法益恢复视角下生态修复与认罪认罚从宽制度的衔接*

张小丽

(武汉大学 环境法研究所,湖北 武汉 430072)

生态修复措施是实现环境恢复最为有效的手段,在生态环境犯罪治理中,与其加重惩罚,不如设置激励机制,让行为人主动修复生态,使生态环境尽快得到恢复。“法益恢复”在认罪认罚从宽制度中的核心价值地位是宽严相济刑事政策的产物。[1]55通过司法推动受损生态环境得到及时有效修复是恢复性司法理念的应有之义。鉴于承担生态修复责任具有较强的“认罚”意味,实践中开始探索生态修复与认罪认罚从宽制度的衔接机制。[2]将生态修复与从宽处罚制度相衔接,有利于生态修复工作的有效推进。但在实践过程中,不同的法院之间,同一地区的法院和检察院之间对生态修复与认罪认罚从宽制度衔接的具体认定存在不同的认识,没有统一的标准,导致在环境犯罪治理中,认罪认罚从宽制度的价值未充分体现、激励效能未充分发挥。如何将生态修复与认罪认罚从宽制度有效衔接,促使行为人积极履行生态修复义务,是一个值得深思的问题。

一、法益恢复视角下生态修复与认罪认罚从宽制度衔接的审视

生态修复措施兼顾了惩罚犯罪及法益恢复的功能,能实现对生态环境的有效救济与优化保护。为了解各地法院的做法,通过在中国裁判文书网,以“生态修复+认罪认罚”为搜索条件,并将范围限定在“破坏环境资源保护罪”,共搜索到4614篇文书(1)检索时间为2022年8月10日。,对其中的12个罪名(2)非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、破坏性采矿罪未找到相应的文书。分别随机抽取20份文书(3)以下罪名的文书数量不足20份:非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪、非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪仅分别抽取19份,非法收购、运输盗伐、滥伐林木罪仅分别抽取10份。,共计229份。对搜索的文书进行归类整理,并经实证调研,发现生态修复与认罪认罚衔接的样态主要有三种模式。

(一)完全分割模式影响法益恢复的主动性

完全分割模式主要是在认定被告人认罪认罚的基础上,再判决其承担生态修复的责任。此种模式占统计的22%。如向光金涉嫌非法捕捞水产品一案中,法院对被告人向光金适用认罪认罚后,又判处其承担修复涉案领域内生态环境的民事侵权责任。(4)湖南省麻阳苗族自治县人民法院《刑事附带民事判决书》(2021湘1226刑初288号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。郑明宝、毛德选滥伐林木罪一案中,法院将郑明宝积极退缴部分违法所得认定为认罪认罚情节,后又责令其按照凤凰县林业主管部门提供的补植复绿标准补种复绿,并负责护育。(5)湖南省凤凰县人民法院《刑事附带民事判决书》(2021湘3123刑初262号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。

在此种模式下,犯罪行为人承担的修复责任未对其所受刑罚产生任何影响,两者是完全分割的模式。犯罪嫌疑人在与检察院进行认罪认罚协商时,对生态修复减免刑罚的“兑现能力”感知度低,主动承担修复责任的动力不足。由于犯罪嫌疑人积极修复生态未在刑期上给予相应的体现,有时甚至形成了“修不修复一个样”的局面,也就无法调动犯罪嫌疑人修复受损环境法益的主动性,在未进行生态修复时即适用缓刑的情况下尤为明显。因此,完全分割模式阻断了通过认罪认罚制度激励犯罪人及时修复受损环境法益的功能。

(二)不完全融合模式妨碍法益恢复效率的实现

不完全融合模式是指法院根据行为人生态修复履行义务及刑事部分认罪认罚分别予以从宽处理及从轻处罚。此种模式占统计的72%。如阳运友非法捕捞水产品罪中,在对其适用认罪认罚后,又将支付渔业资源生态修复费用1000元这一生态修复情节,认定为酌情从轻情节。(6)湖南省衡阳县人民法院《刑事判决书》(2021湘0421刑初437号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。冯世委滥伐林木罪一案中,法院经审理后认为,被告人冯世委自愿认罪认罚,可以从宽处理,被告人冯世委自愿缴纳生态修复金,可以酌定从轻量刑。(7)重庆市涪陵区人民法院《刑事判决书》(2019渝0102刑初554号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。

在此种模式下,由于将生态修复排除在认罪认罚之外,犯罪嫌疑人在进行生态修复时往往留有余地,换而言之,将修复生态作为量刑情节的普及程度较低以及相关配套规定不够完善,致使犯罪人缺乏修复生态环境的意识和动机。在笔者所收集的案例中,不少被告人上诉期间才实施生态修复行为以换取刑罚的减缓,如洪根来、陆建龙等污染环境一案中,陆建龙在二审期间才主动缴纳生态费用,二审法院亦将此情节与认罪认罚从宽相衔接,对其减轻处罚。(8)江苏省南京市中级人民法院《刑事判决书》(2020苏01刑终939号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。

(三)完全融合模式缺少对法益恢复效果的评估

完全融合模式是指将行为人在环境犯罪中积极修复生态等行为作为认罪认罚的一部分,该模式占统计的12%。主要有两种方式,一是将行为人已进行的生态修复作为认罚的一部分或将不履行生态修复责任排除适用认罪认罚。如蔡元春与张仔腾非法采矿罪一案中,法院将二被告人缴纳生态赔偿金等各项费用18.65万元(共计37.3万元)认定为认罪认罚的情节。(9)海南省高级人民法院《刑事判决书》(2020琼刑终155号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。吴祖国等非法捕捞水产品一案中,法院认为吴祖国在庭审过程中,当庭表示不愿意赔偿生态费用,属认罪不认罚,不能对其适用认罪认罚从宽的规定。(10)湖北省荆门市中级人民法院《刑事附带民事裁定书》(2021鄂08刑终24号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。二是将行为人承诺进行生态修复作为认罚的部分。如史万红与杨万兵滥伐林木罪一案中,二审法院将史万红承诺在本年度植树季节通过植树造林的方式补偿林地损失认定为认罪认罚的情节。(11)甘肃矿区人民法院《刑事判决书》(2020甘95刑终2号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。

在认罪认罚从宽制度全面运行后,司法机关对于激励犯罪人承担生态修复责任的问题似乎找到了新的着力点,部分法院亦积极探索生态修复与认罪认罚制度的衔接路径,即将积极修复生态等作为认罚一部分,从而在此基础上量刑。完全融合模式能够促使行为人及时修复被破坏的生态环境,这有助于对生态环境的保护。该模式的局限主要表现在衔接标准的确定,是以生态修复的结果还是以生态修复行为作为衔接标准。目前存在修复行为的后续有效监督以及后续结果验收等问题,尤其在被告人仅承诺修复,生态修复尚未进入实质性履行阶段,且事后缺乏保障履行的情形下就与认罪认罚衔接,无疑有碍于认罪认罚效果功能的实现。

二、生态修复责任与认罪认罚制度衔接的现实障碍

法益恢复行为是行为人的行为已具备刑法分则规定的某种犯罪的全部构成要件之后,又采取的控制损害结果发生或恢复受损法益的行为。对于环境资源类犯罪,在案件中突出认罪认罚模式对生态修复的激励功能,是环境刑事司法的重要方向,但在生态修复与认罪认罚从宽衔接的实践过程中,依然存在诸多现实障碍,从而妨碍法益恢复功能的实现。

(一)法益恢复措施的法律依据不足导致衔接认知困惑

法律制度是司法的法律根据,如果制度设计有问题,就很难期待取得良好的司法效果。[3]78生态修复与认罪认罚衔接的最大法律困境在于“法源依据不明确”。我国《刑法》中,并没有生态修复的相关规定,致使如补种复绿、增殖放流这些在刑事司法实践中大量存在的具体修复方式在刑事司法适用中面临“欠缺明确法律依据”的困境。

刑法中对生态修复措施规定的缺失,使得司法实践中对其的适用率较低。实务中有相当多的法官认为,在刑法典中未明确规定“补植种绿”、“增殖放流”等生态修复方式,若在刑事判决中直接责令被告人承担“补植种绿”或“增殖放流”等生态修复责任,事实上是一种法外的刑罚方式,缺乏足够的法律依据,与罪刑法定原则不符,与此同时也极大抑制了行为人认罪认罚的主动性。从全国来看,实践中仅有不到20%的行为人愿意修复被污染、破坏的生态环境或缴纳修复金。[4]97综上,法律依据的缺少使得司法机关在刑事制裁路径内部缺乏对认罪认罚从宽程序的创新适用,也容易导致类案不同判。比如在殷小明污染环境罪(12)江西省九江市中级人民法院《刑事判决书》(2020赣04刑终405号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。和向文军污染环境罪(13)湖北省荆州市中级人民法院《刑事附带民事裁定书》(2019鄂10刑终79号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。中,前者将二审期间缴纳生态环境赔偿金与认罪认罚相衔接,而后者则否认将其作为认罪认罚情节。

(二)法益恢复裁量标准缺失导致衔接方式混乱

就目前而言,生态修复与从宽处罚标准衔接的缺位是引发衔接方式混乱的根本原因。如果严格遵循《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条的规定,实践中能够适用作为量刑情节的生态修复案例将只有极少数(14)《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条对于从宽处罚的幅度、标准未作具体规定,且对于作为量刑情节的生态修复的适用范围作严格的限定:既设置了罪名要求,只能适用于污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪;又设置了罪量要求,必须是刚达到应当追究刑事责任的标准;还设置了其他情节要求,例如要求是初犯,确有悔罪表现等。,这显然是不合理的。而司法实践中似乎也发现了该不合理之处,因此在适用时往往突破了该条的限定,采用了类推适用的方式,而这种方式也突破了司法解释对从宽处罚适用范围的限制,从而导致缺乏合理、统一适用标准的局面。

衔接方式的混乱具体体现在以下两个方面:一是衔接缺乏类型化考量。生态修复系一种事后补救措施,受损生态环境无法恢复或无法完全修复时有发生,但这种情况既有主观成因又有客观成因,不同的成因应确定不同程度的从宽等级,但在实践中常未进行具体的区分。如同样适用金钱化修复时,在非法捕捞水产品等场合,通过缴纳资金用于修复渔业资源及生态环境,完全可以修复生态环境,而在海域等开发性领域的环境犯罪案件,则将生态环境修复到受损前完全相同或基本相同的状态是不可能实现的。另行为人是在案发后、一审期间还是二审期间进行生态修复也应确定不同等级,但行为人在二审期间进行的生态修复行为常常成了二审法院改判其缓刑的事由。其二是衔接缺乏生态修复效果的关注。为实现修复被损环境的诉讼目的,需要把生态修复效果与认罪认罚进行绑定。从某种意义上讲,犯罪嫌疑人、被告人客观上的“法益恢复”比其主观上真诚认罪、悔罪更具实效,因此,在从宽的标准和尺度上,更应考量生态修复的效果。但司法实践中,常常忽视对生态修复效果的考量,如在韩某某非法占用农用地罪一案中,法院仅将韩某某对非法占用的林地进行了绿植恢复,主动履行生态修复责任纳入认罪认罚情节,并对其适用缓刑,而行为人的生态修复是否达到法益恢复的效果则未提及。(15)河北省宽城满族自治县人民法院《刑事判决书》(2021冀0827刑初1号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。

(三)法益恢复行刑衔接不畅诱致衔接功能受限

环境行政执法是环境刑事司法得以展开的重要线索来源。[5]113但目前行刑衔接不畅导致了衔接功能受限,主要表现为以下两方面,一方面是对生态修复费用缺乏关注。环境行政执法过程中,因生态修复费用成本较高且鉴定困难,环境行政执法常回避费用问题,导致与刑事司法的衔接不畅,使生态修复费用难以确定,对生态修复与认罪认罚从宽处罚衔接程序的启动造成影响。另一方面,前期引导不足不利于量刑阶段的考量。生态修复需要经过较长的修复时间,是一个复杂的系统工程,如果在前期调查时,公安机关和环保机关未及时引导犯罪嫌疑人实施生态修复,到法院审理阶段才启动,被告人通常只能通过单一的缴纳生态修复费用这种方式履行义务,但这种方式不利于法院量刑时对被告人认罪态度的考察,也不利于对被告人实施生态修复效果的全面衡量。在没有环境机构参与的情况下,法庭容易通过一种“办公室作业”式的决策过程,对量刑问题做出草率的认定。[6]166

(四)法益恢复效果监管缺失导致衔接效果不佳

认罪认罚有效性是从宽的前提,生态修复与认罪认罚从宽制度衔接应该有效服务于生态修复效果,对生态修复措施进行监督执行是环境犯罪治理中的重要内容。对生态修复进行监管是为了督促犯罪行为人履行修复义务,使得修复行为能够确切的达到应有的修复效果。在生态修复与认罪认罚衔接案例中,法院判决一般仅仅完成了犯罪行为人修复责任的划定问题,不注重确定被告人修复生态的责任形式以及后续监督执行措施,也就是说仅仅完成了修复责任在刑事司法适用中的前半程,这实际上很可能导致刑事判决书执行“落空”,导致生态环境未修复或修复不到位的发生。这种情况在将被告人承诺进行生态修复认定为认罪认罚情节时尤为突出。如吴新伟滥伐林木罪一案中,法院认定其家属与村委会签订了《生态修复协议书》,承诺在该砍伐林地上补植复绿、恢复生态,已获得村委会的谅解这一情节与认罪认罚相衔接,法院亦判决被告人吴新伟履行生态修复责任,但判决未明确监管的机关及措施,(16)福建省泉州市中级人民法院《刑事附带民事裁定书》(2021闽05刑终139号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。这就容易使生态修复与认罪认罚的法益恢复功能衔接流于形式,难以保障生态修复效果,将认罪认罚与生态修复相衔接保护生态功能被虚置。

三、法益恢复视角下生态修复与 “认罪认罚从宽”衔接的优化方案

认罪认罚从宽与生态修复衔接所面临的困境既有理念问题又有制度问题,既有立法不足又有司法局限,既有具体规则问题又有整体体系问题。在认罪认罚从宽视域下,必须强调生态修复模式的激励功能。通过合理的关联设置,以及对刑罚类型的灵活适用,将法益恢复作为认罪认罚从宽的实质根据,及时促成法益恢复的激励性路径,使得法益恢复不再是纸上谈兵,而是转化为实实在在的行动。

(一)先决问题:对生态修复与认罪认罚衔接进行刑事实体法规制

保护法益作为人们有关保护利益的价值共识,需要发挥立法规制和司法解释规制的双重机能,这两个机能分别对应保护法益中法的要保护性要素和生活利益。[7]103-104因此,生态修复与认罪认罚衔接首先要进行实体法规制,即建立法益恢复的立法规制。

首先,要制定适用于生态修复的认罪认罚从宽程序的司法解释。生态修复情节具有特异性,认罪认罚具结书的内容签署也需要为生态修复与认罪认罚的衔接制定特别的规则。这些都要司法机关针对生态修复的特别情况,针对性地制定能够适用于生态修复的认罪认罚的法律规则。此外,还必须就修复责任司法适用条件和阶段的具体要求作出规定。

其次,可将生态修复规定为法定量刑情节。量刑配置模式应该能够反映刑事案件从立案伊始就面临修补受损法益的司法责任,[8]243-244不同的案件属性决定了不同的法益恢复方式,在其他刑事犯罪中,修补受损法益的方式是赔礼道歉、赔偿损失等,在环境刑事犯罪中采用的是消除污染、缴纳生态修复费等生态修复行为。当前的刑事案件中,司法解释逻辑错位的规定了“生态修复”这一生态环境损害责任的承担方式,那么就有必要通过法律完善化解其正当性危机。即在立法上将生态修复规定为法定量刑情节。从域外立法经验来看,个案中只要存在生态修复行为等情节时,均可作为从宽处罚的条件。如此,在立法设置方面,可以规定对于犯罪人实施环境犯罪行为,但生态修复表现良好,符合有效生态修复标准的,予以从宽处罚。根据《刑法》第13条“但书”的规定,可将有效的生态修复,认定其为情节显著轻微、危害不大,以此将生态修复作为无罪抗辩事由,但需要犯罪人对于自身生态修复的法益恢复情况承担举证责任。

(二)程序制约:对生态修复与认罪认罚衔接的协议进行实质审查

为避免公安机关、检察院在认定生态修复措施时对人民法院审判权造成越权,应设置生态修复措施的独立审查程序,促进恢复性司法理念与生态环境保护法益的切合。当公安机关或检察院与犯罪人协商达成生态修复措施之后,若生态修复措施取代了刑事裁判,则不涉及量刑问题,公安机关或检察院应在将修复措施的执行方案移送法院审查确认后,监督犯罪人执行,并对修复开展结果进行环境审计。若生态修复措施与刑罚相结合,则在修复措施的执行方案移送法院审查后,由犯罪人在审判前履行修复义务,待案件正式进入审判阶段时,法院对恢复效果进行评估,并据此决定减免刑罚的幅度。除此之外,修复过程中,生态修复费用的确定应附相应的报告。鉴于生态环境修复的过程具有复杂性,建议由专业机构或政府相关职能部门进行评估,出具修复费用评估报告,无法评估的或者评估费用过高的,可以委托相关生态环境资源专家制作生态环境修复费用专业意见书。

(三)制度完善:保障生态修复与认罪认罚衔接的运行实效

“制度是一个社会的博弈规则。”[9]154为保证生态修复与认罪认罚从宽制度的有效衔接,实现惩罚犯罪与修复受损法益并重,可从以下几方面完善该刑事法律机制。

1.构建生态修复措施量刑等级体系。认罪认罚客观上存在一个与办案价值量和教育改善难易度相对应的等级体系。[10]136犯罪人的生态修复行为,是针对其所引发的环境污染或环境破坏,如果受污染的环境不及时修复,则可能导致环境进一步恶化;被毁森林未能修复,往往会造成水土流失甚至引发地质灾害,这些都有可能让公民的生命财产遭受更大损失。据此,在设定生态修复与认罪认罚阶梯式从宽量刑标准时,可结合生态修复的特点,从行为人生态修复的能力、生态修复的期限、生态修复的效果三个逐步递进的维度构建阶梯式从宽的量刑幅度。

一是生态修复不能型的认罪认罚阶梯式从宽量刑。生态修复不能型可细分为主观不能型与客观不能型。主观不能型是指犯罪人有生态修复的能力,但却未能履行生态修复协议,比如被告人与生态环境等部门达成生态修复协议后,中途退出或拒不履行,这种情况下不应对被告人适用认罪认罚。客观不能型是指生态环境遭犯罪行为破坏后难以修复或无法修复。如频危的野生动物被杀害后,事实上已经无法修复。此种情况下,虽可以通过确定环境犯罪人所需承担的生态环境修复费用来代偿修复,但此时的修复具有象征性的色彩,故仅根据办案价值量,将认罪认罚亦形成三个等级,即一级生态修复不能型、二级生态修复不能型、三级生态修复不能型。二是生态修复期限型的认罪认罚阶梯式从宽量刑。以生态修复行为的时间来确定从宽的幅度,从起诉阶段到审判阶段始终认罪认罚的,可减少基准刑的20%以下;在审判阶段才认罪认罚的,在确保罪刑相当的前提下,可以减少基准刑的10%以下。以此激励行为人尽早地弥补过错、履行生态修复责任。三是生态修复效果型的认罪认罚阶梯式从宽量刑。根据生态修复程度及效果,可将生态修复程度依次确定为未修复、部分修复、完全修复,并综合考虑悔罪情况来阶梯式减少基准刑的处罚。

2.发布指导性案例指引生态修复与认罪认罚从宽的类型化运用。自2010年最高人民法院出台《关于案例指导工作的规定》以来,为解决环境司法中的问题,最高人民法院出台了上百个指导性案例,进而统一司法适用。例如,在第24批审判指导性案例中就有环境类案例13个,其中有8个案例涉及环境损害赔偿额度的确定问题。借助这些指导性案例,最高法明晰了环境损害赔偿额度的确定标准。因此,在笔者看来,可以通过发布指导性案例来指引生态修复的类型化运用。第一,通过分别出台适用金钱修复、其他替代修复方案与认罪认罚衔接的指导性案例,以遏制实践中过分依赖金钱修复的不良倾向。第二,通过出台适用补植复种的指导性案例,明确补植复种的适用标准。第三,通过出台适用他方修复的指导性案例,为他方修复类型提供一定的规范依据。

3.建立衔接效果实现的配套保障机制。环境犯罪治理中,要更好地实现认罪认罚从宽制度承载的法益恢复功能,应建立相应的配套机制。一是强化第三方对生态环境修复的监督保障。对涉及专业性科学技术领域的生态修复内容,法院可以会同负有监管职责的生态环境保护行政主管部门共同协商,与被告人签订修复协议,并监督其完成修复工程。有法院在判决中已采取这种方式,如陈智勇滥伐林木罪一案中,法院经审理后判决,由被告人陈智勇按照桂东县自然资源局的要求,对补种的树苗6385株进行一年二次的抚育和三年的管护;若补种的树苗均能成活,并通过桂东县自然资源局的验收,被告人陈智勇可凭该局的验收证明至本院退回抚育、管护保证金;若到期不能达标,由被告人陈智勇缴纳抚育、管护保证金15962.5元(已缴纳),转缴为资源抚育、管护费。(17)湖南省桂东县人民法院《刑事附带民事判决书》(2020湘1027刑初33号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。二是强化对生态修复义务履行的保障措施。如在承诺修复的场合,可以在将其认定为认罪认罚的情节之后,在判决中确定的一定的保障措施。如刘元春滥伐林木罪一案中,法院在裁判理由中认定刘元春当庭认罪认罚,表示愿意对受损生态环境进行修复,可酌情从轻处罚,在判决时载明被告人刘元春生态修复的义务的具体内容后,亦载明如被告人刘元春未履行上述修复义务,则应承担生态修复费用149765元。(18)四川省高级人民法院《刑事附带民事裁定书》(2019川刑终348号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。如此一来,就可避免承诺修复内容实现的落空。

4.将生态修复成果纳入缓刑考验内容。为增强生态修复的激励效果,缓刑适用宜以生态修复为基础前提。如没有相关修复行为,一般不考虑缓刑的适用;反之,如果犯罪人在其认罪认罚之后,实施了有效的生态修复但暂时不能完全完成,则法院可判定将该修复成果纳入社区矫正范围,没有巩固生态修复成果、未配合完成生态修复工程的犯罪人,可取消缓刑收监执行。司法实践中,亦有司法机关采用这一方式。如吴孝伟、黄德阳滥伐林木、非法收购、运输盗伐、滥伐的林木一案中,检察机关在提起公诉称:被告人吴孝伟缓刑考验期内,若未能生态修复协议和违反法律的其他规定,将建议撤销缓刑,收监执行。(19)福建省闽清县人民法院《刑事判决书》(2018闽0124刑初33号),中国裁判文书网,https://wenshu.court.gov.cn(2022-8-10)。