辅警层级管理制度的实践探索及完善路径

陈春宇 谭羚雁

(中国刑事警察学院，辽宁·沈阳 110854)

辅警介于公安机关与群众之间，扮演着执行警务辅助任务、维护社会治安的重要角色。我国基层治理工作需要大量辅警人员，在一定意义上说，辅警等编外人员能够长期存在且需求不断扩大的现实，有力地证明了辅警力量的使用是缓解公安机关编制数量紧张和职能急剧扩张问题的有效方法。然而，反观近年来国内涉警舆情的处置，当出现执法不当事件时，官方却常以肇事执法人员为“临时工”“编外人员”等说辞予以回应，社会舆论渐渐将其视为政府推卸责任的借口，使政府公信力受损。然而，这也反映了基层治理的现实状态，协调辅警群体的编外身份与其特殊工作之间的冲突，一直是制定科学有效的管理制度的难点。基层公安机关辅警队伍管理方面存在保障不足、职业发展阻滞、缺乏科学激励等问题，使公安机关难以提高辅警队伍素质、保障高质量执法水平，成为辅警队伍管理由来已久的问题。良好的制度是规范化管理的前提和依据，结合我国现阶段辅警管理的现实情况，对辅警制度从激励、保障与严格监管等方面进行规范设计势在必行(1)金怡，丁勇.我国现代辅警制度建设探析[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2015，31(3).。

2015年中央有关部门相继发布《关于加强社会治安防控体系建设的意见》《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》等指导性文件，明确强调了规范辅警管理在公安队伍建设中的重要意义，并将辅警队伍管理的规范化问题作为新时代公安改革全面深化进程中的基本任务之一，凸显了辅警管理工作的重要性。2016年《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》(下称《意见》)首次明确提出了“在辅警中建立考核晋升机制，实行层级管理”的要求。自此，各地区在公安部的指导下逐步开始地方辅警管理条例的研究制定工作，辅警层级管理制度的改革探索也开始在全国范围内相继拉开帷幕。2020年公安部等机关印发《公安机关警务辅助人员层级化管理办法(试行)》进一步对辅警层级化管理作了具体的规范指示，推动了各地区层级化管理标准化、规范化改革。

通过对辅警队伍进行层级化管理，设立相应的绩效考核制度，实行差别化待遇，对激励辅警积极履职，提高辅警待遇保障，推动辅警队伍的正规化、职业化建设等方面具有重要意义。然而由于辅警层级管理制度在全国范围内推广时间较短，相关的公开报道与理论研究资料相对较少，为探究公安机关辅警层级管理制度推广实践的现实状况，笔者通过对全国部分省市公安机关辅警管理制度调研，并与辅警、从事辅警管理工作的民警访谈等形式，获取了一些现实资料。通过对辅警层级管理制度及其实践现状进行梳理后发现，辅警层级管理制度对提高辅警战斗力，激发辅警队伍活力，促进辅警良性竞争具有重要意义。但是基于我国公安机关对辅警层级管理制度的实践尚处于探索阶段的现实状况，不同地区的制度设计呈现出多样化与差异化的特点，具体实践中存在诸多问题。因此，本文通过结合地方典型案例的方式，以实证研究的方法，针对制度实践中存在的问题进行分析，并探索相应的完善对策，充分发挥辅警层级管理制度在调动辅警积极性，提高规范化水平，建设职业化辅警队伍的作用。

一、辅警层级管理制度的概念内涵及特征

我国学界对于辅警层级管理制度的研究相对匮乏，司仲鹏在对辅警层级管理制度的研究中，仅论述了辅警层级管理制度的现有做法以及构建构想(2)司仲鹏.论辅警层级制度的构建[J].辽宁警察学院学报，2017，19(2).，并未对相关的概念内涵进行解读。张宇琨对辅警职级制度进行解读时(3)张宇琨. 激励视角下警务辅助人员职级制度研究[D].南昌大学，2022.，其概念依据仍来自《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》的规定，学界对此部分的研究较少。因此，应从实务界对辅警层级管理制度的探索中总结其特征，概括其内涵。

在实务界，2016年《意见》出台之后，我国各省市地区加快了辅警管理条例制定的脚步，并且在条例中对辅警层级管理的内涵、特点等进行了不同程度的明确。

在有关层级管理制度内涵的界定上，《苏州市警务辅助人员管理办法》作为我国首部专门针对辅警的管理办法，其创造性地提出了公安机关对警务辅助人员实行层级晋升的要求，但是该办法并未对辅警层级管理的具体内涵进行界定。《河南省公安机关警务辅助人员层级和薪酬管理办法》对辅警层级管理制度概念的界定较为准确，即辅警层级管理制度是指对公安机关使用的文职辅警和勤务辅警，综合其思想政治素质、工作业绩、业务能力、服务年限、考核奖惩等情况，按照规定的标准程序评定、晋升、降低层级，并与薪酬待遇挂钩的管理机制。

在辅警层级管理制度的特征上，《河北省公安机关警务辅助人员管理条例》中规定“县级以上人民政府公安机关应当建立健全辅警层级化管理和考核制度”，指出了辅警层级管理制度的一个重要特征，即辅警的层级化管理需要与考核制度相辅相成，以考核结果作为辅警层级评定、层级升降的依据。再如《安徽省公安机关警务辅助人员管理条例》中规定，“公安机关应当按照国家有关规定，根据辅警的思想政治素质、工作业绩、业务能力、服务年限、考核奖惩等情况，实行层级化管理，建立与薪酬待遇挂钩的管理机制。”由此，层级管理制度的三个特征为，第一，辅警层级管理制度，一般应当由县级以上公安机关制定；第二，公安机关根据辅警的思想政治素质、工作业绩、业务能力、服务年限、学历、考核奖惩等情况影响辅警层级；第三，辅警的层级决定了辅警的物质待遇。

二、辅警层级管理制度的不同模式探索

辅警层级管理制度是公安机关近年来提高辅警战斗力，建设职业化辅警队伍的重要管理方法。对解决辅警身份定位问题，提高待遇保障，调动辅警队伍活力，在公安机关中形成公平竞争的良好氛围发挥了重要的作用。因此，研究辅警层级管理的实践问题，应从了解我国辅警层级管理制度的现状开始。通过调研发现，当前各地区基层公安机关采取的辅警层级管理制度主要包括“岗位层级管理”与“职位层级管理”或二者并行的模式，现就不同模式的设置情况进行分析梳理。

(一)打通岗位层级晋升通道，体现竞争择优激励导向

辅警的岗位层级管理模式的结构较为简单，各地区具体实施办法基本类似。以山东为例，山东省岗位层级管理将辅警由高至低分为：一级辅警至七级辅警，并为每一辅警层级授予类似民警警衔的辅警警衔标志，以相应的辅警警衔作为层级的象征。在初次评授或层级套改方面，相应规定出台后，对现职辅警依照工作年限、文化程度、立功受奖等参考进行初次套改，赋予其对应的辅警岗位层级。在后续晋升方面，对辅警层级的晋升实行年限自然晋升与绩效考评特殊晋升相结合的方式。一方面，辅警资历成为评定层级的重要参考依据，给予工作资历较长的辅警层级提升，打通职业发展空间；另一方面，服务年限仅是晋升的基本条件，还需综合考虑其思想政治素质、工作业绩、业务能力、考核奖惩等情况，考核合格才具备晋升条件，更好地体现竞争择优导向。在公安队伍中，针对辅警的激励机制一直处于空缺状态，不利于队伍的长期发展。因此，实行辅警层级管理制度，建设科学合理的考核晋升激励机制，使辅警得以通过提高业务能力、积极履职实现晋升，发挥正向激励作用，是调动队伍积极性的有效方法。

岗位层级管理模式中，辅警层级不同于民警，无论何层级辅警都必须在人民警察的带领下执行警务执法活动，各层级辅警之间不具有领导、指挥或隶属关系。因此，可以将辅警岗位层级管理模式概括为解决基层公安机关辅警“晋升难，待遇低”问题的职业发展通道。但是，该辅警晋升通道并非“畅通无阻”，如河南省明确要求县级以上公安机关应当根据辅警用人额度和符合晋升条件人员适当比例，核定本级公安机关各层级辅警额度(4)《河南省公安机关警务辅助人员层级和薪酬管理办法》对辅警层级职数限制进行了明确要求：七至四级辅警不设职数限制；三至一级辅警一般不超过用人额度总数的30%，一级辅警一般不超过一至三级辅警额度的30%。。对于较低层级晋升没有职数限制，符合条件就晋升；对于较高层级设置职数限制，进一步体现竞争择优导向。

薪酬待遇偏低、职业前景不明朗，导致辅警“招不到、留不住、用不好”，一直是限制辅警队伍建设水平的重要原因。层级管理制度推行之后，各地辅警管理条例皆明确规定将辅警工资待遇与层级挂钩，极大程度地提高了辅警群体的工资水平。如淄博市某区公安分局在实行辅警层级化管理套改之前，辅警月工资为1750元，服务年限较长，工作能力突出者也仅达2000元；而实行辅警层级管理制度之后，七级辅警月收入2200，四级辅警可达3450元，已基本达到当地平均工资水平。层级管理制度为辅警人员提供了一条职业发展通道，伴随服务年限的延长，可以实现层级的晋升、物质待遇的增长、身份的认可，辅警工资待遇不再“雷同”，而是因层级而不同，考核不再“吃大锅饭”“轮流坐庄”，而是激励先进，树立导向，消除了“干好干坏一个样”的消极观念，在辅警队伍中形成了奋勇争先的工作作风。

(二)建立辅警管理职位，权利与责任相结合

职位层级管理的结构较为复杂，各地区设置辅警职位层级名称不同、职务不同、责任不同。以天津市为例，职位层级管理在辅警中由低至高分别设辅警、辅警长两个职位，并在辅警长职位中由低至高分为三至一级，即三级辅警长、二级辅警长、一级辅警长。其他地区如江苏省、广东省根据辅警工作内容分设勤务辅警长和文职辅警长两类。金华公安机关不仅将辅警分为文职和勤务两个大类，还分设治安管理、刑事侦查、专业技术、指挥调度、窗口服务、行政管理6个小类辅助岗位(5)陈湘龄. 江苏省J市辅警激励研究[D].苏州大学，2020.，十分注重辅警专业化水平，打造职业化高水平辅警队伍。

职位层级管理模式与岗位层级管理模式具有最大的两点差异，第一，职位层级管理中，高级辅警长对低级辅警长以及辅警具有领导、指挥或隶属关系，即职位层级管理在辅警中建立了领导管理职务，体现了权力与责任的有机结合，实现辅警内部一定程度的自我管理，有利于健全队伍管理组织机构，减轻分管民警管理负担。岗位层级则综合反映了辅警政治素质、业务能力和资历贡献，给辅警带来物质利益及职业尊严的满足。第二，对所有辅警长层级的晋升设置职数限制，实行竞聘晋升，即在参与晋升辅警中实行竞争选拔，优异者晋升，并且公安机关需要每三年对辅警长进行考核，不合格者取消其辅警长职位，打破“一晋定终生”模式。职位层级管理是对岗位层级管理的有益补充，对辅警个人来说，优秀的骨干辅警在岗位层级晋升之外，可以通过职位层级获得一定辅警管理职位，提高自我认同感，扩展了辅警的职业发展空间与平台；但是职位层级赋予部分辅警一定管理权力的同时，也意味着管理责任与义务的承担，要求辅警具备更高的综合能力。对公安队伍来说，辅警职位层级的建立，有利于理顺队伍管理关系，提高队伍管理效率，发挥骨干民警的模范带头作用，带动后进辅警不断提高专业工作水平，打造职业化高质量辅警队伍。

与岗位层级管理相同的是，职位层级管理同样实行辅警薪酬待遇与层级挂钩的管理办法，基于职位层级给予辅警长相应的职位津贴。职位层级管理模式提供辅警管理职位的同时，提高相应待遇，体现差别，激励辅警向骨干辅警看齐，有利于帮助辅警找准职业生涯定位，并以此吸引高质量优秀人才进入辅警队伍，不断提高辅警队伍综合素质水平。

三、当前辅警层级管理制度的不足

我国对辅警层级化管理的实践正处于探索阶段，地区发展不平衡，具体实行方法也呈现出多样化、差异化特征，许多地区在对层级化管理的实践中仍存在诸多亟待解决的问题。

(一)层级晋升天花板限制，激励效果打折扣

层级管理制度打通了辅警职业晋升的堵点，但部分地区基层公安机关在高级辅警的晋升上自行设置了职数限制，对辅警的晋升起到了消极作用。如《绍兴市公安机关警务辅助人员层级化管理办法(试行)》明确市、县两级公安机关应当在辅警员额内，确定本级机关各层级辅警额度和职务职数(6)关于印发《绍兴市公安机关警务辅助人员层级化管理办法(试行)》的通知[EB/OL].绍兴市人民政府网[2021-08-25]http：//www.sx.gov.cn/art/2021/8/25/art_1229327669_1843435.html.，以此形成金字塔形的辅警层级晋升结构，实现优者晋升。然而经过调研发现，实践中的执行有所偏差，部分公安机关对辅警的层级晋升设置天花板，例如区县级公安机关辅警最高仅可晋升至四级辅警，即使工作表现优异，主管公安部门也无权晋升其为三级及以上辅警。而根据辅警层级套改规则，文化程度为大专及以上的辅警从六级辅警开始套改，中专及以下辅警从七级辅警开始套改；工作年限每满三年套改层级提高一级，已就职的辅警最高可套改四级辅警。辅警的层级晋升应当按照其连续从事辅警工作的时间、文化程度等因素计算辅警层级，不应当受就职公安机关的级别限制。但在职数限制的影响下，较多辅警在9年之内即可晋升到四级辅警，这也同时到达了基层公安机关辅警层级的天花板。例如在调研中发现，2023年淄博市某区公安分局辅警层级套改工作中，参与套改辅警337人，其中109名辅警凭借学历及工作年限初次套改即为四级辅警，即在淄博市该公安分局初次辅警层级套改中，近三分之一辅警直接套改为四级辅警，在实行层级化管理的初期便达到了层级晋升的天花板，失去了未来职业晋升发展的空间与可能。

层级管理制度是一种激励制度(7)邓豪.“分散式”辅警管理立法模式的困境与化解[J].浙江警察学院学报，2022，(6).，目的是使队伍成员以饱满且持久的热情投入工作，提高工作质量与效率，培养成员对组织的归属感、认同感。因此，良好的激励制度应长久地发挥作用，才能使队伍持续健康发展。而当前，辅警晋升的职数比例限制较低，初次套改便晋升至最高层级的辅警比例过大。达到层级晋升天花板后，辅警失去了进一步上升发展的动力与可能，使层级管理失去了对其应有的激励作用，层级管理制度的实施初衷也无从谈起。

(二)辅助人员身份不规范，衍生内部矛盾

在《意见》与各地区出台的相关辅警管理条例中，实行层级管理的对象皆被限定为“纳入政府或公安机关用人额度”的辅警。此项规定将辅警层级管理的对象范围限定在官方任用人员中，即所谓狭义上的辅警。然而在实践中，基层公安机关往往存在着不同形式、不同称呼、不同职责的广义上的辅警，如浙江部分地区的“村警”，具有兼职与全职两种形式，由村内人员选拔或推选，日常工作在村内警务站或党群服务中心，承担村内治安巡逻、安全教育宣传、场所摸排、警情先期抵达等职责；再如山东部分地区的“警务助理”，身着类似辅警着装的制服，由村委选拔，并由镇政府财政承担薪酬待遇保障，承担治安巡逻、站护学岗、反诈宣传、九小场所摸排、协助处置警情等职责。然而在诸多省市颁布的辅警管理条例中皆已明确，在治安联防、护村护校、治安志愿、交通志愿等组织中从事社会群防群治工作的人员，以及公安机关从事保卫、保洁、膳食等后勤服务工作的人员，不属于辅警管理范畴(8)浙江省公安机关警务辅助人员条例[N]. 浙江日报，2022-10-25(006).。以上广义上的辅警虽然身着与辅警相似的制服、承担着与辅警相同的警务辅助工作职责，却往往因通过非官方渠道聘用，身份的非官方定位而不在层级管理的对象范围内。从辅警管理的对象上来讲，对广义上的辅警排除适用层级管理在一定程度上有利于明晰层级管理政策的边界，可使得管理规定更加清晰，法律应用的指引性、可操作性更强。

公安机关内民警与辅警的单向领导关系、身份地位的差别已是辅警诸多管理问题的根源，而层级管理再次将分布广泛、群体数量庞大的群防群治力量排除在外，这就在辅警中再次形成了等级分化。担负相同的职责、工作负荷，却存在差别的管理待遇，无法实现晋升，物质奖励也相应欠缺。在不平衡的管理与激励制度下，虽然激发了狭义辅警的工作动力，打通了职业发展通道，却同时使其他部分辅警产生心理落差，极易导致辅警内部矛盾，推诿事务责任，严重打击广义辅警工作的积极性。

(三)绩效考核标准不科学，与层级晋升脱节

首先，制度层面的考核标准制定不合理。《意见》强调要对辅警层级管理实行考核晋升，明确了辅警的层级升降应与考核挂钩的原则。因此相配套的绩效考核制度是建立完整的层级管理制度不可或缺的部分。然而现行公安机关对辅警的绩效考核制度存在着内容不完善、考核标准不全面的问题。公安机关对于不同部门、不同岗位承担不同职责的辅警却实施内容相同的考核标准，如文职辅警与勤务辅警、外勤辅警与内勤辅警的考核标准相同。没有根据不同的工作性质制定不同的考核标准，没有具体问题具体分析。例如广州市黄埔公安分局颁布的辅警人员二十六条考核标准中，针对内勤岗位的考核寥寥无几，而更多的是针对外勤辅警的工作内容考核(9)申霖东. 基层辅警人员激励机制研究[D].华南理工大学，2020.。同时，外勤辅警承担着更大的工作强度，面临着更高的危险性，却以相同的标准进行要求，严重影响单位内部公平性。

其次，制度的实际执行存在失范现象。除绩效考核标准问题之外，公安机关在制度的实际执行中，亦未将辅警的绩效考核很好地融入层级管理中。尽管各省市地区颁布的辅警管理条例皆遵循了《意见》的相关要求，明确应将辅警的绩效考核作为层级升降管理的主要依据(10)如《浙江省公安机关警务辅助人员条例》明确强调“公安机关应当对辅警的政治素质、业务能力、工作绩效考核；考核结果作为辅警层级化管理的主要依据”、《福建省公安机关警务辅助人员管理条例》同样强调“辅警的思想政治、履职能力、工作实绩、遵纪守法等情况的考核结果作为确定层级、层级升降的主要依据”。，但是在层级管理制度的相关实行办法中，却并未说明考核量化如何作为层级升降的依据，而仅是列出辅警获得市、省级表彰、先进等荣誉可以提前晋升层级的标准。但是辅警获得这类荣誉难度大，期望值低，超出绩效考核范畴。因此实践中公安机关辅警的工作表现、绩效考核结果并未成为层级晋升的考量因素，而仍然以年限晋升为主。

层级管理制度是一种激励制度，目的在于激发辅警工作积极性，正确履职，催生从事警务辅助工作的动力。而当前对辅警的日常绩效考核却与层级管理制度脱节，缺失了规范的量化依据，使操作性降低。工作表现不在层级晋升的考量因素之内，辅警无法从勤恳履职中实现增益，导致层级管理制度仅仅作为一个职业上升通道而存在，未能实现真正激发广大辅警的干事热情的作用。

四、辅警层级管理制度的完善建议

辅警层级管理制度是提高辅警薪酬待遇，打通职业发展空间的有效制度办法，有效地激发了队伍活力，为推动公安工作高质量发展提供了有力保障。然而部分地方公安机关有关辅警层级管理的经验不足、研究理解不深，导致实际执行中出现诸多制约层级管理效益的因素，还需不断完善改进。

(一)改革层级设置，打通职业发展通道

实现对辅警的长期激励与职业的上升发展是层级管理制度的重要目的。因此辅警层级管理制度必须兼顾职业发展的长期性与持续晋升的可能性，即辅警层级的设置应保证辅警具有较大的职业发展空间，在时间上具有长期性，同时不可设置过大的晋升难度，以保证辅警的积极性。许多地区旨在通过对较高层级设置职数限制推动辅警进行竞争，以此发挥激励作用。但是实践中却堵塞了基层公安机关辅警的晋升通道，导致辅警失去职业上升空间，改革所追求的激励作用也无从谈起。因此必须打通层级晋升通道，保障辅警职业发展的长期可能，以发挥层级管理制度持续的激励作用。

在各地区对辅警层级管理制度的探索中，2023年1月，苍梧县政府常务会议研究通过了《苍梧县公安机关警务辅助人员层级化管理实施办法》，探索实行辅警岗位层级和职务层级“叠加”管理的方法取得了良好的实践效果，对许多地区进行层级设置或改革提供了优秀的借鉴范本。首先，建立辅警岗位层级，辅警岗位从低到高分为试用期辅警、九级辅警至一级辅警十个层级，实行年限自然晋升与特殊考评晋升相结合的晋升方式，并且不设职位额度，任意辅警只要满足服务年限与考核要求即可晋升，为辅警提供了较大的职业发展空间，实行普惠式的晋升的同时保障层级管理制度长期的激励作用。其次，设置辅警职务层级，辅警职务从低到高分为三级辅警长、二级辅警长、一级辅警长三个层级，并设置综合、技术、执法三类辅警长，各级辅警长设置职数限制，按照比例实行竞聘择优晋升，给予职务层级津贴。在辅警长中实行轮聘与考核制度，每年对各辅警长进行考核，合格者留任，不合格者取消辅警长职务，打破“一晋定终生”的模式，以保证辅警长的活力与先进性，使有能力、认真负责的辅警切实感受到组织的认可，进一步激励辅警勇于争先。

(二)明晰辅警定位，筛洗不规范辅助力量

广义上的辅警区别于狭义辅警的一个重要特征是具有更强的市场性，他们不代表任何组织，不行使专门机关的权力，而是配合协助公安机关工作；而狭义辅警是直接由政府出资招募，协助在编警察履行各项职能的辅助治安力量(11)杨旭春.治安辅警身份与执法权限的法理分析[J].上海公安高等专科学校学报，2010，20(6).，具有非市场性，这就决定了辅警是代表公安机关的辅助执法力量。此外，狭义的辅警具有受公安机关管理的直接性，是“在警察身边的辅助力量”，是直接受公安机关管理和使用的(12)林海文，王世卿.辅警定义研究[J].上海公安高等专科学校学报，2012，22(4).；而广义辅警仅接受公安机关的业务指导，由组建部门或内部单位对其进行领导(13)闵剑.辅警队伍规范化建设问题探讨[J].公安研究，2011，(5).，这也是二者最主要的区别。据此，广义上的辅警不属于公安机关的任用员额，不受公安机关的直接管理，这也是其不在层级化管理范畴的直接原因。

综上，对于广义上的辅警，应遵循《意见》的要求，排除适用层级管理。而对于其管理问题，应明确其身份定位，对于以不规范形式存在的相关警务辅助力量，应按照《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》中的相关要求清除出公安队伍，或者鼓励其通过正规辅警招聘录用渠道进入辅警队伍，以官方认可的辅警身份正确协助警察执法；对于其他群防群治力量，应明晰其隶属部门，从而消除辅警队伍由多个不同部门组建，由公安机关指导业务但人事关系又不在公安机关的尴尬局面。通过对不规范辅警力量的筛洗，更有利于明确辅警队伍未来的发展方向，清除层级化管理障碍，使辅警身份得到认可，从而使辅警队伍管理效率得到进一步的提升。

(三)细化绩效考核标准，实现公平性考核

对于辅警而言，绩效考核是否公正，是否可以合理地评价其工作能力是能否实现激励目的的关键条件，因此必须建立科学的绩效评估体系以及合理的考核方式以促进考核结果的公平，最大化实现激励效果。按照内部公平理论，对员工的薪酬应更加关注工作本身的相关特征，绩效的高低应以工作的内容、工作所需要的技能的复杂程度为基础(14)王悦，周长群.公平理论在薪酬管理中的应用[J].科技与管理，2002，(1).。因此在制定考核体系时，应根据不同辅警的岗位性质，考虑其工作强度、危险程度、工作环境、需要辅警掌握的知识与技能水平等制定绩效考核标准。而辅警的个人能力、工作表现等通过绩效考核结果的高低来呈现，体现不同岗位、不同辅警为实现公安工作目标所付出的努力程度、贡献值，给予其相应的绩效结果。从而促进同一层级辅警根据岗位专业水平、危险程度、劳动强度等，获得不同的岗位绩效加成，最大化地实现内部公平。如聊城市东昌府公安分局全面制定辅警绩效考核办法，从德、能、勤、绩、廉五个方面细化考核标准，形成了一整套辅警规范化管理工作流程(15)付朝旺 初旭飞. 聊城东昌府.多轮驱动 提升辅警能力素质[N].人民公安报，2022-09-28.，保障公平的同时有效激发辅警队伍的内在活力。

(四)建立绩效积分，落实考核晋升制

层级管理制度“以提高战斗力为目的、以层级管理为抓手、以激励考核为动力”(16)马燕. 禄劝：创新层级化管理 激发辅警工作效能[N].人民公安报，2023-05-08.，是推动辅警队伍进入职业化、专业化道路的重要方式。因此要落实辅警层级管理制度，必须辅以完善的绩效考核制度，建构一整套的辅警层级管理流程。在特别考评的晋升方式中，辅警仅通过荣获市、省级先进荣誉等方式提前晋升，难度过高，容易产生畏难情绪，难以起到激励作用。因此应当将辅警的日常绩效考核作为层级升降主要依据，着眼实绩导向，建构层级晋升与政治思想素质、业务能力、工作实绩、服务年限等资格条件挂钩的管理办法。将日常考核与层级管理相结合，在完善绩效考核制度的基础上，将绩效结果转换为量化积分，一定量化积分可折抵一定服务期限，凭积分提前晋升层级。每一次勤务贡献、协助执法表现都会体现在层级升降考评中，从而激励辅警认真处理每件事务，积极站好每一班岗，正确履行职责。

科学的制度还需正确的执行方法。做好辅警绩效考核，应将辅警考核权限下放到用人单位，对辅警日常表现进行记录，严格做好思想政治、业务能力、工作实绩等各方面的考核评定工作。按照辅警的工作实绩进行绩效积分积累，并建立辅警考核档案，达到一定积分与服务年限以后便可提前晋升层级，同时对晋升考核结果进行公示，接受所有辅警监督。真正做到年限自然晋升与特殊考评晋升相结合，实现凭能力立身、靠实绩进步。只有通过公正、公开、竞争的方式，将绩效考核结果与辅警的职业发展相结合，才能真正激励辅警认真履职，催生前进动力，实现晋升的长期激励作用。

五、结论

长期以来，警务辅助人员在协助人民警察建设平安社会中作出了重大贡献。组织形式还不完善，辅警的身份定位、管理监督、待遇保障等一直未得到官方明确，严重限制了辅警整体效能。2016年在《意见》的指导下，公安机关通过对辅警队伍实行层级管理，打通了层级晋升的职业发展通道，将薪酬与层级挂钩，提高待遇的同时体现出正向激励，在辅警队伍中形成了良性的竞争氛围。然而我国各省市地区辅警管理水平发展极不平衡，具体实行方法呈现出多样化、差异化的特征，不同程度地存在着诸多问题。首先，公安机关对辅警设置职数限制的同时部分地区却过多地限制了辅警的层级晋升，堵塞辅警的职业上升通道；其次，广义上的辅警群体承担着许多的治安工作，然而其却被排除在层级管理制度的适用对象范围内，极易衍生内部矛盾；最后，实践中与层级管理密切相关的考核制度却存在着不科学的标准体系，同时公安机关亦未将绩效考评有效融于层级管理中，导致层级管理制度的激励作用流于形式。因此，为了推动层级管理制度的进一步完善，必须改革层级设置，打通辅警职业发展通道；明晰广义辅警的角色定位，对于以不规范形式存在的辅助力量按照规定予以清除，建设健康有序的执法队伍；遵循公平原则，按照岗位工作特征制定绩效考核标准，同时将绩效结果转化成量化积分，辅警通过积分积累提前晋升层级，真正鼓励辅警做好每一件业务、服务好每一名群众，从而激励广大辅警群体的干事热情，推动辅警队伍健康持续发展。