生态环境执法中警察权规制研究

刘鲁豫

(中国人民公安大学 法学院,北京 100038)

一、引言

我国生态环境法治建设经过四十余年发展取得了一系列显著成果。《中华人民共和国环境保护法(2015年修订)》(以下简称《环境保护法》)实施前,警察权适用范围主要集中在危险化学品上,新环境法实施后警察权适用范围扩张。纵观生态环境法治建设历程,警察权扮演的角色日益突出。警察权作为一种体现国家意志的权力,为了维护国家生态安全利益,不可避免地会影响到公民权利。站在国家生态文明观的角度,应当检视警察权发挥的作用,平衡警察权与私权之间关系,因此将警察权界定为具有预防、打击、惩治违法犯罪行为的强制力量,又兼具日常监管的行政功能。

关于生态环境执法中警察权规制的问题,现阶段对其研究深度不够。经查询2014年前以“环境执法”和“警察权”为主题的学术研究只有3篇论文,2014年《环境保护法》修订后论文研究有20篇,但多集中在对生态环境执法中警察执法程序、联合执法和功能发挥方面。既有研究的基础性、系统性远远不够,未能满足立法与实践的需要,且以保护公民权视角对警察权规制的探讨较少。由于公权力对于私权的保障具有压倒性的优势,面对这样一种体现国家意志的强制性权力,则更需要用制度严格规范权力行使,只有这样才能中和警察权范围扩大对公民权利带来冲击和减损的可能性[1](P23)。

二、生态环境执法中警察权所面临的问题

(一)立法模糊,衔接性不强

我国目前主要的9部环境单行法(1)即《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》。增加了关于公安机关警察介入生态环境执法的相关规定,但是环境保护领域其他法律法规并没有增加相关设定,依旧存在理论适用情形与实务操作之间张力大的问题,且法律法规之间的设定并无直接配合衔接。过罚相当原则是保障环境法律法规顺利实施的基本要求,即要求环境违法行为人所承担的法律责任与其违法行为的事实、性质、情节及对社会公益危害程度相适应。对于严重侵害环境法益,造成严重的生态环境破坏,但尚未达到刑事犯罪标准的违法行为,则只能对其适用环境行政处罚。对于严重损害社会公共生态环境法益的违法行为,因无法采取有力的处罚措施,便造成了刑行衔接之间的错位,形成真空地带,弱化了执法权力同时还易虚置相关法律规定。

(二)缺乏完善的监督救济机制

目前,我国生态环境法律法规体系已基本建成,公安机关在生态环境执法中的作用日益突出。由于警察权具有强制性、暴力性的特点,不仅会对行为人的名誉权造成影响,更会限制行为人的基本权利,所以对生态环境执法中警察权适用的监督制约制度尤为重要。一旦行使就会对公民的人身权和财产权益造成严重影响,且无法通过国家赔偿的方式,部分或者完全消除因公权力滥用而给公民合法权利带来的负面影响。

《环境保护法》第六十七条(2)第六十七条:上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为,依法应当给予处分的,应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。依法应当给予行政处罚,而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。和第六十八条(3)第六十八条:地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职:不符合行政许可条件准予行政许可的;对环境违法行为进行包庇的;依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的;对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为,发现或者接到举报未及时查处的;违反本法规定,查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的;篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的;应当依法公开环境信息而未公开的。虽然是关于行政机关对于下级行政机关违法失职行为进行监督管理的规定,但是整部法律里并未有如何保障公民救济途径的规定。在行政法规乃至规章层面上都缺乏精细化的规定,难以达到防范公权力扩张、保障公民合法权利的作用。

虽然当事人对环境行政拘留决定享有陈述、申辩、提出证据的权利,但在公安既是“执行者”又是“裁判者”情况下,当事人对于保护自身权益发挥的作用极其有限。对于环境行政拘留的违法行为的监督主要是事后监督,如控告检举、批评建议等权利,但该行为效果不显著。面对公权力行使滥用的情况下,只能采取以行政复议和行政诉讼为主的事后救济。但是现行监督和救济方式主要是事后监督和事后救济,并没有办法尽最大可能终止公权力滥用对公民的侵害,缺乏完整有效的监督规制措施。公民的基本权利,是公民其他权利行使的基础,具有基础性意义。因此,对基本权利的限制要遵循法律保留原则。法律对于限制公民基本权利的规定应持谨慎态度,生态环境执法中警察权的设定与适用应在权利与权力中寻求最大限度的平衡。

三、生态环境执法中警察权立法规制实施路径

在环境问题日益频发,环境风险逐渐上升的今天,为保障生态环境治理成果,必须在环境执法中行使警察权。但是,警察权在生态环境执法过程中存在可能被滥用、错用和非法使用的风险。因此,问题的关键不是在于要不要让警察权介入生态环境执法中,而是如何在保护公民权前提下划定生态环境执法警察权的行使界限。

(一)生态环境执法中警察权的设定要符合法律保留原则

法律保留原则主要是为了保护基本权利限制行政权力,维护国家立法机关的权威。对于公民基本权利限制等专属立法事项,必须由国家最高立法机关立法规定,行政机关实施的任何行政行为皆必须有法律授权[2](P54),以此限制行政机关滥用权力,确保行政行为的合法性。 “无论在普通法国度还是在大陆法国度,贯穿于行政法的中心主题完全是相同的。这个主题就是对政府权力的法律控制(Legal Control)”[3](P215)。历史也已经向我们证明,行政权本身有着强制性和攻击性的特点,如何将行政权控制在合理的范围内也是法学界亘古不变的议题。行政权来源于近现代国家建立时公民权利的让渡,其存在的目的是为了维护国家社会的共同利益,保障公民合法权利。对行政权的控制意味着“法无授权不可为”。这为生态环境执法中的警察权设定了约束标准,即警察权行使的各个阶段都必须依据法律规定。实体性法律规范要事前界定好生态环境执法中警察权行使界限,程序性法律规范要约束警察权行使的各个阶段,使其符合正当性。

警察权的行使关乎公民基本权利保障,直接涉及到个人主体性,必须依据法律规定或法律授权采取刚性保护。我国宪法并没有专门规定法律保留原则,但是《中华人民共和国立法法(2023年修订)》(以下简称《立法法》)第十一条明确规定了法律保留原则。因此,对其进行限制应当遵循刑罚相当原则,必须要有明确的法律规定,否则便违反我国立法法规定。

(二)警察权行使的目的要符合正当性原则

从国家权力发展历史看,其逐渐发展为风险社会和福利社会并重,民众期待政府在社会中充当更加积极主动作为的角色,更加侧重生命尊严价值和其他非货币收益,而秩序行政的目的正是规制社会公共风险,创建良好社会秩序。警察权介入生态环境执法是秩序行政的重要手段,我国秩序行政职能的主要承担者是公安机关。秩序行政中公安机关的介入也要遵循公共性原则。

国家不能为一个明显不当的或不重要的目的而对基本权利作出限制,对其限制必须是为了追求目的的正当性。“不是所有限制宪法权利的目的都具有正当性,只有满足宪法上所确认的限制目的,限制才是正当的”[4](P74)。警察权行使要在宪法和法律规范范畴之内,并在行使过程中充分保障人权,不得以因强化公权力维护公共利益为名,损害公民基本权利。

符合正当性原则首先要查明警察权限制公民基本权利时的真实目的,再判断该目的是否具有正当性,不能仅仅从形式上判断,也不能只要不违反既定规则就判定是正当目的,更要综合警察权行使影响的受益群体以及所采取的手段判断是否适当。在生态环境执法中,警察权的目的应当兼顾维护社会生态安全和保障公民合法权利。随着经济社会发展、环境风险激增,国家行政任务更主要的是风险行政,在要求政府积极作为、预防风险的背景下,警察权在生态环境执法中地位逐步升高,要在维护生态环境秩序打击环境违法行为和保护公民个人权利之间寻求平衡。

(三)建立警察权行使的比例原则

比例原则是警察权行使的基本原则,是检视该公权力行为对正当目的实现是否必要,且与其所造成的权益损失是否合理。在生态环境执法中警察权行使的内容应当限制在合理、平衡的范围内,不得过度强化或约束警察权。如果违反了比例原则,存在更小的侵害手段便可实现维护生态环境公共利益的情况时,政府却选择采取更为严格的处罚手段时,公民应当提起行政复议或行政诉讼,以求撤销违法行政行为维护自身合法权利。

警察权规制核心问题就是权利与权力之间冲突的平衡问题。目前我国环境污染严重,环境治理问题逐渐复杂化演变为社会民生问题。作为中国特色社会主义法治的重要组成部分,生态环境法治不仅决定了环境公共利益能否实现,同样影响公民的各项基本权利能否更好地实现。警察权本身带有强制性和攻击性的特点,根据我国立法和实践情况看,现有警察权法律规制体系问题重重,规制体系难以发挥预期效果。而传统的公权力法律规制框架由立法、行政和司法所构成,但随着国家权力理论发展,传统的法律规制体系已不能完全适应当代政府在风险社会中所需要的主动积极作为、预防风险的角色担当,发展为需要政府、社会和民众三方的共同协商对话。控制公权力滥用,对生态环境执法中警察权进行行为规制,不但有利于防范警察权的触手越来越长,突破法律框架侵害公民的合法权益,更有助于提高公民抵御公权力侵害的能力。

狭义比例原则是比例原则中的核心所在,要求手段所造成的损害同其他所增进的公共利益成比例。根本上是宪法秩序所确认的两种以上的利益发生冲突时,权衡并保护利益更为重要的一方。在生态环境执法中警察权行使直接带来的公共利益可以归纳为:(1)阻止违法者继续违法行为,保护其他不特定多数人的环境权与财产利益;(2)以国家立法形式理清环境违法行为责任,通过增加违法成本震慑不法分子与潜在环境违法行为人;(3)对生态环境公共秩序利益的维护。由此,公民的环境权和人身、财产利益得到保障,社会生态环境秩序得到维护。对于这是不是对公民基本权利过度限制的疑问,答案是不可置否的。因为,在不同案件中具体进行重要性或优先地位的判断,需要根据案件的具体语境判断哪一种利益应当被优先保护。虽然警察权的行使可以强力终止对环境的破坏行为,但是在实践中确实存在着并不严重危及环境利益而执法者仍然采取强制性处罚的情况,这严重侵害了公民的基本权利。即便国家事后给予赔偿,仍无法完全弥补或消除对行为人人身和财产的影响。针对此种情况,可以借鉴民事诉讼领域中的财产保全制度,来尽可能地降低对公民合法权利的限制。

(四)完善监督制约机制

警察权因其本身所具有的特点,在生态环境领域中,对警察权的内容、行事方式以及程序都应谨慎地规定。我国对警察权监督除法律监督、舆论监督外,最主要的方式是依靠纪检监察部门派驻人员到现场的方式开展监督工作,这种监督方式最大的优点是可以及时纠正公权力被滥用的情况。不过,外部监督机制不健全,监督机制在一定程度上不能发挥其真正作用[5](P11)。完善监督制约机制应当从内部监督和外部监督两个层面着手:在外部监督上,完善社会公众对于警察权适用情况监督机制,提高公民对生态环境执法警察权介入的知晓度;在内部监督上,明确纪检监察人员监督职责。

四、结论

目前,我国生态环境法治建设取得历史性成就,丰富、严格的生态环境保护法律法规体系已基本形成,生态环境立法实现了从量到质的提升,这离不开警察权在预防、打击生态环境违法犯罪中发挥的作用,我们在看到成绩的同时更要看到当前存在的缺陷。规制公权、保障人权是一个永恒的话题,也是我国建设社会主义法治国家的一项重要课题。由于警察权具有暴力性、高风险性的特点,一旦滥用将对公民合法权益的负面影响难以完全消除。因此,我们也要注意警察权的行使必须在合法、合规、适当的限度之内,将现代法治和保障人权理念贯穿其中,减少错用、滥用情况的发生,只有这样才能更好地维护我国生态文明建设取得的成果。