食品药品安全领域公益诉讼实践之研究*——以清远市案例为样本

李程瑶 李佳林

公益诉讼制度改革是中国检察制度改革的焦点问题。食品药品安全领域关涉公民健康权和生命权，与社会公共利益紧密相连；这一领域的公益诉讼属于行政管制领域，存在专业性强、管理主体不明确、基层监管力量薄弱等特点，需对现有机制进行审视和完善。

为贯彻食品药品安全监管“四个最严”要求，公益诉讼制度首先在食品药品安全领域之食药领域得以应用，属于2017年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简作《行政诉讼法》）第二十五条和2021《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简作《民事诉讼法》）第五十八条所述及的“等内”领域①。现如今，公益诉讼制度历经顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推开五个阶段，已经构筑了基础制度框架。[1]但是，通过特别规定的形式将公益诉讼制度机械嵌入实体法中，再辅以司法解释和检察指南等各种操作文件，在一定程度上容易造成立法规定分散、抽象、可行性差、难以满足司法实践的需求等。[2]现阶段的研究大多缺乏对原始数据的收集和分析，缺乏对不同地区法律实施的实证研究，不利于引导食品药品安全领域公益诉讼（以下简称“食药公益诉讼”）案件的协调处理。对比生态环境和资源保护、国土资源保护等领域的公益诉讼的探讨，这一问题在食品药品安全领域体现得更为明显。[3]

法律制度是由一般规范和具体适用于执行规范的行为构成的综合体，不应让法律内容“仅停留在纸上”。[4]对于食品药品安全领域公益诉讼的研究，既要设置具体的法律规则，也须考察其具体的实施情况。本文以清远市2015 年至2022 年所涉相关案件数据和典型案例为参考②，考察食药之公益诉讼的实践困境，分析其成因，进而试提出完善食药公益诉讼的可能之道。

一、清远市食品药品安全领域公益诉讼之现状

（一）案件数量增加，司法实践滞后

与其他领域的公益诉讼相比，食药公益诉讼的发展稍显滞后。近年来，食药公益诉讼总体办案质量虽显著增加，但大部分地区的相关司法实践仍比较滞后，其主要表现为以下几个方面：

1.受重视程度低，案件突破晚。

公益诉讼制度的应用在生态环境和资源保护领域取得较早突破，主要是因为环境保护受当地政府重视程度高、易于观察、线索来源多。例如，清远清新区检察院诉某镇政府违法倾倒、建设填埋垃圾场的公益诉讼案，是该市首例公益诉讼案件。[5]相比之下，食药公益诉讼案件突破较晚，在公益诉讼中受重视的程度较低。例如，在2015年至2017年6月底试点期间，清远市公益诉讼办理诉前程序案件36 件，提起诉讼案件10 件，案件类别并未涉及食药领域；全国检察机关的数据显示，食药案件的案件量也仅为38 件。③从2017年到2020年，清远市公益诉讼主要集中在生态环境、资源保护和国有财产保护领域，案件类别仍未涉及食药领域。[6]

2.案件数量少，且诉前程序占比高。

根据2017-2022 年全部办案数据统计，清远市公益诉讼共收到线索1424 件，立案1297 件，办理诉前程序1194 件，提起诉讼64 件；其中，2022 年食药领域公益诉讼立案223 件，发出诉前检察建议及磋商函219 件，提起民事公益诉讼3 件。[7]从近五年的数据看，清远市公益诉讼中食药领域的立案数比量约为18.6%，诉前程序案件量占比约为26.4%，起诉案件量占比约为4.7%。从诉前程序案件量和起诉案件量这“一低一高”的数据可见，公益诉讼中食药领域案件数量较少，检察机关更倾向于通过提起检察建议、磋商函等诉前程序处理案件，而较少采用提起公益诉讼的方式。

3.涉诉案件较少，忽视刑事线索。

长期以来，在刑事案件中发现的食药公益诉讼线索未得到重视。以清远市为例，在2017年至2019年期间，清城区检察院共办理了食品公益诉讼案件29 件，发出检察建议28 份，而提起刑事附带民事诉讼案件仅1 件。值得注意的是，清远市检察机关在2019 年开展的食品药品安全“四个最严”要求专项行动中，对涉嫌危害食品药品安全犯罪的15 名犯罪嫌疑人依法提起公诉，但并未提起附带性民事公益诉讼。[8]根据2020 年至2022 年办案数据统计，清远市共受理刑事案件41件，办理相关公益诉讼案件135 件、行政检察案件11 件；其中，销售有毒有害食品犯罪案件2 件，附带民事公益诉讼1 件。可见，食药领域监督仍停留在提起刑事诉讼的方式，而尚未普遍适用公益诉讼程序；涉诉案件类型单一，主要为生产、销售有毒有害食品犯罪，而未涉及药品安全的犯罪。

4.办案质量稳步提升。

自2017年起，最高人民检察院以及地方检察机关开展了系列食药公益诉讼案件专项活动[9]，清远市检察机关也加大了对食药公益诉讼的重视。2021年，清远市检察机关以食品药品生产销售、网络餐饮等为工作重点，共办理食药公益诉讼案件15 件；开展了“超市散装食品标签”“中小学校园周边商铺销售过期食品”等新型的监督检察活动；在“吴某元销售有毒有害食品附带民事公益诉讼案”中，首次实施了十倍惩罚性赔偿。[10]2022 年，其共立案办理食药案件223件，发出诉前检察建议219件；督促49家不合格网络餐饮店、药品零售商家整改经营；提起民事公益诉讼3 件，追偿惩罚性赔偿金60 余万元。[11]总体来看，清远市在食药公益诉讼办案数量上取得进展，在办案质效方面明显提升。

（二）典型案例数量少，案件公开程度低

笔者通过中国裁判文书网、清远市人民检察院阳光检务网收集相关案例，辅以政府官网等其他渠道。对案件进行补充整理和分析，发现涉食药公益诉讼的典型案例数量少，案件公开程度低。

笔者以“清远市”“公益诉讼”“食品”“药品”作为检索关键词，在中国裁判文书网上检索，获得20 例判决，其中，剔除案件类型无关食药公益诉讼的，余4例；剔除犯罪所在地非清远市的、审判法院非清远市法院的，余1例，为“吴某生产、销售有毒有害食品罪刑事附带民事判决案”④。以“公益诉讼”“食品”和“药品”作为检索关键词，在清远市人民检察院阳光检务网检索，获得126 条相关结果，包含“要闻”“检察动态”等政务信息，经筛选剔除无关食药公益诉讼案件的，余3 例，即“邱某生产、销售有毒、有害食品罪附带民事诉讼案”“清新区人民检察院督促整治校园周边食品安全问题行政公益诉讼案”“李某、潘某假冒注册商标案刑事附带民事公益诉讼案”。此外，笔者还通过对正义网、清远市清城区人民检察院官网、“清远检察”微信工作号等检索进行补充。

部分案件与食药公益诉讼联系紧密的相关案例的研究，有利于全面检索检视和分析食药公益诉讼实践情况；正由此发现清远市涉食药领域的公益诉讼案件数量较少，大部分案件未公开。其具体的案件类型情况和相关的检索监管活动如下：一是刑事附带民事诉讼案件，此类数量在公开案件总量中占比大，在裁判文书网等检索数据库中也均有公开，包括“吴某生产、销售有毒有害食品罪刑事附带民事判决案”⑤、“邱某生产、销售有毒、有害食品案刑事附带民事公益诉讼案”[12]（清远市食品领域公益诉讼首例刑事附带民事案件），共2例。二是检察建议等诉前程序案件，其部分以工作汇报文书在政府政务信息中予以发布，不属于司法文书，具体案情和判决说理过于简略，不能起到司法监督效果，例如“广东省清远市清新区人民检察院督促整治校园周边食品安全问题的行政公益诉讼案”，也入选了全国检察机关“千案展示”，但却仅作为内部学习资料，没有公开。三是案件内容涉及食药领域案件，例如“李某、潘某假冒注册商标案提起刑事附带民事公益诉讼案”（清远市首例知识产权刑事附带民事公益诉讼案例），其所涉假冒洋酒行为可能危及消费者的身体健康和生命安全，属于食药监管范围。[13]四是部门协作日常监管活动，例如清远市检察院、清远市食药监局于2018年开展的公益诉讼工作联席会议，清远市检察院与市市场监管局于2021年开展的食品药品“四个最严”检察公益诉讼活动，清远市检察院于2022 年建立的与市场监管、卫健、农业等部门的“检察+”工作模式。五是专项检察活动，包括涉及疫情防控专项、节假日监督检察专项、安全生产专项、网络餐饮专项等主题活动。

二、食品药品安全领域公益诉讼的实践困境

公益诉权是社会主体因其赖以生存的公共利益受到侵害而诉请司法机关保护其利益的一种诉讼权利，是公益诉讼的理论基础，其构成要素包括客体、主体、内容、诉讼程序四个方面。[14]以下结合公益诉权构成要件，对食药公益诉讼实践情况进行检视。

（一）办案范围模糊

公益诉权的客体，是公益诉讼的受案范围或社会公共利益所指向的对象，即只有在社会利益受到侵害时，相关案件才能诉以公益诉讼。[15]食药公益诉讼受案范围，包括在食药领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的违法行为，属于法定受案范围，但其仍有进一步拓展的空间。现阶段，食药公益诉讼办案范围还比较模糊，加之相关线索来源少，对于扩展领域也处于模糊状态。一般来说，食药公益诉讼范围涉及食品、药品安全以及其他类似方面的内容。

其一，涉及食品安全，即各种供人食用或饮用的物质的安全性。狭义层面上的“食品”，指包括加工食品、半成品和未加工食品。广义层面上的“食品”还指包括原料、添加物质、接触食品的包装等影响食品品质的相关事项，以及食药同源物质、食用农产品、保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊作用食药事项；其中，药食同源物质的范围存在较大争议。所谓“药食同源物质”，即指2021年《中华人民共和国食品安全法》第三十八条所规定的“食品中可以添加既是食品又是中药材的物质”，属于食品和药品监管交叉领域。在2019 年连南瑶族自治县检察院所受理的“袁某涉嫌生产、销售假药案”中，涉案假药——砂仁，即为药食同源物质，其常作为中药饮片、食品调料。那么，如何判断涉案事项属于食品范围还是药品范围？笔者认为，应当结合审批备案情况、质量标准、实际用途、销售场景四方面来作判断；如果认为该物质未进入药用渠道，则属于食品检察范围[16]。

其二，涉及药品安全。《中华人民共和国药品管理法》（以下简作《药品管理法》）第二条第二款规定，“药品”主要指用于预防、治疗、诊断人的疾病，调节人的生理机能并规定有适用症或功能主治、用法和用量的物质。在检察活动中，检察机关常对于农药、兽药、保健品、化妆品、医疗器械等物质是否属于药品检察范围存在疑惑。其中，农药和兽药，明确不属于《药品管理法》的药品范围，而属于广义的消费领域，只有伪劣农药和兽药作用于农产品或食品而导致影响不特定消费者健康，才属于食药领域；此外，化妆品和医疗器械，具有不同于一般药品的特点，但两者与药品都属于生活产品，现由市场监督管理部门、药品检验部门统一监管，属于广义的药品安全公益诉讼案件范围。

其三，涉及消费者权益保护、健康领域等其他相关内容。一方面，随着社会的发展，具有新形式、新功能的食品、药品及服务业态仍会不断产生，食药领域民事公益诉讼的案件范围也应随之作出相应调整和补充。[17]例如，2021年清远市检察机关制定了《安全生产领域公益诉讼专项监督实施方案》，明确了食品、药品、危化品等监督重点，这也是对食药公益诉讼的有益补充。另一方面，将食药公益诉讼案件受理范围限定于不符合食品安全标准的食品或者不符合药品标准的药品，显然过于狭隘。在受案范围扩展的大环境下，超出法定受案范围的有关消费者权益保护案件也可能获得法院支持。例如，在“李某、潘某假冒注册商标案”[18]和“刘某、王某、刘某等生产、销售伪劣产品罪案”⑥中，行为人均以低价洋酒原液灌装并伪造高档次洋酒，但该案也未被纳入食药公益诉讼受案范围，因为如果假冒酒符合国家食品安全标准，那么其客观上并不存在对人体健康危害性。也有观点认为，假冒酒水涉及食品安全监管职责，应类推属于行政公益诉讼范围。[19]此外，近年来还存在食药领域外涉及健康的其他事项被纳入公益诉讼的办案范围，例如对涉医疗器械的美容院监督、供水公司管制等。[20]

（二）原、被告主体不对称

公益诉讼的主体，包括公益诉讼提起人和被指控侵害社会公共利益者。也有通过诉前程序处理的行政公益诉讼案件，不涉及诉讼。

1.原告主体以检察机关为主，缺少第三人主体。

检察机关是公益诉讼中最关键的原告主体，其参与公益诉讼的方式包括提起诉讼、提起检察建议、支持有关组织提起诉讼等。例如，在“吴某生产、销售有毒有害食品罪刑事附带民事判决案”中，阳山县检察院提起刑事诉讼后，督促有权提起诉讼的机关或者有关组织提起民事公益诉讼，在限期内无任何主体提起诉讼后，随即提起了附带民事公益诉讼。⑦在相应的民事公益诉讼中，检察机关既需要对接并支持有权起诉的机关和组织，又需要承担“兜底”的起诉人角色。

目前，食药领域中第三人参与诉讼的制度缺失，导致食药民事公益诉讼缺位，造成了“单一原告主体”的公益诉讼局面。在特定情形中，第三人属于形式意义上的诉讼当事人，这是“实体诉权”的一种例外规定。参与诉讼的第三人，包括个人和社会组织。其中，社会组织的参与，有助于维护消费者权益，扭转消费者弱势地位。我国《民事诉讼法》第五十八条明确赋予“有关组织”公益性民事诉讼诉权，为第三人参与公益诉讼留下了立法余地。但是，有权提起诉讼的机关或者有关组织在食药公益诉讼中仍缺乏明确依据，现阶段仅在环境公益诉讼中对提起环境民事公益诉讼的社会组织的法律地位有明确规定。[21]

2.民事被告主体类型多，监管分配不均。

食品民事公益诉讼被告主要涉及食品生产者、销售者和“三小”主体。其一，食品生产、销售者，以线下实体店铺、生产厂房和网络餐饮服务为主。例如，清远市两例食品公益诉讼案件的被告主体均为食品生产、销售者：在“吴某生产、销售有毒有害食品案”中，被告为活鸡销售者；在“邱某生产、销售有毒、有害食品案”中，被告为生鸭加工、销售者。需要注意的是，作为新型食品服务模式的网络餐饮服务，其被告主体存在特殊性，既包括网络餐饮服务提供者，还包括第三方平台。例如，在佛冈县检察院所开展的网络餐饮公益诉讼专项监督中，对“饿了么”网络餐饮平台中的外卖食品污染行为进行了排查，所涉被告主体为网络餐饮商家和网络餐饮平台。其二，“三小”主体，即小作坊、小摊贩、小餐饮，其主要特征为就业人员多、市场规模大、人员流动性强；生产者安全意识薄弱、生产经营条件差；产品多为现制现售食品，管理难度大。[22]例如，清远市清新区检察院针对校园周边食品安全问题开展督促整治活动，在所涉行政公益诉讼案中，被告主体为10余所学校周边流动食品摊贩、食品经营店铺等。

药品安全公益诉讼主要涉及医院、诊所、药店、药品生产企业。在传染病防治中，控制药品生产、储存、运输、销售中的各种风险尤为重要。例如，清远市检察院开展了涉药安全公益诉讼专项活动，深入医院、诊所、药店摸排违规出售处方药、变质药等问题，防控药品安全隐患。

3.行政被告主体职能复杂，对其责任的认定困难。

食药行政公益诉讼中，负有监督管理职责的行政监管主体复杂，加之行政职责交叉，导致对相关行政责任的认定比较困难。行政监管主体涉及市场监督管理、农业农村等部门，还可能涉及教育、环保、水务、卫生等部门。[23]结合案件类型和部门职能，行政公益诉讼被告主体包括以下几类。

其一，教育部门。例如，清远市在校园周边食品问题整治活动中，所涉行政公益诉讼案件的行政被告主体为清远市市场局、清远市食安委相关成员单位。其二，卫生健康行政部门，主要涉及饮用水安全、传染病防治、医疗废物处置、药品安全等领域。例如，在清远市开展的“疫情防控专项活动”“医疗污水违规排放专项监督工作”“药品专项活动”等活动中，所涉行政公益诉讼案件中的行政被告主体为清远市卫生健康局。其三，职责交叉的部门。准确认定被监督主体是保证检察建议整改效果和办案质效的首要条件。在食药公益诉讼中，各级人民政府在履行特定管理职责时可能成为被告主体；食药监管方面，所涉审批审查、生产、销售、经营、运输各环节，分别由多个行政管理部门进行监管，如网络餐饮平台食品违法案例中，连山县检察院联合县市场局、县公安局等多方行政主体制定市场监督执法与刑事司法衔接工作制度。

（三）惩罚性赔偿的适用存在争议

公益诉讼的内容，即公益诉讼案件中当事人请求法院提供司法保护的权利。在特定诉讼中转化为原告具体诉讼请求的实体内容，成为判决既判力的客观范围。公益诉讼可以请求被告停止侵害、赔偿损失、赔礼道歉等维护消费者权益的请求，还可以提起惩罚性赔偿、召回不合格食品药品、确认格式条款违法等具有公益性的诉讼请求。[24]

食药公益诉讼所涉法益关涉公共卫生与健康，社会意义重大。例如，在“邱某生产、销售有毒、有害食品案”中，邱某使用工业松香处理鸭子并销售，工业松香属于法律规定的禁止添加、使用的物质，食入经其处理的家禽会损害人体肝脏和肾脏，但是在少量食用、食用后短期内不会出现健康异常状况。该案是基于对消费者身体健康权益构成重大侵害危险而提起诉讼的典型。针对此种重大侵害危险的案件，有必要适用惩罚性赔偿。而在具体案件中，是否适用惩罚性赔偿、行政罚款和刑事罚金的关系还存在较大争议。

其一，适用惩罚性赔偿金的争议。鉴于普通消费者与经营者之间存在的信息不对称和议价能力的差异，在消费品、食品领域较早引入了惩罚性赔偿，但在具体适用标准中，各地针对惩罚性赔偿金的归属和管理做法不同，较为普遍的处理方式包括上缴国库、设立专门基金、向消费者分配等。现有做法未能使消费者权益得以保障和食药监管直接受益，惩罚性赔偿金的适用也未能与公益诉讼检察制度形成良性循环。例如，在“吴某生产、销售有毒有害食品案”中，二审法院专门增加了“公益诉讼损害赔偿金款项交付至原审法院执行款专用账户，用于消费者权益保护、食品安全监管事业”的备注，但也未明确惩罚性赔偿金的具体用途。公益诉讼惩罚性赔偿补充了既有刑事责任、行政责任的不足，但并非是针对消费者个人惩罚性赔偿请求权的集合。笔者认为，应基于公益目的探索制定惩罚性赔偿金的管理与使用细则。

其二，惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的关系，尚存在争议。公益诉讼中的惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事均属于公法责任。针对同一违法行为，当惩罚性赔偿金与行政罚金或者刑事罚金并存时，应当如何折抵，相应的计算缺乏法律规定，实践中做法不一。此外，刑事责任与行政责任的区别主要在于违法行为在危害后果、程度差异上的区别。实践中往往对刑事责任和行政责任不加以区分，对同一行为进行重复评价。例如，在清远市“吴某生产、销售有毒有害食品案”中，法院判决处罚金8 万元人民币，并加以十倍惩罚性赔偿，即附带民事公益诉讼赔偿金62.2 万元。而在“邱某生产、销售有毒、有害食品案”中判决罚金15 万元，附带公益诉讼判决要求公开向消费者赔礼道歉，不再加以惩罚性赔偿。[25]

（四）诉前程序占比大，程序适用混乱

保障公益诉权，应按照法定诉讼程序和方式进行。就清远市食药公益诉讼的诉讼程序来看，其行政公益诉讼的诉前程序占比大，与案件整体数量比例不对称。而在相关司法实践中，对适用民事公益诉讼或行政公益诉讼的讨论，还存在不同观点。

1.诉前程序占比大。

我国近几年检察诉前程序案件量大幅增长，整体来看，行政公益诉讼与其诉讼程序案件数量比例不对称。清远市也存在类似的情况。根据清远市2017-2022 年办案数据统计，食药领域案件共立案223 件，诉前程序案件为219 件，占比为98.2%。在食药领域，清远市绝大部分相关案件通过检察机关提起检察建议、磋商函等诉前程序得以处理，较少采用提起公益诉讼的方式，检察公益诉讼多发挥其监督职能，而缺少对其司法保障职能的应用。内在原因可能是：食品药品安全类案件诉讼机制不通畅；诉前案件存在超越受案范围的可能，大量“行政不作为类”的公益诉讼案件只能由检察机关督促行政机关执法，而行政执法又的确存在人手不足的问题。

2.程序适用混乱。

食品药品案件的当事人，通常为民事违法行为人或未履职的行政机关，这就应当优先考虑适用行政公益诉讼，而非民事公益诉讼。主要是基于以下几点的考虑：一是公益诉讼检察职能的赋权目的是通过监督行政机关，实现公共利益的保护，较行政诉讼而言，民事诉讼具有补充性和兜底性。二是有利于发挥行政机关的专业能力。对比检察机关，行政机关具备更加专业的队伍、设备和经验能力，这对公共利益的保护更具优势和效率。三是行政公益诉讼保护效率高，民事公益诉讼起诉人往往难以承担公益诉讼所涉损害鉴定、评估费等成本，而行政机关可以承担这一成本，从而快速作出决策和行动。总之，律行检察监督权应当尊重、督促行政权的行使，在穷尽行政手段仍不能保护公共利益时，才提起民事公益诉讼以弥补行政手段的不足。[26]

三、食品药品安全领域公益诉讼困境的原因分析

针对上述食药公益诉讼的实践困境，有必要结合公益诉讼理论和组织法，对食品药品安全领域公益诉讼的理论原因进行深入探讨。

（一）获取线索渠道少，公益诉讼线索不足

在食药领域，行政公益诉讼案件的相关线索主要通过专项活动、新闻媒体、检察热线等渠道获得，其中，以各类检察专项活动办理案件数量占比最大。例如，2022 年最高检在《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》中强调，应关注校园及其周边、餐饮聚集区、农贸批发市场等重点区域、利用网络、电商平台等方面，开展线索收集工作，以专项形式的方式推动行政执法与公益诉讼工作衔接，改善案件线索移送机制。[27]相关案件中，少部分案件是在刑事案件结束后，再进行行政处罚的。例如，针对成立生产假药罪，应当吊销违法主体的药品生产许可证，对主要负责人给予执业限制处罚。此外，民事公益诉讼主要涉及刑事犯罪附带民事公益诉讼案件，以及单一行政机关移送的综合性案件。[28]

线索收集是食品药品公益诉讼的基础工作，相关行政公益诉讼和民事公益诉讼所涉案件线索，其来源局限于行政机关、司法机关转移的重大案件线索。由此开展公益诉讼，容易导致“线索获取惰性”。应当针对与群众日常生活息息相关的领域，积极拓展线索获取渠道，利用线上、线下平台，增加激励机制和反馈渠道，鼓励群众参与公益诉讼。

（二）诉权理论缺失，监督职能和司法职能混同

我国当前诉权理论仍存在“公益诉权实体化”的局限性认识，该情况在行政公益诉讼中尤为明显。行政公益诉讼中，法律监督权作为公益诉权的理论基础，行政公益诉讼的受案范围也以权利监督为中心。因此，公益诉权实质上为法律监督权，包括行政监督和诉讼监督。[29]在路径选择方面，公益诉讼以行政公益诉讼为主。在监督内容方面，行政公益诉讼制度的目的是监督和纠正行政违法和不作为。在检察程序方面，食药领域所涉案件大部分通过诉前程序得以处理，极少提起诉讼。因此，检察机关的监督职能已经有别于“一般监督”的职能，且与司法职能相独立。正如学者颜运秋指出，司法是保护公民权利的最后一道防线，独立的司法权和有效的司法运作机制较其他权威更能稳定地调节互相冲突的利益。[30]公益诉讼中，检察机关的司法职能配置欠缺，在食品药品安全、环境保护等专业性较强的领域，检察机关行使监督职能的过程比较被动，不利于公民权利的保障和社会利益冲突的调和。

诉权本身是一种自治的权利，是使得实体权利得以执行的手段，而不是实体诉权本身。涉及食品药品法律制度的实施，主要采用“窄口径、严把关”的原则来确定原告资格，由检察机关启动法律程序。这种模式会使法律制度的运作变为自上而下的单向路径，无法真正实现法治效果，还可能将一般公众、社会群体排除在可诉讼主体之外，不利于公众利益的保护。[31]但是，也要谨防司法过度干预行政。例如，在印度公益诉讼实践中，司法机关过于活跃，针对环境纠纷提起大量公益诉讼，代替了行政执法这一解决路径。[32]

（三）重食药市场监管，轻食药安全监管

从组织法的角度看，食品药品监管分为安全监管和市场监管，二者的目标不同。安全监管以维护消费者的生命安全和身体健康为目标，以监管区域内食品药品的安全性为主；而市场监管是以维护市场经济秩序为目标，以“规则-服从”为手段，进而保证相关经济市场的有效运行。[33]

与食药相关的行政机关为法定授权部门，在《民事诉讼法》第五十八条第一款中，为“法律规定的机关和有关组织”，在《行政诉讼法》第二十五条第四款中，为“监督管理职责的行政机关”。可见，实体法对食药监管部门并未进行细分。这是在机构改革背景下，针对基层食药监管部门的整合，但一定程度上忽视了安全监管和市场监管的差异，导致监管交叉，进而忽视了安全监管。就具体职责而言，安全监管的职责是发现生产经营行为可能所涉的风险因素，并将其转化为具体监管行为的目标，具有强制约束性和制裁效果。例如，在清远市食药领域案件中，多数案件属于食药市场监管类案件，而安全类公益诉讼案件主要为通过刑事诉讼附带民事诉讼来处理。这种情况在各类专项活动中更加明显，比如清远市开展的“公益诉讼守护平安春节”专项监督活动，检察机关围绕大型超市等食品销售场所，检查销售者的生产、销售许可证明，检查进货凭证、检测报告等。类似查处食品厂家无证生产经营、食品销售的市场交易和服务等行为，均属于食品市场监管领域，而非安全监管领域。

四、食药公益诉讼之完善的可能之道

（一）拓展线索发现渠道，完善案件诉请机制

在执法基层，食药公益诉讼线索移送机制已经有了大致雏形，但未能达到理想效果，可从以下几方面加以完善和拓展：

其一，完善行政机关与司法机关的内部信息移送机制。可建立刑事案件信息定向审查渠道，针对刑事案件中可能涉及损害公共利益的行为进行实质审查，以发现具体线索。针对涉及公益诉讼的案件，例如，生产销售有毒有害食品、生产销售假药劣药、食品药品监管渎职等案件，所涉案件信息也可移送其他部门审查。[34]

其二，拓展外部线索渠道。针对食药领域的行政执法，可以在相关职能部门已有的公众平台上，加设检察机关举报投诉端口，加设对已处理完结的信息共享。例如，在市场监督管理局、消费者保护委员会、12345市民投诉热线、基层综合网格服务管理等平台增设公众举报功能。这些新功能、新端口的设置，是建立在已有平台，具有整改期短、信息共享效率高、成本低的优势，能及时对相关信息进行第一手收集和整理，同时也会对已有平台起到监督作用。

其三，丰富信息提交平台，简化线索提交程序。真正的法治，应当是公民参与国家事务管理、保护公共利益的方式是方便、经济、安全的。[35]在食品药品领域，消费者是最多接触者和体验者，应当注重收集消费者持有的信息，从举报途径上降低群众畏难情绪。以“公益诉讼随手拍”微信小程序为例，该程序通过民众使用微信平台的，进而将其上传的视频、图片等信息作为违法行为的线索库。还可以借助其他数字平台开展线索收集工作，如微博、抖音、快手等使用人群较多的自媒体平台。行政部门在不同媒体平台开设官方账号，进行信息抓取、接受线索。同时，有必要简化线索提交程序，降低公民参与公益诉讼承担的时间、费用等成本。针对群众对所投诉、反馈信息的补充更正，先固定案件主要信息，比如案件概况、地址、群众基本信息和联系方式等，对于案件具体内容，也可由检察机关进行协助和补充。在食药公益诉讼的举证责任方面，针对公民的举报，可实行举证责任倒置，由破坏、侵犯公共利益的部门或个人承担举证不能的责任，避免群众对专业性问题举报的畏惧心理。当然，对于无依据的恶意投诉，应当承担相应责任，如设定账号封锁期、降低信用积分等。

（二）加强监督职能，完善监督程序

检察机关的监督地位一直存在理论争议。检察机关作为法律监督机关的的宪法定位，必须从其检察职能中进行审视。现如今，以国家利益和社会公共利益的立场，检察机关具备诉讼职能、监督职能和司法审查职能，与政府行政管理、监察委员会监察和法院司法裁判处于同一法律层级。[36]

其一，正确认识检察机关的监督检察职能及其局限性。检察机关的诉讼职能包括提起刑事诉讼和提起公益诉讼两个方面，前者包括定罪量刑之诉、程序性公诉和新型公诉形态，后者包括行政公益诉讼和民事公益诉讼两种基本形态。检察机关在维护公共利益时，较行政机关的管理执法而言，具有补充性和兜底性的特点。[37]要谨防检察机关从监督者变成实际上的行政执法者。在食品药品、环境侵权这类问题上，应当强化检察机关司法职能，完善诉前公告和支持起诉制度。将纠纷处理权赋予法院，发挥司法的“安全阀”作用。将复杂的社会问题转化为法律问题，通过理性程序使当事人的思维理想化，从而形成一个缓解社会矛盾的缓冲机制。[38]

其二，探索第三人参与诉讼的制度。与食药相关的社会组织参与诉讼的制度，可以参照环境公益诉讼的相关规定，制定社会组织遴选标准、参与程序，进行司法实践试点，从而以下位法的形式完善上位法。此外，需要注意的是，第三人参与需要对公民诉讼资格进行谨慎评估。开放公民诉讼权利存在衍生虚假诉讼、原告缺乏专业知识扰乱政策实施、行政机关疲于应诉、分散行政执法资源等风险。[39]

其三，坚持司法公开。在食药公益诉讼领域，应当坚持司法公开原则，发挥案例指导的作用，从而强化食药安全监管。指导性案例包括公开发布和内部发布两种情形，应以“公开发布为原则、内部发布为例外”，推进案件公开，使指导性案例在检察工作中发挥应有的指导作用。[40]应当推进基层检察院案件公开；最高检、各省级人民检察院对基层案件进行遴选，公布指导性案例汇编、经典案例汇编，发挥指导性案例的“价值”和“拘束力”，提升司法裁判的灵活性和司法实践的统一性，将检察资源的配置重心从市场监管部分到安全监管转移，实现检察资源的优化配置。例如，最高检发布在“3·15”检察机关食药公益诉讼典型案例时强调，面对食品药品生产、销售中存在的新形势、新问题，肯定了检察机关综合运用磋商、召开听证会、跟进监督“回头看”等公益诉讼新方式，指出了未来公益诉讼工作方向和重点内容。

（三）厘清市场监管与安全监管的关系，优化监管资源配置

在食药公益诉讼中，检察机关应当厘清市场监管与安全监管的关系，两者在目标设定、指导思想和具体规则设置上存在较大差异，而基层监管部门因执法资源短缺，通常并无细分。[41]公益诉讼属于“新生制度”，资源配置有限。这就需要结合风险管理理念，对不同公共行政目的的公益诉讼配以不同的资源。具言之，针对食药行政公益诉讼，可将司法资源集中在食品药品安全监管方面，以实现对公众生命健康和公共利益的保护。针对市场监管类行政行为中存在的问题，可通过检察机关发出社会治理类检察建议的方式加以解决，以行政规制为主，检察监督为辅。在民事公益诉讼中，可对食品药品安全和市场监管中的存在的侵权行为进行集中处理，因为公民提起民事诉讼或者检察机关支持起诉的方式，对司法资源消耗较小。

此外，还需要改变食品药品市场监管类公益诉讼的监督手段。针对食药领域基层监督执法中普遍存在的专业性不强、执法力量薄弱、监管部门缺乏沟通等现象，检察机关可减少该类案件的公益诉讼办理重心，转而通过重点领域监管、针对特殊对象开展专项检察活动、举办联合座谈会等柔性手段，推动部门之间的联系和配合，发挥检察机关的沟通衔接作用。

（四）树立预防性司法理念，持续跟进监督

食品药品安全问题涉及面广、专业性强，所涉法律问题往往比较复杂。因此，要树立预防性的司法理念，通过持续跟进监督，保障公益诉讼的法律效果，及时、有效地维护公共利益。从公众需求导向来看，跟进监督主要集中在与广大群众切身利益相关的领域。例如，2019年4月，最高检开展为期3个月的“回头看”专项活动，针对已经办理的诉前检察建议案件，排查其落实情况，主要问题包括虚假整改、事后反弹、检察建议制发不规范、调查核实不深入，取证不全面等。[42]在基层人民检察院，以定期“回头看”等方式，跟进监督，及时审视公益诉讼案件办理情况，提高办案质量和整改效果。

除了开展“回头看”专项活动外，还应当注重对公益诉讼裁判生效后的执行情况，包括对涉案资金收缴和管理情况的监督，对赔偿金使用情况的监督，对食品药品违法行为有关责任人处分情况、执业情况的监督。通过跟进监督、严格执法，完善食品药品案件保障措施，防止出现监督漏洞。[43]

注释

①公益诉讼的受案范围采用了“四列举+等”的立法技术，主要包括两个方面：一是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》所列举的一般性规定，包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护及国有土地使用权出让四种受案类型，亦称之为“等内”领域；二是其他法律的特别规定，包括《英雄烈士保护法》《未成年保护法》《个人信息保护法》等，亦称为“等外”领域。

②清远市系2015-2017年全国公益诉讼试点单位之一，较早在全市范围内推进行政公益诉讼和民事公益诉讼工作，具备试点优势和领先经验。2022 年清远市三项公益诉讼案件质量主要评价指标均排名全省第一，两项业务数据排名全省前三，公益诉讼成效列于广东省前茅，具有典型性和参考性。

③下文据以分析的资料源于清远市人民检察院工作报告、清远市人民检察院官网政务信息，以期增强论据和结论的说服力。本文重点讨论食品药品安全公益领域诉讼安全，但因各类型公益诉讼案件存在联系、数据来源于官方通报，所以部分数据分析不能分开。

④⑤⑦参见（2021）粤1823刑初57号判决书和（2021）粤18刑终279号判决书。

⑥参见（2021）粤18刑终23号判决书。