协同治理视域下加强我国应急广播传播能力建设探析

刘涛

【摘    要】协同治理理论提倡多元主体通过协同高效的方式进行社会公共治理。危机管理是社会公共事务治理的一个分支。作为危机管理的重要组成部分，应急广播等主流媒体应如何在危机管理中更好地发挥作用，也可以从协同治理的角度进行审视。我国的应急广播系统建设工作一直在稳步推进，但是，一些多年来制约应急广播发展的顽疾和桎梏尚未得到彻底解决，仍需学界、业界继续研讨，以便在新形势下寻找到更好的破解之策。本文从政府、媒体、社会这三个应急广播协同治理的参与主体出发，分析探讨我国应急广播功能面临的困境，对其未来发展提出建议。

【关键词】协同治理；应急广播；危机管理

一、协同治理理论内涵

近年来，协同治理理论逐渐受到广泛关注。作为一种兴起不久的跨学科理论，它的理论基础来源于自然科学领域中的协同论和社会科学领域中的治理理论[1]。协同学是德国物理学家赫尔曼·哈肯上世纪70年代提出的，主要用于研究一个整体的各个部分之间如何通过彼此协作达到整体的功能最大化。治理理论起源于上世纪90年代的西方国家，提倡多元主体通过多元手段以高效协同的方式进行社会公共治理。迄今为止，国内外学术界尚未对协同治理理论作出明确的界定，但它已经被普遍应用于各类公共事务管理的实践之中，以提升治理能力。

危机管理是社会公共事务治理的一个分支。作为危机管理的重要组成部分，应急广播等主流媒体应如何在危机管理中更好地发挥作用，也可以从协同治理的角度进行审视。因此，协同治理理论可以应用到应急广播传播能力提升策略之中。随着社会的变迁，信息技术的发展日新月异，媒介赋能使得“公民记者”无处不在，我国的危机事件信息发布从政府的“一元规制”模式向政府、媒体和社会相互协作的多元化模式转变。

二、当前我国应急广播传播能力提升面临的难点

（一）政府层面：顶层设计缺乏纲领性法律法规

从中央到地方，截至目前，我国各级立法机构尚未在国家的相关基本法律或地方性法规中对应急广播体系的建设和运行提出明确要求和规范，也未制定一部独立的应急广播方面的法律法规。应急事件中各部门之间如何协调配合的权责不清、衔接不明，应急广播在资金、人员、资源等方面的法制保障更无从谈起。

反观他国，美国于2015年颁布了《综合公共预警与警报系统现代化综合法案》，对灾害预警系统的使用、测试、演练作了详细规定。而在日本，应急管理体系建设也是从制定相关法律法规开始。1961年日本颁布的《灾害对策基本法》，明确梳理了应急管理系统中各项最基本的事项。其中规定，日本广播协会NHK是灾害报道的“指定公共事业”，这是法律赋予NHK的义务和责任。一旦发生危机事件，NHK的负责人需要参加防灾会议，要在化解危机事件的过程中进行信息收集、传递。无论是气象厅、内阁府，还是都道府县、市町村发出的应急信息，NHK都要第一时间向国民传达。显然，日本在多年来应对危机灾害的过程中，已经在法律层面建立了相对成熟的分工协作体系[2]。

近年来我国已经颁布了一系列规划和文件对全国应急广播体系建设提出了要求。如：2007年，由国务院办公厅发布的《关于加强基层应急管理工作的意见》中指出：建立健全基层应急广播的管理体系，以提高群众公共安全意识和自救互助能力；2011年10月举行的中国共产党十七届六中全会还提出，“建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”，并将该体系纳入国家“十二五规划”中；在此之后，《关于加快构建现代化公共文化服务体系的意见》《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020）》《国务院办公厅关于加快推进广播电视村村通向户户通升级工作的通知》等文件相继出台，其中也涉及国家应急广播体系的建设；2020年11月，国家广播电视总局、应急管理部也联合印发了《关于进一步发挥应急广播在应急管理中作用的意见》，持续对应急广播体系建设给予整体性指导。

但从实际情况看，上述规划和文件尚未上升到法律层面。缺乏翔实、具体的法律法规为我国应急广播体系的运行和工作机制提供统一规划或建设方略，是应急广播的公共服务功能无法快速、准确、高效释放的根本原因[3]。

（二）媒体层面：应急广播运行机制仍有短板亟待补强

在应急传播体系中，应急广播需要上下联动众多机构，信息流转的环节复杂。如要切实发挥应急广播快速播发的优势，就需要各环节之间的运行极其顺畅，前提就是在信息传输的过程中实现“结构化信息传输”的运行机制[4]。简而言之，就是对数据、信息统一格式标准后进行播发。这有利于对信息的快速审核、快速播放。国家应急广播中心制定的应急信息格式为：危机事件消息来源-时间-地点-大体情况-警示注意。但就目前来看，应急信息传播链条上的各机构尚未达到“结构化信息传输”目标，信息发布端发出的内容并非所有单位都统一了信息格式标准，不同部门、省份对标准的认知不一，重大紧急突发事件在应急广播节目中的插播仍然存在一定壁垒，统筹协调播出的难度较大。此外，我国尚未普遍在广播、电视、手机等用戶终端植入灾害信息自动播发系统，应急广播自动播出预警信息仍在试验阶段，目前仅在四川、云南、贵州等省份试点展开，绝大多数人群仍无法第一时间自动接收避灾信息。即便在试点省份进行尝试，也曾因系统不稳定，造成“乌龙”事件。而在日本，日本广播协会（NHK）与日本气象厅紧密合作，通过专线传输应急信息。每当地震来临时，无需工作人员的干预，NHK的自动化系统便紧急启动，正常播出的广播节目立即终止，对震情信息进行速报。播报的内容包括警报提示音和地震发生地的地名，语音播报的地震发生地地名是音频发生器在提前录制好的声音文件中自动选取的。在地震发生地地名连续播报两次之后，警报广播结束。经过一系列自动化的操作，当日本气象厅的震情信息发送至NHK后1-3秒左右，警报便能够快速传递给日本民众。

此外，应急广播的功能发挥无法完全与用户需求适配，也与其主动进行议程设置的能力有所欠缺有关。在实际运行过程中，应急广播对于各类危机信息的被动性传达、机械性转发相对较多，自主进行的节目创新、议程设置相对较少。即便是主动进行议程设置，也暴露出一定的框架形式雷同、观点建构单一等倾向。

（三）社会层面：社会应急文化氛围尚未形成

社会知晓度不高是制约应急广播功能发挥的短板。之所以造成此现象，是因为应急广播缺乏统一的声音、形象标识，难以在群众中形成习惯性响应的应急文化氛围。

自2008年我国南方特大雨雪冰冻灾害和汶川大地震发生以后，应急广播的概念和实体在我国已经出现十几年，被认为可用于突发性公共危机事件，全体社会成员均可适用，具有鲜明的社会公益属性。但应急广播却一直没有形成类似于“SOS”“119”这样的个性化、符号化标识，直接影响了公众对应急广播品牌和价值的认知，关键时刻广大人民群众不知该如何接触、如何使用应急广播。在地震灾害频发的日本，NHK推出了标志性的预警铃“叮铃叮铃”，这是从30多个候选方案中选出的“让所有人都感到极高紧急性，却没有丝毫不安全感”并且“在吵闹的公共场合仍能清晰地从噪音中辨识出来”的警报音[5]。每当公众在收音机里听到此铃声，就会知道有灾害预警，唤起应急意识。而我国的应急广播既无统一的视觉形象标识，也无鲜明的声音形象标识，距离“广为人知”“耳熟能详”甚远。归纳起来，我国应急广播品牌推广面临的挑战包括：品牌知名度较低，品牌认知度较浅，品牌影响力有限，品牌产品力较弱[6]。由此可见，应急广播的品牌傳播模式仍有待改进。

应急广播难以吸引公众的注意力，缺乏品牌标识只是浅层次原因。深层次原因在于，我国的全社会应急文化氛围尚未形成。在我国，防灾减灾的宣传教育和演练活动大都集中于每年的“5·12防灾减灾日”前后，在日常生活中，公众普遍缺乏“危机就在身边”的潜意识。反观邻国日本，应急广播的主要功能是：防灾减灾知识的日常性普及和灾难来临时信息的紧急传播。日本国民在潜移默化中养成了良好的防灾减灾习惯，每当灾害来临时，能够展开条件反射式的自救行动。

三、加强我国应急广播传播能力建设策略

建构现代化应急广播传播体系、提升应急广播的传播能力，必须上升到国家治理体系和应急治理能力现代化的层面。只有促进政府、媒体、社会三个主体相互协作，以协同治理的思维多维度共同推进应急广播融入危机管理现代化的体系之中，才能不断提升应急广播的现代化治理水平，增强应急广播助力风险防范化解的整体能力。

（一）政府层面：积极推动应急广播科学立法

清晰有效的法律规范具有指引作用、评价作用、预测作用、强制作用、教育作用，应当用法律条款的形式，明确应急广播在危机传播中的权利和义务，明确应急广播体系建设和运行的法律依据，明确应急广播作为国家治理体系重要组成部分的功能定位，明确应急广播在资金、人员、资源等方面的法治保障。

当前，在实施层面，建议国家应急管理部、国家广播电视总局等国家部委加紧调研5G、AI时代到来的背景下应急广播体系建设还面临哪些具有普遍性、趋势性的显著问题，摸清制约应急广播法律法规科学制定的具体障碍。同时，建议大力鼓励地方人大政府进行率先尝试，结合本地实际情况探索制定推动应急广播建设、发展的地方性法规，积极为整个国家层面的应急广播领域单独立法积累具有参考价值的实践经验。最终通过科学立法，更好地利用应急广播体系的公共服务职能，从而让应急广播建设完整、准确、全面地贯彻新发展理念，更好地服务和融入新发展格局。

（二）媒体层面：打造系统性、整体性的应急广播运行机制

提升应急广播传播能力、发挥更大作用，就要求应急广播必须融入应急管理体系的升级之中。应强化应急广播运行机制的系统性、整体性，通过在机制设计、运行、建制等方面一体化集成，使整个机制实现协作共享、效能提升的目标。

首先，在机制设计环节，应急广播机制的设计应从整体着眼，应急广播管理体系的设计者除了将应急广播用作信息发布渠道之外，还应将其纳入危机事件的事前防控和事后决策环节。应急广播具备独特的危机防范功能，理应成为应急管理机制中举足轻重、不可忽视的有机组成部分。

其次，在机制运行环节，强化应急广播体系的外部协同。突发事件发生后，需要政府职能部门、新闻媒体、相关群众的社会联动。危机传播的目的是第一时间以最小成本、最快速度进行危机信息的有效传递。危机信息传播工作势必涉及众多部门和组织，建议建立多部门协同参与的应急工作机制，解决危机信息快速播发的关键问题。各部门应明确各自领域危机信息的发布标准，优化审核机制，统一信息格式，明确发布策略，并以恰当的形式固化下来，从而达到简化审核流程、事发直接播报的目的。

第三，在机构建制环节，推动基层应急广播发展，加大覆盖面，加大资金投入和专业人员培训力度，提升应急广播的专业化水平。在中央、省、市、县等各级广电部门，都应设置一个能够在危机事件来临时可以快速启动的应急广播业务平台，尤其是基层广电部门，在此方面仍存在盲区。此外，在各地的一些公共场所，如：广场、医院、学校、商场、车站等地也需要应急广播的覆盖，建议在广大群众生活工作的人员密集地区增加具有自动播放应急信息功能的应急广播设施。

（三）社会层面：打造习惯性响应的社会应急文化氛围

风险社会中，突发事件频频发生，我们应在全社会营造共同参与和应对突发事件的文化氛围。一是应面向公众开展普遍化的应急知识和技能培训，让更多的人熟练掌握各种应急知识，提升全社会应对自然灾害、重大事故、突发意外的能力。二是应对应急文化开展常态化宣传，帮助公众自觉养成应急观念。宣传节点不仅仅局限于“5·12防灾减灾日”等少量特殊日子，而是应借助多时段、多平台、多形式对公众提升应急意识进行社会动员，使应急文化“入脑入心”，提高社会整体应急水平。三是应建立推广全国统一的危机信息音视频标识，加强各地应急活动演练，通过模拟实战和不断推广，培养广大公众对于应急标识的认知与辨别习惯，以便于在危机事件来临时第一时间引起警觉。应急知识技能培训、应急文化宣传、应急活动演练应常抓不懈，要让“全民应急”的社会治理理念真正内化于心、外化于行。

结语

总而言之，要使应急广播在危机事件中扮演好自身角色、发挥好公众期待的功能，必须通过政府、媒体、社会三方面的相互协作共同完成。政府层面应进一步完善应急广播管理体制机制，媒体层面应继续提升应急广播自身建设水平，社会公众层面应强化整体危机传播意识和能力。只有实现各方协同治理，形成“共治”的合力，才能让应急广播“物尽其用”。

注释：

[1]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（01）：138-142.

[2]陈佳沁.日本广播应对新冠肺炎疫情观察[J].中国广播，2020（07）：39-41.

[3]周玲，宿洁，王恒.我国国家应急广播体系建设的现状、问题与展望[J].武汉理工大学学报（信息与管理工程版），2016（06）：667-671，677.

[4]李晓北.应急广播：现代化应急治理体系的创新[J].青年记者，2021（17）：16-19.

[5]卢六翮.日本应急广播系统——全国瞬时警报系统（J-ALERT）研究[J].广播电视信息，2016（12）：32-36.

[6]卢君.探索国家应急广播品牌推广新模式[J].中国广播电视学刊，2021（07）：124-125.

（作者单位：中央广播电视总台陕西总站）

责编：周蕾