精神病人的强制医疗复查与解除制度之完善

赵怡菲

2012 年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简作《刑事诉讼法》）增加了关于对精神病人强制医疗的制度、严格限定精神病人之强制医疗的条件，以保障精神病人合法权利。但该制度对于强制医疗的定期复查与解除程序规定较为粗疏，以致出现病人接受强制医疗长达28 年才获得自由的极端情形。①实践中，“解除难”是强制医疗执行工作中长期所面临的问题。强制医疗措施虽非刑罚，但同样极大限制了被强制医疗者的人身自由，且长期这样的强制环境给被强制医疗者的身心健康带来了难以估量的伤害。为保障被强制医疗者及时恢复人身自由，重新回归社会正常生活，有必要对现行强制医疗的复查与解除制度进行反思，对强制医疗复查与变更实务的顽疾进行纠偏。

一、强制医疗复查与解除的实务现状

本文对2020 年至2022 年裁判文书网上所公布的473份继续强制医疗决定书和解除强制医疗决定书进行了统计②，并选择了一些具有代表性的案例进行分析总结，发现目前实务中存在以下问题：

（一）启动复查与解除的主体之权责不明晰

根据《刑事诉讼法》第三百零六条规定，强制医疗机构负有定期复查与报请解除强制医疗决定的职责，被强制医疗人近亲属也有权申请解除强制医疗决定；该法还赋予检察机关相应监督权。如此看来，可以启动复查与解除的主体众多。

在实务中，相应主体并未履行相应职责。在前述“陈某解除强制医疗检察监督案”中，陈在1992年因精神分裂症病发将其父杀害，公安机关依职权作出了批准强制医疗的决定。陈经强制医疗已不再需要强制医疗，但其家属因思想顾虑，长期不愿承担对陈解除强制医疗后的监管责任，未申请解除强制医疗，最后在检察机关的监督下才得以解除强制医疗措施。[1]

在某区检察院办理的一起强制医疗解除案件中，家属曾多次提出解除申请，均因解除条件不足未能成功。该区检察院在对被强制医疗人最近两次诊断评估结论进行检查时发现，其已符合医学解除标准，遂监督强制医疗机构启动了对被强制医疗人的解除申请程序。

（二）律师参与率低且法律服务效果不佳

律师参与到精神病人强制医疗复查与解除的程序中，有助于保障精神病人权利，但实务中律师此项服务效果差强人意。一方面是律师参与率较低。据统计，2013年至2019年期间律师参与解除强制医疗措施案件的比率为27%。[2]在笔者所收集到的2020年至2022 年的473 份决定书中，仅161 个案件有律师担任代理人，占总数的34%。另一方面是律师服务质量不高。在律师参与的161 个案件中，律师代理意见可分为四类：第一类是无记录；第二类是使用固定格式的代理意见且占到大多数，其类似“同意申请人意见”③“支持解除强制医疗”，仅简短地表明态度，实质帮助非常有限；第三类意见能够对被申请人的病情作简要叙述，代家属表达监护意愿，作出严加看管、按时服药、定期就医的承诺；第四类是在极少数案件中代理律师持反对意见，例如在贵州省黔西市人民法院（2022）黔0581刑医解1号继续强制医疗决定书中，指定代理人发表了暂不予解除强制医疗的意见，完全有违法律规定指派律师维护被强制医疗人权利的初衷。

（三）解除强制医疗的标准不明确

在实务中，法官过分依赖诊断评估报告或者鉴定书，不愿根据日常经验法则确定精神病人是否具备解除强制医疗条件。例如在山东省齐河县人民法院（2022）鲁1425 刑医解1 号继续强制医疗决定书中，被强制医疗人已经不能行走、生活不能自理，根据日常经验可以认为其不具备人身危险性，但法院仍以证据不足为由不予解除强制医疗。

实践中发现，在被强制医疗一方申请解除，但强制医疗机构未出具诊断评估报告④或评估内容不全⑤的，法官便认定所提交的证据无法证明精神病患者不具有人身危险性，乃不予解除强制医疗。基于申请人难以对被强制医疗人的精神状况作出科学评估的现实，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（法释〔2012〕21 号，于2020 年12 月7 日修订，修订后为法释〔2021〕1 号，以下简作《刑事诉讼法解释》）第六百四十六条规定，强制医疗机构负有提供诊断评估报告的义务。强制医疗机构不提供符合证明要求的评估报告时，其不利后果将由申请人承担，难以保障被强制医疗人的合法权利。该条还规定，在必要时法官可以启动鉴定程序。但由于缺乏相应判断标准，法官并不愿意主动启动鉴定程序，使得该项规则失去应有作用。

（四）相关利害主体的救济路径不畅通

《刑事诉讼法解释》第六百四十五条第二款规定，被强制医疗一方提出解除申请被法院驳回、六个月后再次提出申请的，法院应当受理。而大多数法官却依据《刑事诉讼法》第三百零五条第二款认为，对继续强制医疗决定书的救济途径为向上一级法院申请复议。实务中，“继续强制医疗决定书”往往告知申请人不服本决定可以申请复议的权利，而非其可依据《刑事诉讼法解释》第六百四十五条第二款规定在六个月后再次提出申请，这导致申请人无法确定其正当的救济途径。

人民检察院对强制医疗的监督权力受限。其一，检察人员不具备专业的医学知识，无法对治疗过程进行实质化的监督。其二，检察机关无权直接申请解除强制医疗，而是在收到被强制医疗一方所提出的解除申请或发现应申请解除而未予解除的案件时，须转交给强制医疗机构审查。其三，检察机关对法院解除强制医疗的审判过程缺乏监督，例如对书面审理的案件，检察机关无法展开监督；若认为法院解除强制医疗的决定存在不合法之处，也只能提出书面纠正意见要求重新审理。

二、强制医疗复查与解除实务中的问题及其产生原因

出现前述启动复查与解除主体权责不明晰、律师代理效果不佳、判断标准不明确以及救济途径不畅通的原因，是多方面的，既有相应期限设置不合理的客观原因，也有律师代理案件动力不足、法官机械适用法律等主观原因。

（一）关于诊断评估的期限问题

我国现有法律对首次诊断评估的时间与每次评估的间隔时间均无规定。而设置合理的强制医疗期限对被强制医疗人的权利保护至关重要，对节约司法资源也具有重要意义。

我国《刑事诉讼法》第三百零六条为强制医疗机构设立了进行定期复查的义务，但却未对复查的时间安排和监督机制作出具体规定。有医学研究认为，对被强制医疗人的首次评估的时间应大于3 个月，之后每3 个月再次进行评估；评估3 次以上且达到临床缓解、危险性基本消除的情况下，才能够向法院提出解除的申请。[3]王迎龙、余才忠、张鹏等学者均认同该观点，认为这样的设置最符合精神病治疗的医学特点。[4]

2016年6月8日，国务院法制办曾就《强制医疗所条例（送审稿）》向社会公开征求意见，该条例第三十四条规定了强制医疗所的定期诊断评估义务，明确自强制医疗决定作出之日满一年后30日内，强制医疗所应当进行第一次评估；不满足申请解除强制医疗标准的，后续应当每隔6 个月按时进行诊断评估。这样能够及时对精神病人的治疗情况进行评估，保障被强制医疗人的合法权利。但该送审稿尚未能正式颁布实施，极大地影响到解除强制医疗措施的效果。

（二）关于律师代理的效果不佳问题

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第十一条规定，人民法院办理强制医疗案件，如被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的，应当向法律援助机构送交通知代理公函为被申请人或被告人提供法律援助。实务中，66%的案件中被强制医疗人未能获得律师的援助；此外，律师缺乏医学相关的专业知识，不能针对诊断评估报告发表有针对性的意见，代理意见多为“模版式”的表述。

律师缺乏工作积极性也是代理效果不佳的一个原因。被强制医疗人能否解除，对于律师而言并无意义，加之法律援助报酬较低，使得法律援助律师缺乏动力。表面上，精神病强制医疗案件中律师提供法律援助的比率已经得到提高，被申请人得到了法律援助，但法律服务的质量却没有明显提升，实际效果未得到改善。在某些高素质律师数量较多的经济发达省份，也同样难以发表有效的代理意见，这也说明了律师从事法律援助工作的积极性较低。[5]

（三）关于解除强制医疗的标准问题

“不具有人身危险性，不需要继续强制医疗”是法院决定解除强制医疗措施的标准。不同于诊断评估报告中对被强制医疗人人身危险等级的评估，解除强制医疗的标准并不单是医学标准，而是综合医学标准和亲属监管条件、暴力行为史、社会影响等其他各种现实因素的法律评价标准。但现行规范中，有无人身危险性的评价标准规定非常笼统，致实际操作中的难度较大。

实务中，精神病专家意见和亲属意见是法官考量解除强制医疗的两个关键因素[6]，其中任意一个因素不满足，法官都难以决定解除强制医疗措施。家属意见往往成为阻碍解除强制医疗的头号阻力，一方面，家属基于各种考虑，不愿意承担精神病人的监护职责；另一方面，部分家属缺乏实施有效监护的经济条件，故而其导致法院难以作出解除强制医疗的决定。“是否具备‘有效监护’能力”同样是检察官提出检察意见的重要依据[7]，家属不愿意监护或者无力有效监护也会使检察院缺乏监督依据。

（四）关于救济的方式问题

粗线条的规则导致法官对法条理解出现分歧。表面上看，将继续强制医疗决定归属于强制医疗决定，并且在决定书中告知可通过申请复议的方式获得救济，体现了“无救济则无权利”的基本法理，并不违背立法原意。而事实上，从程序法定原则、体系解释原则和权利救济有限性的角度出发，不服驳回申请解除强制医疗决定应当依据《刑事诉讼法解释》第六百四十五条第二款之规定，在六个月后再次申请解除强制医疗。

2016 年5 月13 日，最高人民检察院审议通过了《人民检察院强制医疗执行检察办法（试行）》。此办法规定了人民检察院对强制医疗决定、强制医疗行为和解除强制医疗决定的检察监督职责，并规定具体的监督方式为发出纠正意见。但由于信息沟通不及时，检察机关对强制医疗行为的监督难度较大——强制医疗机构业务上接受卫生部门指导，体制上受到公安机关管理，检察机关与强制医疗机构分属不同的管理系统，故加大了其获取信息的难度；并且，立法对定期复查制度的执行和监督规定均不够详细，致检察监督无据可依。在无统一标准的情况下，检察监督工作易流于形式。

检察机关对解除强制医疗程序的监督方式为事后监督。作为法律监督机关，检察机关对于被强制医疗一方向其提出的解除申请的案件或者发现应解除而未予解除的案件，却没有直接申请解除强制医疗的权力，而缺乏更有力的监督方式，只能通过检察建议等不具有强制力的方式建议医疗机构申请解除。

三、强制医疗复查与解除制度的域外考察

大陆法系与英美法系国家及地区均有关于精神病人强制医疗的程序规定，积累了丰富的实践经验，可供我国借鉴学习。

（一）德国的强制收容制度

德国《刑事诉讼法典》建立了对精神病人的强制收容制度，并明确该制度属于安保处分措施，还规定了强制收容之前的精神病鉴定程序留置制度。[8]（这与我国的临时保护性约束措施具有一定的相似性，但其规定更为全面）；此外在收容期间，法官还要与被强制医疗人保持较为密切的联系，应当亲自到医疗场所中去，巡视被强制医疗人的治疗环境，向主治医师了解病情，并且针对治疗情况及时作出相应处置。其规定进入医疗场所了解被强制医疗人的治疗和生活情况，使法官能够直观地感受到病人治愈情况，增强其解除强制医疗措施时的信心。而我国法官审理主要依靠书面材料，多是由检察官进入强制医疗机构，以巡回检察、专项检察、派驻检察的方式来对治疗过程进行监督。

在诊断评估主体方面，德国设立了专家评估制度，一般是先由专业医师向法院提出解除强制医疗的申请，然后由法院对医师的申请和建议进行审查以决定是否解除；在治疗期限上，强制收容是不确定期限的，直至精神疾病被治愈，必要时能够做到终身收容。

（二）日本的强制医疗制度

日本《医疗观察法》⑥规定，强制医疗案件由合议庭进行审理；组成人员为法官和精神保健审判员，他们分别依据自己所拥有的法律、医疗的相关知识和经验陈述意见，这为强制医疗案件审判同时提供了医学和法学双重衡量标准。

除设立指定医疗机构外，日本还设立了保护观察所，其中设重返社会辅导官与相关机构合作，负责关注治疗对象的社会生活[9]，建立了从检察官提交强制医疗申请开始就生效的医疗观察制度。

强制医疗程序需由检察官启动。医疗机构和保护观察所在住院治疗或定期治疗的裁定作出之日起6个月之内可以提出出院、继续住院或终止医疗、延长定期治疗期间、再住院治疗的申请。[10]此规定改变了法院被动地审查解除申请的方式，等同于医疗机构定期向法院报告治疗情况，更利于被强制医疗人的权利保障。

（三）英国的非自愿医疗制度

英国规定了多种类型的非自愿医疗制度，包括入院评估、入院治疗和紧急情况下的入院评估等等；并且不同于其他国家所普遍采取的的事前司法审查制度，建立了以事后审查为救济手段的精神卫生审查裁判所[11]，其中的裁判成员一般是法官、医生和具有相关工作经验的人；所有案件必须经过听证才能作出裁决；能够启动审查的听证程序的方式有两种，一是依患者及其近亲属依申请启动，二是因国务大臣、医院管理者的移交案件行为而依职权自动启动；其《精神卫生法》中所设立的定期审查机制规定：对于任何长期住院患者，一旦届满60 天，医院管理者应将案件移交裁判所审查。英国事后审查的方式与我国立法现状有着较大差异，但专业医生参与强制医疗决定案件的审理过程，显然已是促进法院对强制医疗案件进行实质审理的重要措施。

（四）美国的二元强制医疗制度

美国建立了住院式与附条件释放式相结合的二元化的强制医疗，三种结合模式，即主辅模式、并列模式和混合模式[12]，并且建立了独立的审判机构即精神卫生法庭；不同于传统司法审判，法官和公诉人的主要职能不再是中立裁判、提起指控，更重要的是在庭审中与辩护律师、精神科医师等共同商讨精神病人的治疗问题[13]。该做法更加关注对精神病人的治疗，也使检察机关能够真正了解治疗的全过程；相较于我国检察机关更加关注是否治愈而进行的形式上的检察监督，其显然更有利于检察机关对治疗过程进行监督。美国还设有最高强制医疗期限。一般情况下，其强制医疗的最高期限为被告人因自身犯罪行为而可能被判处的最长刑期；如果期限届满仍需要治疗，将转为适用民事强制医疗措施。设置最高强制医疗期限确实更侧重于保护被强制医疗人的人身权利，对我国而言也有能够节约司法资源的益处，但是否能借鉴该立法经验还需结合我国国情具体讨论。

四、强制医疗复查与解除机制之完善的路径

域外相关制度各具特色，可以为我国强制医疗复查与变更制度完善提供有益的借鉴。在保留我国强制医疗实践富有成效的制度与经验基础上，还需要开展相应的探索与尝试。

（一）增设强制医疗的定期复查制度

强制医疗定期复查制度有利于及时掌握被强制医疗人恢复情况，促进医疗机构、监督机关与审判机关信息衔接，充分保障被强制医疗人获得人身自由。结合我国司法现状和医学结论，建议将首次评估时间设置在强制医疗决定作出后的六个月届满之前，之后需每隔三个月再次评估。在评估三次后，强制医疗机构才能对满足条件的被强制医疗者提出解除申请。每一名被强制医疗的精神病患者都要经过为期一年的治疗后，方有解除的可能。如果缺少诊断评估报告，医疗期限就会相应增加。这使得每一次的评估都具有重要意义，有利于引起强制医疗机构对定期诊断评估的重视，督促其履行职责。当法院决定不予解除后，强制医疗机构应当经过连续两次评估合格，再次进行向法院提出申请。

（二）落实律师对强制医疗解除的法律援助制度

一方面人民法院要依据《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》及时要求法律援助机构指派律师提供法律援助。从根本目的上讲，解除强制医疗案件的法律援助与强制医疗案件的法律援助是一致的，因此有必要将解除强制医疗案件同样划归为强制法律援助的范围。强制医疗案件中的法律援助必须由律师进行，其职责是基于案件事实、被申请人的身体状况以及法律规定，依法维护被申请人的合法权益。

另一方面要明确法律援助律师具体职责。可以尝试将值班律师引入强制医疗机构[14]，便于被强制医疗者能够获得法律援助的机会。同时提高法律援助律师办理强制医疗案件的业务能力，保证其提供法律援助的质量，尽力维护被强制医疗者合法权利。要求法律援助律师在被申请人治疗情况仍不明晰的情况下，也应当尽力寻找有利于被申请人的证据。

（三）细化解除强制医疗的具体标准

解除强制医疗需要综合医学标准和亲属监管条件、暴力行为史、社会影响等其他各种现实因素作出判断，除医学标准由强制医疗机构根据病人诊断评估情况进行判断外，其余事项均需要制定更为细致的标准供法官适用，尽量压缩法官自由裁量空间。为保证正确适用解除强制医疗标准，还应增加有关专家陪审规范。在审判人员中增加专业医疗人员，增加审判人员的认证能力，提高决定的科学性和专业性。要求陪审员的职业为精神科专业医师，以增加审判人员对病历资料，诊断评估报告等证据的辨别能力，从医学和法律的双重标准，详细阐述被强制医疗者是否仍具有人身危险性，应否继续强制医疗。

此外，还需要明确启动鉴定程序的标准。法官应严格按照法律规定，在强制医疗机构没有提供评估报告或提供报告内容有所缺失时，要求医疗机构提供合格的诊断评估报告。如果不能提供，法官就应当依职权进行司法鉴定。法官必须是在有充分证据的情况下作出最终决定，但不能因为没有医疗机构所出具的评估报告，无法证明被强制医疗人的治疗状况和精神状态，就决定不予解除。

（四）优化解除强制医疗的救济与监督方式

首先是规范利害关系主体不服驳回解除申请决定的救济途径。《刑事诉讼法解释》第五百四十六条规定，被强制医疗者6 个月后才能再次申请解除强制医疗。此条文设置的主要目的是为了规范申请间隔，防止频繁申请给法院增加工作负担。但该条文未考虑到实务中可能出现的法院适用法律错误作出驳回申请的情形，对此种情形应当赋予被强制医疗者救济路径。对此，被强制医疗者可根据《刑事诉讼法》第三百零七条规定，向检察院申诉。且强制医疗机构不服相关决定时也应当向检察院反映，由检察院统一行使异议权。

其次是强化检察机关对强制医疗机构的监督。建立检察机关与医疗机构之间网络互联平台，改变依赖事后监督的现状。建立专门的信息沟通网络平台来加强检察机关获取信息的条件，通过及时上传解除程序中的病历、定期复查报告、解除强制医疗的申请书、解除或继续强制医疗的决定书以及出院凭证等文书资料，使检察机关能够及时监督强制医疗执行的全部过程。

最后是赋予检察机关直接申请解除强制医疗的权力。检察机关没有申请解除强制医疗的权力，也就不是解除强制医疗案件的第一责任人，难以调动其履行职责的积极性。而最为了解被强制医疗者治疗进程的医疗机构，担心解除的后续保障成问题，为避免风险不愿意提出解除意见。此时，检察机关作为监督机关，对不需要继续强制医疗但又未申请解除的案件，可依职权申请启动解除强制医疗程序的。这既有利于被强制医疗者尽快回归社会，也能够监督医疗机构的工作、节约有限的医疗资源。

（五）增加相应配套制度

为平衡社会利益与个人利益，可以建立附条件解除强制医疗制度。对于申请解除的案件，法院认为被强制医疗者的危险性较低但又未达到解除标准或无人身危险性但又缺乏监护条件时，可以尝试设置一定考验期进行附条件解除。有学者借鉴国外有条件释放制度，提出了“有条件出试制度”[15]。在我国现有制度中，与之相类似的是刑罚执行中的缓刑、假释制度。刑罚执行制度一直坚持惩罚与改造相结合的原则，注重对罪犯的矫正，其中缓刑和假释制度是实现行刑社会化的重要方式。强制医疗制度是基于对人身危险性的考量，对行为人进行系统地治疗，强调犯罪预防。附条件解除也是为了行为人能够顺利回归社会。而我国已经建立了较为完善的缓刑、假释制度，这对强制医疗附条件解除制度的建立无疑极有借鉴意义。

建立解除强制医疗人员社区保障制度。建立适当的衔接制度来保障被强制医疗者在出院后或附条件解除后的生活环境和医疗条件，是减轻法官心理负担、保障患者解除权的重要措施。有学者建议建立针对精神病人解除强制医疗后的医疗保险制度、按照年龄比照养老保险按月发放养老金或进行就业帮助，以减轻家属的经济负担、改善强制医疗解除难的困境[16]。也有学者建议将解除被强制医疗者纳入社区康复体系。需要康复治疗的，由社区康复机构为其提供一系列条件；生活困难的，由村委会、居委会为其家庭提供帮助[17]。

注释

①2021 年最高人民检察院公布的刑事执行检察典型案例——陈某解除强制医疗检察监督案件中，陈某在1992年因精神分裂症病发将其父杀害，并由当时有权的公安机关作出了批准强制医疗的决定。时隔28 年后，陈某于2021 年得以解除强制医疗措施。

②笔者在裁判文书网中，以“案由：刑医解”，”裁判日期：2020-1-1 TO 2022-12-31”，“公开类型：文书公开”，“文书类型：决定书”为条件进行检索。进行整理后，排除其中不符合条件和重复的决定书12份，共检索到473份刑事强制医疗解除决定书和继续强制医疗决定书。

③湖南省泸溪县人民法院（2022）湘3122 刑医解1 号继续强制医疗决定书。

④湖北省天门市人民法院（2022）鄂9006 刑医解1 号继续强制医疗决定书。

⑤贵州省黔西市人民法院（2022）黔0581 刑医解1 号继续强制医疗决定书。

⑥《医疗观察法》全称为《关于对心神丧失等状态下实施重大他害行为的人进行医疗与观察等的法律》。