中，部属高校仅占19.23%。

在机构性质及内部机制方面，33所高校中有22所把采购部门确定为职能部门，7所确定为直属单位，4所确定为教辅机构；所有高校均成立了采购工作领导小组，并将领导小组办公室设在采购部门；均制定了学校采购管理办法，有29所在2018年以后进行了修订，占此类高校总数的87.88%。这也反映了高校对采购工作的重视程度。

1.3 管采分离型

少数高校把采购部门拆分成采购管理机构和采购实施机构，分别负责采购的管理监督和具体实施。共有11所，占本文调查高校总数的11.46%，主要集中在浙江、福建等省份。其中部属高校2所，省属及地方高校9所。

采购管理机构基本为采购管理办公室，挂靠或合署在财务、资产管理等职能部门，同时承担学校采购工作领导小组办公室职能。11所高校中，挂靠或合署在财务部门的6所，在资产管理部门的5所。采购实施机构一般为采购中心或招标采购中心，有3所高校独立设置；有7所挂靠或合署在其他职能部门，其中5所挂靠或合署的职能部门与采购管理办公室一致；另有1所高校采用领导小组下设专项工作小组的方式，未设立招标采购中心等机构。

采用该类型的高校目前相对较少，主要集中在浙江、福建等省份。而且采购管理办公室与采购中心挂靠合署在同一职能部门的，严格意义上还是属于独立设置模式。显然，该模式尚处于探索阶段。

2 高校现行采购组织机构设置模式的问题分析

上述三种采购组织机构设置类型，未充分考虑到高校采购工作所具有的项目类别多、资金来源广、采购规模大、政策性专业性强等特点，将其等同于一般高校其他机构，从而导致了廉政风险增加、工作效率低下等一系列问题的产生。

（1）职能整合型——采购工作与其它业务紧密交叉，存在采购管理弱化、服务效率低下、廉政风险增大等问题。

把采购组织机构挂靠合署其他职能部门，部门间权责界定模糊且相互协调存在困难，采购往往成为某一部门的“副业”，使得工作弱化、效率低下。同时，采购部门挂靠合署于国资、财务、后勤等职能部门，导致部门权力过于集中，同一部门对所采购的项目既管理又执行，很难保证其客观性和公正性，无法建立不相容岗位相互分离、制约和监督的工作体系，不符合内控规范要求，不仅管理难度加大，伴随的廉政风险也相应增大。

（2）独立设置型——采购管理和采购行为未完全分离，不利于建立相互制约、相互监督的工作机制，容易滋生腐败。

相比上一种类型，此类型很大程度上解决了不同部门职责不清、工作效率低下、不相容岗位未分离等问题，但没有遵循“采购”和“管理”分离原则，采购部门既要负责全校采购管理，又要承担学校统一采购的组织实施，依然同时扮演着“裁判员”和“运动员”角色，因此无法建立相互制約、相互监督的内部工作机制，采购过程容易滋生腐败问题。随着高等教育事业发展，高校采购规模也越来越大，这一问题会愈加凸显。

（3）管采分离型——大多数未真正实现“管采分离”，本质上还是前述两种类型，相关问题依然存在。

该类型尚处于探索起步阶段，本文调查的96所高校中，仅有3所高校独立设置了采购中心。虽然也有少数高校分设了采管办和采购中心，但基本上挂靠或合署在其他职能部门，且两者多数挂靠或合署在同一部门，不可避免地存在采管办人员直接参与具体实操性事务等现象，导致监督管理职能弱化。因此，大多数高校并未真正实现“管采分离”，本质上还是属于前述两种模式，相关问题依然存在。

3 优化高校采购组织机构设置的建议

高校采购组织机构有广义和狭义之分，前者包含了领导决策机构、管理执行机构、监督检查机构等，后者主要指管理执行机构。本文主要分析狭义的高校采购组织机构。

3.1 高校采购组织机构设置的基本原则

科学规范的采购组织机构，既要符合内控规范要求，也能满足采购工作实际需求。高校在设置采购组织机构时，要综合考虑这两方面因素。

在内控规范要求上，教育行政部门的文件最具有直接指导意义。一是教育部的文件规定，如教育部办公厅《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅[2016]2号）第8号-采购管理第四条规定，“高校应当设置专门的采购管理机构或明确归口管理部门，统一管理学校的采购业务活动”。二是地方教育行政部门的文件要求，如安徽省教育厅印发了《安徽省省属高校采购管理暂行办法》（皖教秘审[2021]4号），规定省属高校采购工作应实行“统一领导、归口管理、管采分离、分级采购”的管理体系，建立“分事行权、分岗设权、分级授权”的工作机制，做到决策、执行和监督之间分工负责、相互协调。

在高校采购工作现状上，随着我国高等教育事业发展，教育经费投入在持续增加；同时，随着“放管服”政策改革力度的加大，高校采购需求中属于政府集中采购的项目会越来越少，而学校自主采购（或委托第三方招标代理机构）的采购数量会越来越多。这样的双重叠加之下，高校采购规模会不断增大。因此，虽然通过明确统一归口管理部门负责采购管理活动也能符合高校内控规范要求，却无法满足高校采购日益增长的发展需求。而且，采购管理执行机构往往承担采购领导小组办公室职责，有部分“决策机构”职能，因此，将管理和执行职能进行分离也成了必然选择。

综上所述，“独立设置、管采分离”是高校采购组织机构设置必须遵循的基本原则。

3.2 高校采购组织机构设置的具体建议

（1）将采购管理和执行职能分离，分别设置管理机构和执行机构。管理机构为采购工作归口管理部门，并承担采购领导小组办公室职能，负责采购相关制度建设、采购计划审批、监督检查等工作，重点强化监督管理职能；执行机构为采购工作具体实施部门，负责采购文件审核、公告发布、合同审核、验收履约等学校集中采购实施管理、自行采购指导等工作，重点强化业务规范与服务职能。

（2）采购管理机构可以与其他职能部门合署。结合高校机构精简、强化相关工作协调性等实际情况，可以通过合署方式设置采购管理机构。宜选择与负有采购监督责任的财务、资产等部门合署，便于加强采购与财务管理、资产管理等工作的协调性，并在内部实现岗位、人员的独立；不宜与后勤、设备等有较大采购需求的部门合署，以免叠加采购审批等职能后增加廉洁风险。同时，两者关系上应是“合署”，而非“挂靠”“合并”等，以保持采购管理机构的相对独立性。

（3）独立设置采购执行机构，并合理确定机构性质。特别要把握机构的性质定位。采购管理机构与采购执行机构在工作内容上有“管理与被管理”的关系，而高校一般将采购管理机构确定为行政管理部门，因此，采购执行机构宜定位为“直属单位”或“教辅机构”。

（4）合理确定机构名称。机构名称应当体现所承担的主要职责，并做到简练、明了。采购管理机构可以命名为采购管理办公室、招标与采购管理办公室等，采购执行机构可以命名为采购中心、招标与采购中心等。

4 结论

高校采购组织机构设置是一项较为复杂的系统工程，需要随着内控规范要求和高校事业发展的变化而进行动态调整。因此高校采购组织机构设置是一项需要长期研究的工作。在目前情况下，高校遵循“独立设置、管采分离”原则设置采购组织机构，有利于理清采购管理部门和执行部门的工作职能，优化工作流程，配合采购管理信息化系统，从而规范高效实施各类采购活动，保障学校教育事业高质量发展。

参考文献

［1］孙红霞.放管服下高校采购管理的权限界定与职能转变[J].会计之友，2019，（17）：114118.

[2]石毅铭.高校采购管理体制优化研究[J].财务与金融，2021，（2）：5255.

[3]陈娜萍，许洛茗.高校采购管理的内控机制研究[J].厦门城市职业学院学报，2019，（2）：2127.

[4]冯欣.高校政府采购内部监督机制存在的问题及解决对策[J].财经界（学术版），2016，（20）：155156.

[5]教育部.教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）[Z].教财厅[2016]2号，2016.

[6]安徽省教育厅.安徽省省属高校采购管理暂行办法[Z].皖教秘审[2021]4号，2021.

[7]吴万好.内控规范视角下高校采購组织机构设置模式问题研究——基于163所高校的分析[J].教育财会研究，2020，31（3）：4045.