生态环境行政执法与刑事司法衔接问题研究--以浙江省为例

袁 涛

（舟山市定海生态环境监测站（舟山市定海生态环境保护技术服务中心），浙江 舟山 316000）

引言

生态环境部门是环境保护的直接行为主体，环境犯罪案件大多由生态环境行政执法部门移送。地方生态环境行政主管部门缺乏证据方面的法律素养，公安机关往往被迫通过刑事侦查活动破案，但环境犯罪案件专业性强，调查取证、因果关系认定、侦查程序等过程复杂。如果没有生态环境部门的专业技术协助，环境犯罪案件的侦破将更加困难。因此，通过在生态环境“两法”中设立证据转换条款，加强生态环境部门与司法机构的合作，可以规范生态环境部门的取证行为，保障公安机关取证的专业性，提高证据收集和运用的效率。深入探索生态环境行政执法与刑事司法衔接机制，不仅能为环境司法的运行提供制度保障，还能促进生态文明建设。同时，也为社会交易市场经济供应了充分保障。

1 生态环境行政执法和刑事司法衔接的基本内涵划定

1.1 生态环境行政执法

行政监管机关部门的目标就是完成国家行政机制的应用价值，协调管理不同职能工作部门的利益。生态环境行政执法机关组织部门，是表示按照法律实行生态环境维护的行政监管机关部门，包括其它经法律法规认可授权和委派，对损害生态环境物质资源的违法行为进行调研分析、制止和监督的机关。在众多具体行政行为中，生态环境行政执法和行政管理监督处罚、刑事司法的交流沟通非常紧密。

1.2 生态环境有关的刑事司法

生态环境有关的刑事司法，就是国家司法权的表现。司法权是表示司法机关组织部门参考依据法律法规根本原则、具体标准规则或者法律明文要求，全面处理多种冲突纠纷或者矛盾争论，从而充分保障审判结果公正的法律权力。司法权包含调研分析权、起诉权和裁决权，由各司法机构依法行使。其特点还包括诉讼的被动性、法院的中立性和法院结果的终局性。所以，我国的刑事司法权不仅表现了独立法官的工作职能，也表现了司法权的多样化。

1.3 生态环境行政执法和刑事司法的衔接机制

融合机制，是指生态环境行政主管部门会同有关部门，在各自环境行政执法的基础上，对环境犯罪和刑事案件的行为要件进行细化和整合，使之成为刑事司法的构成部分，并且经过刑事应用程序移送司法机关组织部门的任务工作。成立任务工作体制，充分保障环境行政案件移送刑事案件的质量。

2 浙江省生态环境行政执法与刑事司法衔接存在的问题

2.1 案件移送标准缺乏确定性

参考依据“罪刑法定”根本原则，生态环境行政执法职能部门在证据全面、满足法律案件移送标准的时候，需要将环境犯罪法律案件移送公安机关监管部门。生态环境污染破坏是一个多个分析层面的疑难问题，不仅给人民群众生命财产导致严重损失，还会严重影响人类的生存质量。生态环境污染破坏导致的损伤常常是迟缓的，突发性的环境污染事件相对较少，必须经过专业的调查和鉴定，才能证明其因果关系和长期隐藏的特殊性。因此，环境行政执法部门在处理环境污染案件时，很难准确判定污染者是有罪还是无罪，罚款或司法救济是否恰当。因为缺少确定的救济标准，很多环境违法行为活动只可以经过罚款、没收或者停止公开营业整顿等行政管理监督处罚方式做出处罚，促使环境违法行为活动的执法效果不佳。因此，环境污染和破坏可能非常严重。

2.2 证据转化处理及审核难度大

行政证据有效成为刑事证据是“两法衔接”的根本基础条件，也是有效追究环境违法者刑事责任的内在要求。然而，环境行政执法取证分析的方式和标准和刑事司法的各项需求具有很大差异，无法阻止地会产生各类问题，例如各类关键证据提取处理不精确，刑事案件和非刑事案件关键环节的专家鉴定意见和技术鉴定意见不充分等问题。由于环境管理部门对证据收集的重视，以及采购部门作为证据核查者的作用，涉嫌环境犯罪的案件未移交公安机关而临时解决的情况并不少见。目前，中国的证据调查核实制度不健全，公安机关在调查、义务和证据收集中常常饰演了“中介”的重要角色。这通常表现在环境行政取证分析的“三性”（实际性、合规性、有效性）上，对证据的有效性重视不够，检察机关对涉及公安的案件审核不仔细。

2.3 网络数据信息共同分享应用平台不流畅

网络数据信息共同分享应用平台的投资建设，是参考依据“互联网+”和大数据时代的需要，实现“两法衔接”质量与效率有机结合、刑事司法与环境行政执法有机结合的技术手段。成立改善的网络数据信息共同分享应用平台，充分推动了数据信息物质资源共享和环境犯罪法律案件的及时移送，促使公安、检察机关组织部门可以按照法律及时迅速办理法律案件。

2016年以来，浙江省实施“两法融合”网络信息共享工作，实施情况、平台建设及取得的初步成效，但在运行过程中仍出现了一些问题。一是环境行政主管部门对环境违法案件登记的时间、内容和实施缺乏统一规定，导致案件信息录入过程中的随意性。不登记案件、选择性登记大量案件或登记信息错误等现象时有发生，导致环境行政执法机关移送司法机关的案件数量极少，严重影响了环境“两法衔接”工作。同时，信息录入不规范、信息衔接度低等问题也严重影响了采购部门的环保监管工作。二是目前网络信息共享平台不成熟，操作方法不规范。导致环境行政机关无法及时处理和反馈移送案件信息，完成移送案件的申报、调查、起诉、判决等工作和司法任务。

2.4 监督方式缺乏有效性

根据《工作办法》第十四条规定，生态环境部门认定涉嫌环境犯罪案件未移送的，监察机关可以派出调查人员对有关案件材料进行审查、检查，认定涉嫌环境犯罪案件应当移送的，提出建议移送案件的监察意见，并可以对涉嫌环境犯罪案件的移送工作进行监督检查。监察机构必须出具监察意见，建议移交案件。生态环境部门可派遣检查员检查和核实相关案件材料，收到督办意见后，生态环境部门必须在三日内将案件移送公安机关，并向监察机关报告督办意见的落实情况。实际上，监督意见并不能强制行政机关执法。生态环境部门可以选择是否采纳意见。如果生态环境部门不采纳意见，上述规定并没有明确规定任何不利后果。

由于监察机关与生态环境部门是合作关系，“无权”不采纳监察意见，因此对监察工作没有影响，也不能直接约束生态环境部门人员。《工作办法》第六条规定，生态环境部门移送案件时，必须将移送案件抄送同级人民法院。这个时间差意味着只有生态环境部门才能方便地获得方法和材料，这就大大降低了环保案件监督的专业性、形式认可度和监督效果。此外，由于案件监督不是检察院的核心工作，检察院不愿意监督更多的案件，限制了案件监督的效果。

3 浙江省生态环境资源行政执法与刑事司法有效衔接路径的优化策略

3.1 确定并贯彻落实法律案件移送标准，提升法律案件移送受理比例

行政监管机关部门、公安机关监管部门、检察机关组织部门应该逐渐增强合作，交流法律案件，成立和贯彻落实法律案件移送标准，提升行政监管机关部门和司法机关组织部门之间的法律案件移送比例和受理比例。如，通过制定相关法规和政策文件，如《浙江省环境犯罪案件移送标准》等，因地制宜地制定环境犯罪案件移送标准，作为是行政监管机关部门移送法律案件的工作参考指南。法律案件移送标准的确定和实行，能够充分提升环境行政执法工作者及时向司法机关移送案件的意愿和效果。同时，可以促使司法机关及时查处案件，提高案件移送的受理率。这是整合生态环境、行政执法资源和刑事司法资源，加大对环境污染犯罪打击力度的重要一点。此外，为打击环境污染犯罪，提高处罚的及时性，环境行政执法单位在发现涉嫌环境犯罪案件时，应立即移送司法机关，以便司法机关在最恰当的时机进行侦查。

3.2 加强行政证据向刑事证据转化的处理认证及审核

生态环境行政证据有效成为刑事证据是环境“两法衔接”的主要构成组分，同时也是环境犯罪行为主体获取司法救济的重大需求。中国生态环境行政执法职能部门调研、取证分析的各项需求和刑事司法的各项需求之间，具有一定的距离，在这其中行政证据不可以被公安执法监督部门认同，有些证据被公安执法监督部门退回，严重影响干扰到了对严重环境犯罪的打压作用效果。所以，生态环境行政管理监督单位、公安执法监督部门和检察机关组织部门要求紧密合作，成立环境犯罪证据交换体制。

具体来看，第一需要提升环境行政证据的标准规范性。保障证据渠道来源、应用类型格式、取证分析应用程序的合规性，实现中国《刑事诉讼法》的高标准、高需求。对环境行政执法机关组织部门涉嫌环境犯罪的，按照刑事证据收集标准加大案件调查力度，收集相关证据，并在刑事诉讼中有效运用。二是加强部门间沟通协商，确保证据有效转化。为提高生态环境行政证据转化的有效性，应就证据的种类和效力进行协商，使生态环境行政主管部门、公安机关和检察机关能够准确判断证据的“厚度”。

3.3 完善网络信息共享平台，推动信息资源共享

通过案件移送、调查取证、证据转换、审查起诉、环境犯罪案件后处理等环节，将生态环境行政执法与刑事司法相结合。提高环境犯罪案件执法效率是司法衔接的重要目标，成立网络数据信息共同分享应用平台是完成数据信息互联互通的主要应用方式。虽然浙江环境“两法衔接”网络数据信息共同分享应用平台已经成立了一定作用时间，但是其影响作用局限分布于法律案件查找，在法律案件移送的成立、对象的初步使用等方面还存在较大差距[1]。因此，有必要加强网络信息平台的使用和推广，进一步促进信息资源共享，最大限度地发挥其在生态环境资源与刑事司法、行政执法整合中的作用。因此，需要全面掌握“互联网+”和人工智能大数据历史时代的使用要求，主动推进和推动网络数据信息应用平台在我省的使用，推动专业应用技术的提升。

与此同时，需不断提高应用平台作用功能投资建设，实现高水平、高质量、高效率运行，为“两法”环境的全面融合供应可靠的专业应用技术基本条件[2]。缺少对意外突发事件数据信息主体、时间、作用范围等具体数据信息的标准规范性规定要求，造成意外突发事件的实际状况，以及网络共同分享应用平台表现的意外突发事件数据信息之间，具有很大差异。所以，需要加强行政执法机关、公安机关、检察机关之间的相互配合与监督，对网络事件信息记录的主体、范围、时间、相关职能的履行等作出详细规定。

浙江省各地初步建立了环境保护联席会议制度，但是还没有产生长效运行工作体制。许多情况条件里，联席大会只可以在环境犯罪产生后才可以有效发挥影响作用。要处理和解决上述问题，需不断提高各个职能工作部门的联合配合，贯彻落实联席任务工作体制和法律案件数据信息共同分享体制。

3.4 完善环境行刑衔接制度监督机制

首先，要明确行政机关参与环境处罚的客观必要性和合理性。客观必要性是指基于联动过程的单向性和信息的封闭性，必须采取外部监督措施，促进环境行政执法与刑事司法的联动。同时，检察机关的移送监督也具有合理性。根据以往的讨论，检察机关的权力是对被移送行政机关的法律监督权，应定位为具有法律依据和效力的监督机构。目前，立法层面明确的监督权依据，是环境领域的“监督规定”和“工作方法”。虽然有了行使权力的依据，但很难界定采购部门的监督权。因此，有必要明确这一义务，以确保采购部门对行政部门移交的案件进行监督的权利得到有效落实[3]。

建议在《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》中，明确采购当局调查行政处罚后果的权利。在环境处罚案件中，应积极将案件查报纳入检察机关监督范围，促使相关责任主体严格履行监督义务，落实案件查报工作。行政机关可以利用信息共享平台，对平台内的案件信息进行监督。行政机关发现应当移送的案件未移送或者虽经采购机关建议但未移送的，必须说明理由，采购机关认为不移送理由不合理的，必须发出移送通知书。行政机关必须在规定期限内移交案件。如果通知发出后案件仍未移交，行政机关可建议生态环境部门或监察机关对相关责任人进行纪律处分[4]。构成刑事犯罪的，还应依法追究相关责任人的刑事责任。可建立备案制度，确保重要案件得到及时处理，包括应由行政机关查处的案件、采购人应向监管部门移交的案件以及许多应举报处理的案件。

4 结语

当前，我国正处于生态文明建设的重要时期，环境保护和污染防治成为热点话题。为有效解决环境保护问题，必须建立生态环境行政执法与刑事司法一体化体系。根据“环保两法”的规定，环境行政主管部门通过建立系统的证据提供和接收规则，制定规范的证据提供和接收标准，可以解决案件查处和证据提供和接收中的具体问题，提高环境行政执法机关的证据审查能力，实现司法公正。通过加强证据的及时移送，发挥环境行政执法与刑事司法行政在行政一体化中的积极作用[5]。