检察监督介入行政性失信惩戒的困境与路径*

顾敏康,宋 阳

(湘潭大学 信用风险管理学院,湖南 湘潭 411105)

一、引言

党的二十大报告对“加强检察机关法律监督工作”和“健全诚信建设长效机制”做出重要部署,为检察机关法律监督工作介入社会信用体系建设提供了重要依据。作为诚信建设的重要组成部分,行政性失信惩戒起始于2014年国务院颁布的《国家社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,其对遏制失信违法行为,营造社会信用氛围发挥了重要作用。但在实践中也存在惩戒权力扩张、过惩失当等违法现象,引发社会公众的担忧和批评。2020年国务院办公厅印发的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》,在肯定这一制度成效的同时,强调“依法依规确定失信惩戒措施,确保过惩相当”。由于政策性文件缺乏具体的实操规则,且未设置合理的救济途径,因而仍不足以有效防止行政性失信惩戒适用上的失范和泛化,继而导致行政机关的执法权力与公正义务失衡,失信相对人的权利得不到有效保障。笔者认为,检察监督介入行政性失信惩戒有现实的必要性。

2021年党中央专门印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下文称《意见》)明确规定,检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”,这为检察机关依宪依法对行政性失信惩戒进行法律监督提供了制度指引和政策依据。(1)参见《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。从目前研究现状看,大多学者围绕行政性失信惩戒的性质、范围、合法性控制等基础理论展开研究,鲜有学者从法律监督角度对行政性失信惩戒进行制度优化。故建立完备有效的法律监督机制成为补强这一制度短板的有效途径,也是加强新时代检察监督的重要举措。

二、检察监督介入行政性失信惩戒的正当性

检察监督介入行政性失信惩戒不仅有利于贯彻落实《宪法》和《意见》,也有利于规范行政机关在失信惩戒程序中的权力行使,保证行政性失信惩戒制度的长效运行。在理论和实践中,检察监督介入行政性失信惩戒程序具有深厚的理论基础和现实需求。以下主要从内在逻辑、现实动力和政策动因三个角度予以思考。

(一)检察监督介入行政性失信惩戒的内在逻辑

人民检察院是国家的法律监督机关,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。党的十八届四中全会以来,随着我国司法体制改革的逐步深入,检察机关形成了刑事公诉和法律监督两条主线的工作模式。为配合检察职能的转变,检察机关尽管在内设机构和相关业务上进行了系统性改革,[1]但其职能转变并未影响法律监督的宪法定位。在职权职能上,新时代检察机关形成“四大检察”法律监督新格局,将法律监督从刑事司法领域延伸至民事、行政、公益诉讼领域,实现了在社会治理领域中的全覆盖。在监督理念上,检察机关已实现从曾经单向式“规制理念”到协商合作式“双赢多赢共赢理念”的转变。

检察监督介入行政性失信惩戒是践行新时代检察监督理念的内在要求,也是检察机关积极履行职责的重要手段。在此过程中,检察机关可以主动或被动地发现行政机关在失信惩戒活动中违法行使职权或不积极行使职权的行为,并通过多元化监督方式对违法行为进行约束或纠正。检察机关在其中扮演着监督者和保护者的双重角色,一方面,检察机关通过高效履行监督职责,能够促使行政机关在失信惩戒程序中依法、合理行政,使检察机关实现“在办案中监督,在监督中办案”的监督理念;[2]另一方面,以检察监督作为外部抓手,可以更好地保障失信相对人的程序权利,以确保实体结果的客观公正性,使检察机关切实履行了保护者的职责。因此,检察监督介入行政性失信惩戒中,不仅能够顺应检察机关法律监督职能从诉讼领域向行政领域的动态发展,也有助于实现行政性失信惩戒制度法治化、系统化的建设目标。

(二)检察监督介入行政性失信惩戒的现实动力

行政性失信惩戒作为党的十八大以来法治建设的重要制度成果之一,对形成“一处失信、处处受限”的联合惩戒大格局、构建高水平社会主义市场经济体制发挥了重要作用。但由于缺乏行之有效的实施细则,导致行政管理部门在失信惩戒执法中程序性违法和选择性执法的行为时有发生。例如,凤阳县天龙水利建筑工程有限公司诉宣城市宣州区公共资源交易监督管理局(下文称“宣州区公管局”)、宣城市宣州区水利局(下文称“宣州区水利局”)行政黑名单一案中,因宣州区公管局和水利局未向失信相对人履行告知义务,而被安徽省宣城市中级人民法院认定程序违法。(2)参见安徽省宣城市中级人民法院行政判决书:(2019)皖18行终145号。又如,在游某诉南通市第二中学丧葬费、抚恤金纠纷一案中,由于南通市第二中学未履行法院生效判决,游某先后两次向南通市社会信用体系建设领导小组办公室申请将南通市第二中学列入失信社会法人黑名单,而在事实清楚、证据充分的情况下,并未将南通市第二中学列为失信名单。(3)参见江苏省高级人民法院行政裁定书:(2015)苏行诉终字第00582号。不仅如此,行政性失信惩戒制度在适用范围上具有扩张的趋势、适用内容上呈过罚失当的特点:广州市曾出台规定,拟将欠缴水电燃气、高铁霸座、欠缴税费、欠缴社会保险费、欠缴水电费、影响医疗秩序和考试作弊等行为列为失信惩戒的范畴;国家卫健委会倡导各地探索将无偿献血行为纳入社会征信系统;浙江省将频繁跳槽纳入征信系统;南京市和福州市将行人闯红灯、不按道行驶等行为列为失信行为……这些问题不仅引发了社会舆论的争议,也给“行政性失信惩戒可能会取代传统行政监管行为”留有空间。上述地方做法,既没有考虑到对失信相对人权利的保障,也违反了依法治国的本质要求,不利于诚信建设长效机制的构建。

针对上述问题,笔者认为可归因于两个方面:一方面,行政性失信惩戒的程序性立法规定不足。从当前我国各地区的信用立法现状来看,在行政性失信惩戒领域的立法规定具有程序装置薄弱、救济机制欠缺、权力责任不匹配的共性,缺乏具体的程序设计和明确的救济途径;另一方面,行政性失信惩戒执法监督的缺位,使行政机关权力不断扩张,逐渐游离于法律监督之外,致其权责不匹配。对此,检察监督介入行政性失信惩戒程序是解决上述困境的破局之道:其一,检察机关作为外部监督机关对严重违反法定程序的行政主体进行权力约束,是检察机关法律监督属性的本职所在;其二,行政检察工作属于“四大检察”工作之一,检察监督介入行政性失信惩戒程序是新时代检察职能拓展的基本遵循,也契合检察监督职能多元化的发展趋势;其三,检察机关通过对行政性失信惩戒进行法律监督,对解决行政性失信惩戒中权利义务失衡、保护失信相对人合法利益以及推进社会信用体系建设,维护社会良好秩序等方面大有裨益。

(三)检察监督介入行政性失信惩戒的政策动因

习近平总书记高度重视诉源治理,曾指出:“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度”。(4)参见2020年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话。2021年2月,中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》中明确加强诉源治理已成为了党中央的重要决策部署。行政检察工作能够有效发挥其“双重监督”的职能优势,既可以监督司法机关以促司法公正,又可以监督行政机关以规范行政权,故行政检察监督工作是检察机关能动履职,推进诉源治理的重要体现。对此,2021年8月,中共中央、国务院出台了《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,其中明确“健全行政争议实质性化解机制,推动诉源治理”。同年,中共中央印发的《意见》中也明确了“全面深化行政检察监督”,对行政检察监督工作提出了具体的要求。

检察监督介入行政性失信惩戒程序,既可以推动行政机关依法履职、维护失信相对人合法权益,也是强化诉源治理、推动行政争议实质化解的一项有效举措。通过发挥检察机关“一手托两家”的职能属性,借助“穿透式监督”理念对失信惩戒活动中行政机关行为的合法性进行监督。[3]13-19若发现行政机关在实施失信惩戒过程中存在违法行使职权或者怠于行使职权的行为,可以通过制发检察建议等方式促其纠正。相较于行政诉讼、行政复议等传统纠纷救济方式,该方式更具能动性。以此为措,一方面,从源头上解决了行政性失信惩戒中的失范行为,能够从实质上减少司法机关的诉累;另一方面,可发挥法对行政机关的指引和教育作用,指引行政机关在失信惩戒活动中自觉遵守法定程序,实现“治理和预防并重”“抓前段、治未病”的目标。

三、检察监督介入行政性失信惩戒的现实困境

(一)检察监督介入行政性失信惩戒的实践分析

法律监督是宪法法律赋予检察机关的根本职责。实现检察工作现代化归根结底是要实现法律监督现代化,必须要敢于监督、善于监督,加强检察机关依法能动履职,以高质效法律监督促进执法公正。尽管当前检察监督介入行政性失信惩戒缺乏上位法依据、立法机关授权和先例可循,但对行政性失信惩戒开展检察监督的本质乃行政执法检察监督。因此,行政执法检察监督工作的探索实践,为检察机关介入行政性失信惩戒监督机制的构建提供了鲜活的分析样本。

从发展阶段上看,行政执法检察监督经历了试点探索与全面起步、制度定型与蓬勃发展、职能拓展与创新发展三个阶段,对行政执法检察监督的启动方式、监督范围、监督领域和监督方式等方面的实践和理论问题不断丰富和深化。根据我国各地区的实践探索经验,可将行政执法检察监督的模式分为法定监督模式和探索性监督模式两种。具体而言,法定监督即有法律依据的监督,既包括对涉嫌犯罪的严重违法行为直接监督,也包括督促法院正确行使行政权司法审查功能的间接监督;而探索性监督模式是检察机关根据政策、法规或其职能属性开展行政执法检察监督工作,主要包括对行政机关违法行使职权或不行使职权等行政执法活动以及涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督。(5)参见《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》等文件。

当前,由于行政性失信惩戒检察监督领域的法律制度供给不足,可借助探索性监督模式的实践经验进行分析:第一,从启动方式和线索来源上看,检察机关既可以通过行政相对人检举控告、其他党政机关转办、上级检察机关交办、新闻媒体曝光等渠道,以被动介入的方式启动监督程序;也可以通过在履行法律监督职能过程中对发现的违法行为主动介入启动监督程序。第二,从监督对象上看,全国各地区检察机关所办理的案件中,主要针对行政机关怠于履行职权或不行使职权的行为进行监督,而少有地区直接对行政机关违法行使职权的行为进行监督。第三,从监督范围上看,各地的规定也不尽相同,有地区将监督范围覆盖至行政主体的一切执法行为;(6)参见《辽宁省人民检察机关2011年至2013年开展诉讼外行政违法行为监督工作情况分析报告》提出,监督领域已涉及公安、工商管理、城管、交通管理、食品药品监督管理、国土资源管理、国有资产管理、医疗围城管理、城建、环保等多部门。而有地区仅对行政主体执法活动中的重大违法行为、涉及社会公共利益或有其他重大影响的民生相关领域进行监督。(7)参见《舒兰市关于建立行政检察与行政执法监督协作机制的意见》《上饶市关于检察机关和政府法制机构加强行政执法监督工作协作配合的若干意见(试行)》《广东省人民检察院 广东省司法厅关于加强行政检察与行政执法监督衔接工作的意见(试行)》等文件。第四,从监督方式上看,各地检察机关一般采用制发检察建议的方式进行监督,但也有地方采用口头纠正等多样化监督方式。

(二)检察监督介入行政性失信惩戒的现实困境

行政执法检察监督工作为行政性失信惩戒检察监督提供了良好的制度参考和实践参考,但由于行政性失信惩戒具有主体多元、阶段多重和程序复杂的特点,不能直接套用行政执法检察监督工作的具体规定,故仍需结合其特殊性分析制度构建中的现实困境。

1.检察监督介入行政性失信惩戒的范围有待明确

目前,尽管在党中央印发的《意见》和各地对行政执法检察监督的实践探索中明确了检察机关的监督范围,但对规章以外的规范性文件的法律监督尚未定论。在行政性失信惩戒程序中,行政机关之间通过共同签署失信联合惩戒备忘录实现“一处失信,处处受限”的惩戒效果。然而,根据当前主流观点,失信联合惩戒备忘录的法律属性为规范性文件。从理论上看,失信联合惩戒备忘录仅为法律与惩戒行为的作出提供制度衔接,[4]68不能成为行政机关作出惩戒措施的法律依据。但事实上,失信联合惩戒备忘录创制了大量具体的惩戒措施,有演变为行政机关作出失信惩戒措施的依据的潜在风险。(8)有学者提到地方行政机构在其自由裁量权范围内,可以依国务院部门间的失信联合惩戒合作备忘录施行惩戒措施。参见李振宁.信用惩戒的特性及对地方立法的启示[J].中共南京市委党校学报,2018(02):86-91.若不对其进行法律监督,会引发法治规范的认同危机、法律规范的规避适用等不良后果。[5]75-87

2.检察监督介入行政性失信惩戒的审查限度需厘定

检察机关在职能转隶后,实然层面处于相对弱势的地位。而检察机关通过行政执法检察监督规范行政性失信惩戒程序恰是其积极谋求权力拓展、增强自身实力的实践探索。根据各地实践探索经验,关于行政执法检察监督中的“审查限度”存在制度缺失和规定混乱的问题,若不对其进行统一和明确,不仅可能导致行政执法检察监督工作缺乏有效的法律指引陷入“寸步难行”的困境,也可能导致检察监督职能无限扩张,而走向“越俎代庖”的极端。对此,厘定“检察监督”的限度可以有效消解当前理论和实践中对行政性失信惩戒检察监督在合法性层面的拷问,也能让检察机关在履职中恪守权力边界,依法依规展开监督工作,力争实现在全国范围内对失信惩戒领域检察监督工作推广效能的最大化。

3.检察监督介入行政性失信惩戒的方式和效果需要制度保障

检察监督的方式和效果是考评监督实效性的重要指标,也是长期困扰行政执法检察监督的固有难题。从监督方式上看,各地行政执法检察监督的立法和实践中规定并不一致,包括检察建议、纠正违法通知书、口头纠正、提出检察意见、提出检察异议、移送犯罪线索、提起行政公益诉讼、支持起诉等方式。在上述监督方式中,多为柔性监督且缺乏法定的效力,往往靠被监督行政机关的自觉遵守,难以达到监督的预期效果。从监督能力上看,检察机关的监督力量和整体素质存在差距。由于行政权的内容多、涉及面广、行政体系复杂,这就要求监督者对行政权的运行体系和运行的规律有较为全面的了解和准确的把握。当前,检察队伍中工作人员的专业知识储备、监督意识和监督能力等与现实需求之间存在较大的差距,[6]120-131尤其是行政性失信惩戒作为“新生”制度,在专业知识方面对基层检察机关工作人员挑战较大,可能会成为影响监督效果的制约因素。因此,需要通过明确监督方式、完善配合协作机制等制度保障来提升检察监督能力,达到监督目的。

四、检察监督介入行政性失信惩戒的路径构建

行政性失信惩戒作为行政机关进行社会治理的一种新型信用工具,对于国家经济建设和社会进步发挥了重要作用。但由于行政性失信惩戒具有主体多元、阶段多重和程序复杂的特点,不能将传统行政检察监督的规定直接套用;应当在实践需求与理论基础循环中探寻构建行政性失信惩戒检察监督的独特路径。

(一)界定行政性失信惩戒检察监督的限度

1.监督对象的限定性

“任何一种权力都必须要受到制约和监督,没有一种权力属于绝对的权力,这是法治的应有之义。”[7]264开展行政违法行为检察监督是党中央赋予检察机关的重大政治责任,探索行政性失信惩戒的检察监督正是检察机关积极履职、主动担当的重要体现。而准确把握检察监督的边界是检察机关积极稳妥履职的前提之一。因此,需厘清监督对象的界限。

一是对行政机关在惩戒程序中重大违法行为进行监督。根据地方立法和实践经验,目前各省级地方性法规所规定的惩戒措施大致包括限制资格类、日常监管类、剥夺荣誉类和限制消费类等四类,分别涉及公民的劳动权、平等权、人身自由权、隐私权、人格尊严权和财产权等公民的基本权利。[8]117-134若行政机关滥用失信惩戒执法权,可能会损害失信相对人的合法权利,背离依法治国的本质要求,理应成为检察监督的重点领域。从违法行为上看,主要包括惩戒证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越权限、滥用职权、不履行或拖延履行法定职责、惩戒措施显失公正等行为。[9]61-68因此,检察监督介入行政性失信惩戒程序能够彰显司法为民、能动检察的理念。但从权力性质上看,行政性失信惩戒的检察监督是公权力对公权力的监督。若监督权边界不明,可能会导致检察机关怠于监督而出现监督不到位或监督虚化弱化的问题,也可能导致检察机关存在越权监督,甚至代行行政权的问题。这就要求检察监督工作要符合行政权和检察权的运行规律,故检察机关只能对行政机关在失信惩戒过程中的严重违法惩戒行为,损害执法公正和失信相对人重大权益的行为进行监督,而失信相对人针对一般轻微的违法行为可通过行政复议和行政诉讼等多渠道维护其权益。

二是对行政性失信惩戒中多部门间“联合”的依据进行监督。前文已述,行政性失信惩戒作出的主要依据是多主体之间所签署的失信联合惩戒备忘录,其法律属性在理论中达成了规范性文件的共识。因此,对失信联合惩戒备忘录的监督可类推适用对规范性文件的检察监督规定。现行立法中分别赋予立法机关、行政机关和人民法院对规范性文件的监督权,但由于立法机关监督具有非经常性、行政监督具有内部性、资源有限性、司法机关的逃避性等原因,导致监督效果欠佳。由此,有学者结合《意见》提出可探索检察机关对规范性文件的附带审查;[10]域外的立法和我国地方检察机关的实务探索也为规范性文件的检察监督提供了实践经验:如《俄罗斯检察机关法》第21条赋予检察机关对各机关颁布的文件进行法律监督;[11]1132020年5月,山东省人民检察院发布的《山东行政检察监督情况报告(白皮书)》中明确了行政检察监督的重点之一为“加强对规范性文件的附带审查”;上海市、青岛市、泸州市等地纷纷出台文件,探索建立“政府——检察机关——法院”对行政规范性文件审查衔接工作,其中,在意见征询机制、会商交流机制、信息共享机制和协商配合机制等方面,为检察机关对规范性文件的附带审查提供了初步的制度设计。(9)东方网·上海政务.海建立规范性文件审查衔接机制[EB/OL].(2018-1-13)[2023-4-3].http://shzw.eastday.com/shzw/G/20180113/u1ai11140714.html.参见中共青岛市委全面依法治市委员会办公室、青岛市中级人民法院、青岛市人民检察院联合印发《关于建立规范性文件审查衔接工作机制的指导意见》(青法委办﹝2019﹞7号)。潇湘晨报.泸州市府、院联动建立行政规范性文件审查衔接工作机制[EB/OL].(2022-1-1)[2023-4-3].https://baijiahao.baidu.com/s·id=1720724403826920696&wfr=spider&for=pc.由此,检察机关对规范性文件的附带性审查可以实现诉源治理,也为失信联合惩戒备忘录的审查提供了参考样本。

2.监督范围限于合法性

检察监督的范围应限于行政机关对惩戒措施作出的合法性,不包括惩戒结果的合理性。原因如下:首先,从检察权的宪法定位看,检察监督旨在保护法律实施的正确性。检察机关在实施法律监督中应当恪守合法性的边界,以“法”为主,[12]68-70即应当对行政机关在惩戒过程中的违法行为进行监督。其次,行政机关作出失信惩戒措施时,也涉及对行为性质、社会背景等因素的综合考量,而检察机关受材料收集能力和专业知识的局限性等因素的制约,难以对合理性问题进行有效监督。再次,尽管形式不合法与实质不合理均属于广义违法范畴,[13]28-37但合理性问题属于行政机关自由裁量权的范畴,属于实体上的处理权,与检察监督的程序性和非终局性要求相悖。且失信惩戒措施的自由裁量权具有职责专属性和亲历性,检察机关应对其保持必要尊重,不能越俎代庖,[14]37-38因而只能止步于对行政性失信惩戒行为合法性的监督。

(二)规范行政性失信惩戒检察监督的程序

1.规范案件受理程序

一方面,检察机关需建立线索来源渠道。从《意见》的规定来看,行政违法行为检察监督的案件线索为检察机关“在履行法律监督职责中”发现的。这为检察机关对行政性失信惩戒开展法律监督的线索来源指明了方向。但不能由此认为检察机关的所有活动都是在履行法律监督职责。具体在行政性失信惩戒中包括:经失信相对人的举报、控告等方式被检察机关受理的;检察机关在服务大局、走访调研中发现的;检察机关在与行政机关建立和运用信息共享、案件移送等机制中发现的;其他党政机关转办、人大、社团组织、政协委员、上级党委、上级检察机关等交办的;基于新闻媒体和社会舆论所反映的等。[15]82-96另一方面,检察机关需构建线索审查研判机制。案件线索能否被检察机关受理,需检察机关结合事实与法律进行初步审查和研判。经审查,若认为在行政机关在失信惩戒程序中确有重大违法行为,符合检察监督受案范围的,检察机关方可立案受理。这既是对检察机关积极能动履职的要求,也是对检察监督权力的限制,确保其法律监督机关的属性不变色,避免沦为信访机构。

2.监督处理机制

一是在监督方式上,应明确以检察建议为主的多元化监督方式。根据最高人民检察院出台的《人民检察院检察建议工作规定》第2条,检察建议的功能定位属于非诉监督法律文书,[16]129相较于抗诉而言,被称为柔性监督。确定以检察建议为主的监督方式具有可行性:第一,检察机关对行政性失信惩戒的法律监督是行政检察监督的一种,具有阶段性和非终局性的特点。以检察建议作为行政性失信惩戒检察监督中的主要方式,不仅可以有效避免检察监督权对行政机关作出惩戒行为本身的过分干预,也契合检察权的谦抑性。第二,检察建议作为比较成熟的监督方式,是检察机关行使监督职能的重要载体,在实践中已成为发挥检察机关法律监督权的中坚力量。[17]119-127根据最高人民检察院公布的数据来看,2019年—2022年检察机关发布行政违法检察建议的数量分别为1.3万件、2.5万件、2.9万件和7.7万件,分别同比上升了110.2%、93.4%、13%和165%。(10)数据来源:最高人民检察院官网公布的各年度办案数据统计及最高人民检察院年度工作报告。由此可见,随着《意见》的出台,2022年度检察机关加大了法律监督的力度,呈骤增的趋势。第三,最高人民检察院出台的《人民检察院检察建议工作规定》第3条明确了检察建议的类型包括“纠正违法检察建议”,这一规定为行政性失信惩戒检察监督的方式提供了规范依据。除此之外,还可以探索检察异议、支持起诉、检察意见和纠正违法通知书等多元化的监督方式。

二是推进行政性失信惩戒的类案监督。“检察大数据战略”的推动实施,为大数据赋能新时代法律监督、检察机关积极融入社会治理大格局提供了科技支撑。近年来,在检察监督办案模式上,探索出了“个案办理-类案监督-系统治理”的数字检察之路。而将类案监督的手段规制行政性失信惩戒检察监督中具有可行性:首先,行政性失信惩戒行为不同于一般行政行为,针对同一失信行为,一般由多个主体共同作出失信惩戒措施,类案监督可以有效节约对多元主体进行个案监督的司法资源,提高监督的效率;其次,失信联合惩戒备忘录是展开失信惩戒行为的基础,但现阶段大多数失信联合惩戒备忘录大多聚焦某一具体领域,如安全生产领域、知识产权领域、食品药品生产经营领域、慈善捐赠领域等。失信惩戒聚焦领域的同一性也可能造成失信惩戒违法行为的共性,通过类案监督可以在失信惩戒违法监督领域中“办理一案,治理一片”,不仅能够发挥个案监督“治标”效果,也能实现类案监督的“治本”目的。[18]类案监督通过较低的司法成本,却能够实现监督效益的最大化,除此,2022年4月,最高人民检察院颁布的有关“类案监督”指导性案例(11)2022年4月18日,最高人民检察院颁布的第36批指导性案例,主要归纳提炼行政检察类案监督的类型、方式及办案规则,指导类案监督工作实践。这是最高检首次以行政检察类案监督为主题发布指导性案例。为展开失信惩戒的类案检察监督提供了实践指导。

3.构建监督效力的保障机制

对行政性失信惩戒的检察监督是一种程序性监督,在处理结果上仅是对行政机关的违法行为提出异议,不具有终局性。因此,构建检察监督的效力保障机制具有必要性,具体应当从三个方面构建:一是落实监督效果的反馈机制。行政机关收到检察机关制发的检察建议后,应结合检察建议的内容对失信惩戒行为作出的合法性进行审查。若认为检察建议内容成立的,应及时纠正违法行为,并将纠正情况反馈至检察机关;若认为检察建议内容不成立的,应当书面回复并说明理由。二是构建监督效果跟进机制。行政机关拒绝按照检察建议的内容纠正违法行为或拒不回复的,检察机关可以通过其上级检察机关协其同级行政机关处理,在必要情况下可启动行政公益诉讼程序。若相关行政执法人员涉及刑事犯罪的,可将相关线索移送给纪检监察部门进行处理。三是建立完善检察监督与行政内部监督的协作机制。在新时代检察监督的理念迈向了协商合作式,旨在实现“双赢多赢共赢”的监督效果,故在构建行政性失信惩戒的检察监督中也应充分考虑与相关行政部门的配合协作,建立完善协作机制。申言之,既可以通过定期召开协作联席会议的方式互相通报工作情况,分析在行政性失信惩戒检察监督中存在的具体问题,进一步研究协同措施;也可以通过构建监督信息互通机制,将检察机关制发的检察建议或监督通知书抄送政府有关监督部门,实现信息的共享和监督工作的相互协助。

五、结 语

通过检察监督推动行政性失信惩戒的法治化进程,对推进行政机关依法依规开展惩戒活动和拓展检察机关职权职能均大有裨益。检察监督作为外部监督,可以有效克服人大监督的抽象性、行政机关内部监督的局限性,实现有效监督。通过构建行政性失信惩戒检察监督制度,能够有效地减少行政机关在实施惩戒中的程序违法、行为失范等问题。但制度的构建和完善非一朝一夕之事,还需处理好检察监督的主动性和检察权谦抑性之间的关系、检察机关调查核实权的边界以及能否对违法行政机关提起公益诉讼等问题,为争取立法层面的支持做好理论和实践准备。