当代社会信用体系建设：现状、问题与发展方向

柯林霞

（南通大学 法治与现代化研究中心，江苏 南通 226019）

目前，世界信用秩序面临多种挑战，各国的应对模式也互不相同。2022 年底，《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》正式对外发布，这是我国社会信用体系建设史上的里程碑事件。目前，全球主要有三种社会信用体系建设模式：一是以市场为主导的美国模式；二是以政府和中央银行为主导的欧洲模式；三是以行业为主导的日本模式。不同国家根据不同国情走出不同的社会信用体系建设道路，其共同点是颁布了数目可观的社会信用体系建设法律法规，但尚未有国家颁布《社会信用体系建设法》，即以立法来规定社会信用体系如何建设。社会信用体系建设的重要性不言而喻，但我们对如何进行社会信用体系建设所知寥寥，如何表述当今社会信用体系建设的范围和限度变成一件困难的事情，这同时是一个社会信用体系建设法治化的问题。《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》凸显了社会信用体系建设的中国模式，展现了我国社会信用体系建设的别样路径，我们要参考借鉴发达国家社会信用体系建设的成功模式，也希望世界看到中国社会信用体系建设模式。

一、我国社会信用体系建设的探索实践

2014 年颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》正式拉开社会信用体系建设的帷幕。在此之前和之后，不少官方文件都在使用含混不清的“社会信用体系建设”概念，关于社会信用体系建设的进程与作用范围具有不确定性，在梳理社会信用体系建设的探索历程基础上，探讨社会信用体系建设的中国模式有助于加深对上述问题的认识。

（一）我国社会信用体系建设的探索历程：从一元到多元

当失信人横行，增加的社会运行成本是惊人的，市场为失信所苦，付出的社会成本居高不下，这些造成国家、组织和个人的痛苦，激励着社会去进行改革。诚然，信用是市场经济的基石，加入WTO之后，建立完善的社会信用体系迫在眉睫，而建立社会信用体系的关键在于制度建设，这是社会信用体系建设进程加快的时代背景。

最初的社会信用体系建设是以经济领域为中心构建的。最先启动社会信用体系建设的是商业领域，在学界，最初探讨社会信用体系也是直接针对商业领域。①张承惠、王月平1997 年在《经济研究参考》上发表《发展和规范商业信用改善社会信用体系》一文，这是知网最早刊发的以社会信用体系为题的理论文章。但随着经济领域的扩张，社会领域、政务领域的信用冲突都开始显现，此时再以经济领域的信用来表征整个社会信用就变得不恰当了，存在多元利益冲突和信用需求。事实也表明，信用建设一度呈现高度分割状态，不同领域、不同行业各自为政，商务诚信、政务诚信、社会诚信和司法公信尚未统一到社会信用体系建设的旗帜下面。但是随之而来的是越来越难以施行有效的控制，世界上没有哪一个国家允许某些机构或某个行业拥有太大的自主权，比如众多机构联合起来通过签署备忘录的方式推进信用制度改革，创设自主权，通过联合惩戒制度获得某些原来权限之外的权力。

无论是商业领域还是其他社会领域，都存在发起社会信用体系建设的紧迫性，从个人信用、企业信用到政府信用、国家信用，社会信用体系整体性缺失，但我们对社会信用体系建设的认识尚需一个过程。实践中，不同领域社会信用体系建设的进展不同、方向不同，多元化是客观存在的，早期社会信用体系建设的多元化是客观事实，也是必经的一个阶段。随着多元中的“一元”日趋成熟，尤其是商业领域信用体系建设经验的累积，多元之间开始横向学习和对话。一方面，多元之间开始寻求共同遵守的基本原则，以诚信社会为共同进取的目标；另一方面，社会信用体系建设的多元化意味着不同领域在建设模式上有所不同，一元化要将它们组合起来，既要识别各个领域的特性，尊重不同领域的自由选择，又要基于诚信的发展价值，共同致力于诚信社会建设目标。社会信用体系建设由分散走向统一，这是有目共睹的变化。我国社会信用体系建设肇始于商业领域，随后覆盖政务、社会和司法公信三大领域，四大领域合一，最终形成一元化的“大社会信用体系建设”格局。

（二）我国社会信用体系建设的模式：政府主导、社会共建

在这漫长的探索过程中，“政府主导、社会共建”模式并不是一日生成的，它就像水中的石头，经历相当长的时间才缓慢露出水面。社会信用体系建设模式也绝不是仅有美日欧三种模式。英国学者马丁·雅克直言，长期以来，人们将西方范式奉为圭臬，认定其比全球其余地方的都更优越，以西方范式为准绳，这是西方的许多专家没能够真正理解中国的原因。②详见《中国新闻网》文章《东西问·中外对话》马丁·雅克：如果只能照搬西方模式，谈何理解中国？https：//zhuanlan.zhihu.com/p/416637800，更新日期：2021-10-03，访问日期：2023-03-05。“中国模式”是中国摸着石头过河，依靠自己摸索出来的模式，它不是舶来品，学者曾将“中国模式”解释为“中国特色社会主义道路”③“中国模式”被概括出七个特征：第一，它有自身独特的内容，具有一定的确定性；第二，它是唯一适合中国的发展模式；第三，它是中国自己开创的，不是舶来品；第四，它是社会主义性质的模式；第五，它是建设社会主义的一种模式，但不是建设社会主义的唯一模式；第六，它是为中国量身打造的发展模式；第七，它是和平崛起的模式。参见陈曙光：《中国模式：确定性与不确定性——兼评西方话语中的“中国模式”观》，《教学与研究》2014 年第2 期，第17—18 页。，“中国模式”也是“中国力量”的一部分。社会信用体系建设是中国特色社会主义建设中的一环，我国社会信用体系建设模式则是“中国模式”的一个部分。

社会信用体系建设并不是很多人想象那样，能够通过国家或政府自身的努力产生出来，而相反，它必须通过一个程序（程式）产生并得以维系。这个程序（程式）能够将隐藏在社会信用体系建设背后的一般规律抽象出来，概括出社会信用体系建设和运行的一般式样，即模式或模型。模式即“指明解决方案的核心所在，提供解决问题的方法论”[1]，基于此，我国在全球三大模式之外开创了第四种模式，即“政府主导、社会共建”模式，走出了一条独特的新路，在中华大地上建立起中国特色的社会信用体系建设模式。

首先，我国社会信用体系建设模式是适合中国国情的模式。我国没有美国那样相对成熟的市场，尚不具备以市场为中心展开社会信用体系建设的客观条件。美国社会信用体系建设秉持完全的市场化运作，这种模式只能建立在成熟的市场经济基础上，而成熟市场经济既包括完善的市场体系、发达的资本市场、契约机制、产权保护，还包括民主和法治。[2]我国也没有日本那样强大的行业组织，日本行业协会的超高公信力是其他国家不可企及的，其行业协会承担信用信息交换的重要职能。①日本个人征信机构主要有全国银行个人信用情报中心（KSC）、株式会社信用信息中心（CIC）以及株式会社日本信用情报机构（JICC），它们分别隶属于三个不同的行业协会。在宏观上，公开透明、系统化的社会信用体系是信用经济良好运行的前提，但我国既没有建立全境统一的公共信用信息系统，也没有统一的信息披露制度。在微观上，由于信用市场发育不完全，个体信用还没有成为市场评价的主要依据，市场交易较少通过参考个体信用来选择交易对象，制约了信用经济的蓬勃发展。因此，我国无法像美日等国家那样主要依靠市场或行业组织来推动社会信用体系建设，转而扬政府之所长，避市场和行业组织之所短。

其次，我国社会信用体系建设模式掀起一场“全民革命”。同样以政府为主导，为什么我们没有走像德国那样的道路？德国模式的特征是“两条腿走路”，一方面，和中国一样，政府处于社会信用体系建设的中心，在政府主导下，借助行政机构、银行等金融机构的力量来推动社会信用体系建设，德国、法国社会公共信用信息服务机构是由中央银行建立，信用信息主要由银行等金融机构依法提供，中央银行承担主要的监管职能。另一方面，依靠市场的力量，依托民营征信服务机构建立民营信用服务系统。不同于中国，德国社会信用体系受到第三方征信机构的得力支撑，如德国通用信用保险保护协会②德国通用保险保护协会于1920 年成立，是德国最大的征信机构，具有信用数据收集和保证功能，性质是私人股份有限公司。已有近百年历史，是德国境内家喻户晓的私人征信机构。归根到底，我国社会信用体系建设模式是充分发挥社会主义国家优势的结果，这正是党的十九届四中全会强调的，坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事，这是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。我国民营征信服务系统的薄弱是一个事实，如果政府想提高社会信用体系建设的效率，并使其富有创造力，那就要利用一切可以利用的资源，包括行政机关、司法机关、其他组织和社会公众的资源，“政府主导、社会共建”模式就是在这样的环境下建立起来的。

再次，我国社会信用体系建设具有社会主义国家的特征。国外学者称我国社会信用体系是世界上第一个国家社会信用系统评估。[3]从一开始，社会信用体系建设在我国就是作为一项政治性安排存在的，它具有很多社会主义国家制度建设的共同特征，意见稿第一条开宗明义，《中华人民共和国社会信用体系建设法》的立法目的包括“规范社会主义市场经济秩序”“弘扬社会主义核心价值观”等，国外学者评述中国国家控制的社会信用体系体现了集体主义社会和谐意识的社会价值观[4]，认为中国是第一个系统地发展自己的社会信用体系的国家[5]4。哈耶克曾把社会主义国家特征描述为“热衷于把任何事情都组织化”和“不能让任何事情听命于有机发展的简单力量”[6]198，这些特征在意见稿中均可以找到。

当然，在《社会信用体系建设法》问世之前，国家关于社会信用体系建设的设计方案，往往是未加组织且非固定的，而且全国各地散落着许多竞争性方案，政府还未能把那些方案组织起来，社会信用体系建设的路径也是不固定的，社会信用体系建设还没有形成为人熟知的稳固模式。但在《社会信用体系建设法》出台之后，《社会信用体系建设法》提供的方案将是社会信用体系建设的唯一方案，“政府主导、社会共建”模式才逐渐显现出来。

二、我国社会信用体系建设的成效

诚然，提出社会信用体系建设其实是在构建一种新的“知觉框架”①个人和组织经常陷入某种框框之中，以至于想不出其他的行事办法，更不用说付诸实施了。参见[美]B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2014 年版，第133 页。，想要推进社会信用体系建设，就要去探索与其相应的需要，并考察这种需要与社会现实环境是否一致。显然，经过反复试错、不断摸索，我们获得了一系列关于社会信用体系建设的新经验、新工作方法和原理。

（一）政治定位：诚信社会作为社会信用体系建设的总目标

《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》指出社会信用体系的主要目标之一是“全社会诚信意识普遍增强，经济社会发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转”，这与古人“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦”的社会理想一脉相承。社会公众的理念和政府在信用问题上并无歧异，诚信社会建设并没有遇到意识形态上的强烈对抗，正如施克莱教授所言，人类有求同的意识形态，相信共同利益的存在，渴望永恒的“共识”。[7]76鉴于此，我们可以将诚信社会目标视为人们与社会信用体系建设之间的纽带。无论是谁，都认可诚信社会建设的必要性和意义，只是对采取什么样的策略和模式怀有异议。

诚信社会是一个更高的政治目标，其次才有为了促进诚信社会产生的手段，社会信用体系建设模式是保障诚信社会得以实现的一项实用装置。建设一个诚信社会是党领导下的国家意志，即“公意”②个人不服从任何人，但要服从“公意”，即社会意志。参见[美]埃德加·博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2017 年版，第73 页。，发端于国家政治的中心，所有权力机构须忠实遵从这一口号，并从诚信社会这一假想出发再推导出社会信用体系建设模式。反过来说，当代社会信用体系建设出现一种新模式，如果不对这种模式进行解释和分析，我们难以理解在这种模式之下将要实现的诚信社会这种社会形式。甚至可以说，政府是从诚信社会这一构想才推导出社会信用体系建设方案。诚信社会代表社会公共或普遍利益，或者共同目标，社会信用体系建设受到诚信社会建设的中心愿景或目标导向的指引。未来社会信用立法也将以实现诚信社会为目标，可见，“在社会的结构之中，法律命题是为政治权力所支配着的，因此，在法律命题之中，必然或多或少地体现着一定的政治理想”[8]230。

（二）地方试验：政治系统的内部调适

地方试验机制是当代中国公共政策模式的特殊形态。[9]在没有现成的社会信用体系建设方案的情况下，在多大程度上赋权给地方政府及其职能部门因地制宜创制自己的信用建设方案，在应对类似问题上，政府一直具备更弹性和权变的主张。《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》第（二十七）项明确提出，“鼓励有关地区和部门先行先试”。全国多地相继颁布《社会信用条例》，如上海、河南、山东、江苏等，出台的社会信用体系建设方案更是难以计数，如《北京市社会信用体系建设方案》《天津市社会信用体系建设方案》等。

当政府将诚信社会建设的要求转化为对地方的一个个具体要求时，就产生了精确性的问题。社会信用体系建设方案属于技术性细节，尚未形成一致意见，地方社会信用体系建设试点可以为国家顶层设计提供有益的借鉴，但同时带来很多问题。首先，地方政府在考虑各地方的实际情况时，趋向于采取因地制宜而不是系统化的方法，即使在受到诚信社会建设这被高度认可的理论假设的引导时也是如此。其次，地方政府在推动社会信用体系建设的力度上有差异，有的主动，有的被动，甚至有的不动，这使得政府的社会信用体系建设工作产生了不连贯性。总体上，社会信用体系建设不是全覆盖式的，由于缺乏统一的普遍性标准，各个地方只能根据各自实际情况摸索出自己的路径，如地方政府将越来越多的行为纳入失信范围，失信惩戒措施种类繁多，结果导致社会信用体系建设的整体失序。这反过来又使政治系统的调控①政治系统的调控主要包括五方面内容：（1）政治上的涵括，即将所有人涵括到所有子系统中，尤其要防止部分个体因经济状况等原因被直接或间接地排除在社会沟通之外；（2）若某一社会子系统的运转出现问题，政治需要对其加以干预。这种干预以该系统运行的符码（标准）为导向，以该系统得以正常运转为限度；（3）当系统之间发生冲突，可能引发去界分化的危险时，政治系统的干预应以维系功能分化为导向；（4）若特定社会子系统的运转可能引发自然环境风险，政治需要加以干预，以消除生态环境面临的风险；（5）通过政治上的价值整合解决社会的碎片化、价值虚无化等问题，但此种价值整合不能威胁到全社会的功能分化。参见[德]鲁道夫·斯门德：《宪法与实在宪法》，曾韬译，商务印书馆2019 年版，第26 页。显得尤为紧迫，国家需要加大干预，借助《社会信用体系建设法》来整合地方政府在社会信用体系建设路径上的差异，各地方社会信用体系建设上的混沌格局最终还是要通过一部全境统一的《社会信用体系建设法》来终结。一言以蔽之，地方试验本身具有局限性，“由于受制于立法权限的制约，社会信用立法的一系列重大法律规则还无法由地方立法予以供给”，“难以通过地方的法治创新而形成统一规则”。[10]在这个意义上，包括《社会信用体系建设法》在内的社会信用立法是政治系统内部的调整或改变，是政治系统的自我调适和反思，本质上指向政治系统反身性/反思性的强化。[11]

（三）社会关系重构：国家、社会和个体的联合

社会信用体系建设在整体上是一个需要精心设计的复杂整体，各部分之间要相互适应，共同专注于一个确定的目标。在诚信社会构想提出之前，政府是信用监管的主体，个体被看作被监管者或旁观者的虚拟化身，国家与市民社会之间存在对立关系，“公民社会与国家具有同源性，但在现实层面，国家与新兴的市民社会仍然处于紧张关系中”[12]。在诚信社会构想提出之后，诚信社会是共同理想，社会信用体系建设是国家、社会与个体的共同利益所向，国家、社会和个体之间的关系发生了变化，国家不再是限制市民社会的力量来源，而是与市民社会的目标一致，共同致力于建立一个“讲信修睦”的美好世界，这成为社会信用体系建设的正当性基础。在“政府主导、社会共建”模式下，国家、社会和个体之间放弃对立，相互联合，相互驰援，共同投入到社会信用体系建设中去。

当代社会信用体系建设模式标示了一种合作体系，“政府主导、社会共建”模式是对国家、社会、个体关系的一体化重塑。社会信用体系建设主体本质上是由国家、社会和个体这“三维”构成的，美国学者劳拉·德拉迪斯提出治理行为体三分法，包括政府、私营部门与市民社会，[13]序言社会治理主体更加多元化。公民社会的崛起为信用制度改革增加了一个新维度，社会信用治理不再被看作主权者的任务。可以看到，意见稿为社会性力量制度性参与社会信用体系建设提供了成文法依据，治理体系的资源进一步扩充，行政、司法、自然人、市场主体、舆论媒体、行业协会等社会性力量都是现实可用的资源。学者早已意识到国家治理职责正在向私有行为体转移，即防御责任转移。[14]81任何个体都是独立的监督者，并已经通过互联网确立起自己的责任地位，意见稿才将“充分发挥各类新闻媒体的宣传引导作用”写进《社会信用体系建设法》主文。在“政府主导、社会共建”模式下，政府发挥主导作用，其他社会主体积极响应，“政府主导、社会共建”的社会信用体系建设模式才得以生成。

三、我国社会信用体系建设中存在的问题

《社会信用体系建设法》出台之后，全国各地社会信用体系建设方案上的混乱格局应当有所改变，但是否真正滋养出一个卓有成效的独具中国特色的社会信用体系新模式尚不可知，为此有必要对社会信用体系建设中存在的问题进行分析，它的问题体现在如下方面。

（一）行政化倾向明显

处于经济转型期的中国，社会信用问题频仍，在传统伦理道德强制性弱、社会信用立法又缺位的情况下，人民几乎自动地呼吁权力的介入。当前，社会信用体系建设主要依靠的是政府的力量，构建责任也主要落在政府头上，权力主导特性明显，这决定了我国社会信用体系建设的推进上体现得更多的是政治的压力和紧张性。

社会信用体系建设的行政化即主要以行政手段推动社会信用体系建设。学者评价社会信用体系建设是新瓶装旧酒，监管层面是老酒，技术手段是新瓶子。[15]政府还是那个政府，由政府主导的社会信用体系建设方案不可避免地带有行政化特征，这表现在以下方面。首先，政府是社会信用体系建设的领导者。意见稿指明，“各级人民政府应当加强对社会信用体系建设的领导”①参见《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第三条。，“国家发展改革委、中国人民银行是国务院社会信用体系建设管理部门，负责社会信用体系建设的综合协调和督促指导”②参见《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第四条。。政府成立专门的组织，如社会信用体系建设工作领导小组，先后出台无数规范性文件，社会信用体系建设受到政府周密系统的扶植。其次，社会信用体系建设的具体建设任务由各级行政主管部门承担。在商务诚信建设上，包括生产领域、流通领域等在内的14 个领域的行政主管部门分别承担社会信用体系建设的主体任务。意见稿提供一种最低限度的行政责任机制，不允许以上行政部门推卸自己应担的责任，这些行政部门依据《社会信用体系建设法》履行法定职责，同时执行行政命令。再次，社会信用体系建设的制度依托是失信惩戒和守信激励制度，它们主要围绕行政资源展开，性质上属于行政制裁或行政奖励措施，如“在财政性资金和项目支持中，在同等条件下列为优先选择对象”③参见《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第八十八条之（二）。、“限制申请财政性资金项目、限制享受政策优惠或便利措施、限制参加评先评优”④参见《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第九十条之（三）。等。最后，征信机构经政府批准而设立，“国家对征信机构从事征信业务实行统一许可管理”⑤参见《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第七十五条。，2017 年，国家公共信用信息中心经中央机构编制委员会办公室批准成立，作为国家发展改革委下辖的直属事业单位而存在。由政府主导的社会信用体系建设，即使形式上是法制的，但如果主要以行政力量推动展开，它最后还是不免和其他行政管制一样，社会信用体系建设的最终动力还是行政权力，行政化几乎不可避免。

（二）“大社会信用体系建设”的缺陷

当前社会信用体系建设是一种致力于政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域整体性提升的“大社会信用体系建设”，它由具有多种功能的子系统组成[16]1-12，看似全方位、全覆盖，实则杂乱无章，夹杂着偶然的和拼凑起来的东西，形同“大杂烩”。但对于复杂错综的细节问题，立法还没有理出头绪，不可避免地出现“碎片化”的格局。

和西方国家不同，我国社会信用体系建设采取的是整体推进的方法，计划性和统一性明显，但系统性不足。《社会信用体系建设法》不是将碎片化的建设主体简单地聚集在一起，而是要遵循特定的融通机制。当前意见稿没有提供一个内容完整、轮廓清晰的建设方案，而是规定了一个内容不完全的“碎片化”建设方案。“碎片化”表现在多个方面，第一，结构样态上“形合实分”。在形式上，当前社会信用体系建设致力于构建四大领域合一的体例，但实际上，四大领域信用建设处于分立状态，各自为政，事实上是分散的，在结构和功能上互不干扰，这一部分表明国家原本是要达成四大领域合一的体例，但由于社会信用体系建设的一般性规范难以析出及立法技术上的困难等，加上关于社会信用体系建设的理论体系还没有形成，四大领域信用建设名义上共同栖身于社会信用体系建设之下，实质上是分立的。第二，在规范设置上，意见稿人为地将社会信用体系建设分割成四大领域，但没有统一社会信用体系建设的一般性规范，在四大领域之间构建起统一的行止规范，这是一个极大的疏漏。第三，社会信用体系建设适用于重点领域、行业或典型地区，却不是所有的社会领域、行业、区域都受到节制。社会信用体系建设以统筹规划、分步实施为主要原则之一，侧重于社会重点领域和行业。如意见稿列出11个重点领域，城市建设领域被排除在外，没有授予城市建设管理部门依据《社会信用体系建设法》展开社会信用体系建设的权限，那些没有得到明确授权的社会领域将呈现无法可依的状态。

（三）行政权与司法权的混淆

在一定程度上，社会信用体系建设主要源自政府的计划，“跨部门合作”⑥“跨部门合作”指两个或两个以上部门自愿进行组织联结的共同努力，包括信息、资源、活动、能力、风险和决策制定方面的共享，并以达成一致的公共产出为目的，而这种产出在单独一个组织行动的情况下是很难或不可能实现的。参见[美]约翰·弗雷尔、[美]詹姆斯·埃德温·凯、[美]埃里克·波伊尔：《跨部门合作治理》，甄杰译，化学工业出版社2018 年版，第13 页。是计划内的一部分。政府被视为推动社会信用体系建设的最理想机构，除了政府，没有人能将那么多机构同时调动起来。在政府眼中，司法机关和行政机关在社会信用体系建设中并没有实质上的差别，司法机关的加入更是拓宽了社会信用体系建设的疆域，行政机关与司法机关是一种并立合作伙伴关系，但显然，这一思维逻辑与宪法规定的行政机关和司法机关的逻辑关系相去甚远。

其一，我国在筹谋社会信用体系建设时以政府为本位，社会信用体系建设主体主要由不同领域行政主管部门组成，意见稿规定的失信惩戒措施在性质上主要是行政性惩戒，行政权力是惩戒权力的主要来源，行政机关也是主要的惩戒主体。政府对社会信用体系建设全过程的把控主要是通过授权、审批、报告、监控、监督等层级关系逐一实现的，须遵从政府内部的权力层级链条。其二，在“政府主导、社会共建”模式下，全方位的社会信用体系建设须将行政机关和司法机关并列作为社会信用体系建设的主体，司法机关和行政机关一样肩负社会信用体系建设的职责。意见稿指出，审判机关应当通过审判职能来引导诚实守信风尚①参见《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第五十二条。，审判机关的审判活动是社会信用体系建设的一部分。意见稿也指出，司法机关“依法独立公正行使权力”，依法履行职责，“不受行政机关、社会团体和个人干涉”②参见《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第五十一条。，但在社会信用体系建设事项上又必须接受作为社会信用体系建设管理部门的国家发展改革委、中国人民银行的管理指导，这实际上是将行政权置于司法权之上。司法机关作为建设主体参与社会信用体系建设，在司法审判活动中贯彻社会信用体系建设精神，究竟属于司法行政行为还是司法审判行为呢？这就存在一个行政权和司法权之间的混淆问题。

《社会信用体系建设法》意见稿试图提供行政和司法在社会信用体系建设上的共同规范，急迫要拉近行政机关和司法机关的距离，结果却导致行政权和司法权的混淆。我国社会信用体系建设模式看似接近欧洲以政府主导的模式，但内部构造上截然不同，最显著之一就是在行政机关和司法机关的关系设置上，要将两者的信用建设活动统一在同一部《社会信用体系建设法》下面，这在国际上没有现成可循的先例，来自立法技术上的挑战可见一斑。

四、当代社会信用体系建设的发展方向

我国社会信用体系建设模式的实现，以政府的统御能力至为关键，体现为实现了四大领域的初步整合，行政机关、司法机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织、其他组织和个人联合起来，依法共担社会信用体系建设的重责。问题在于，意见稿还不能提供一个足够清晰的图景范式。未来的《社会信用体系建设法》能否重视这些缺陷并有效解决这些问题，这是决定社会信用体系建设成败的关键。

（一）确立社会信用体系建设的基本立场

1.避免行政化

社会信用体系建设行政化的危险众所周知，以政府为主导的社会信用体系建设无限度扩张，社会信用体系建设最后可能变成全凭政府意愿或偏向的事情，即行政化倾向，也即庞德所说，“强力统治试图担当法律统治的工作”[17]9。其一，以行政化为底色，无论社会信用体系建设采取哪种模式，每种模式可能各有不同的价值取向，但无论何种模式，都可能造成公权力进一步扩大。其二，政府主导社会信用体系建设间接使政府成为社会信用关系的主裁判，公权力借机入侵公民的道德品格领域，对公民的信用品格进行道德审查。要知道，如果政府限制失信，那么地方政府与其他社会组织往往会采取更加非常的手段来超越该类限制，于是看到，全国多地《社会信用条例》列举出的失信行为清单越来越长，一个被烙上“老赖”印记的人，因为其作为父母具有不良信用记录，学校可能进一步拒绝其子女入学，这都是现实中发生的真实事例。政府自身也意识到行政权力极可能被滥用，一再表达对以诚信社会建设为名滥用行政权力的隐忧，所以才尝试通过颁行《社会信用体系建设法》这个总体规范，提供一整套明确完善的规范机制，使各方主体更好地遵从总体规范行事，进而提升建设效率。

2.由行政化向法治化过渡

一个理想的现代法治国家，社会信用体系建设的内容、范围、后果等均应由法律来决定。

首先，最重要的一点是要通过《社会信用法》《社会信用体系建设法》等把社会信用体系建设的总体框架先搭建起来，然后再来进一步调整并完善。社会信用体系建设的切入点当从立法开始，法律预先没有对社会信用体系建设的过程进行任何构想，无法为社会信用体系建设提供主导思想，这是当前社会信用体系建设面临的最大问题。2022年《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》提出要“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道”①参见《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》第一部分“总体要求”。，通过行政系统去推进社会信用体系建设将有行政化风险，公权力滥用的危害绝不比社会信用失序更小。

其次，没有法制统一，法治无从谈起。[18]《社会信用体系建设法》作为社会信用体系建设基本法应由全国人大立法，社会信用体系建设的重大事项由立法机关决议，有关社会信用体系建设的一切活动都置于立法控制下，以实现全领域建设之需求。《社会信用体系建设法》既涉及行政机关、司法机关交互的职权关系，又涉及公民基本权利义务以及社会信用领域的基本制度，虽然国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规规章，但立法法第十一条明确指出，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。社会信用体系建设应将法制统一作为总约束，法制统一强调法制不分地域的适用性。[18]

再次，社会信用体系建设的细节有待立法生成，包括社会信用体系建设的种类、范围、执行机制、监督机制等。一方面，规范和统一对《社会信用体系建设法》的解释，明确其调整范围。规范建设行为的设定，从立法上明确建设行为的性质，明确社会信用体系建设的权力边界和事项范围。另一方面，社会信用体系建设过程公开化，优化备案审查制度，加强救济实效保障，落实责任制，强化监督机制，比如由全国人大及其常委会作为社会信用体系建设的监督者。

戴雪指出法治第一个特征就是以法律优势对抗专擅的权力的影响，并排除政府方面的专擅、特权甚至广泛的裁量权的存在。②戴雪的法治理念被概括为三个原则：第一，与专断权力的影响相比，普通的法律应当具有绝对的至高无上的地位或优势地位。第二，法律面前人人平等，或者说，每个阶层都服从于这块土地上的一般性法律，并服从一般法院的管辖。第三，宪法源于由法院加以确定并执行的个人权利。转引自[英]雷蒙德·瓦克斯：《法律》，殷源源译，译林出版社2016 年版，第9 页。《社会信用体系建设法》应具有立法的共同性特征，包括合法性、正义、正当性和稳定性等。当前意见稿提供的规范更像是政府动员公共机构推动社会信用体系建设的“社会技术规范”，形同国务院对其部委发出指令，指示其以什么方法推进社会信用体系建设。《社会信用体系建设法》并不讨论政府以什么方式付诸实施，也不讨论政府各部门的裁量权，而是讨论社会信用体系建设权的行使，其限度是什么，对于裁量权如何限制。《社会信用体系建设法》是关于限制建设主体权力的法律，它的任务不仅仅是列举并阐释各建设主体的执行权或裁量权。

（二）转变政府职能：从“政府主导”向“政府助推”转型

社会信用体系建设以政府为核心，政府被视为当然的主导者，此为社会信用体系建设行政化的表征之一，这正是法治意义上社会信用体系建设所反对的。

1.平等视角下的社会信用体系建设

建设主体已从“国家—社会”二元主体模式过渡到“国家—社会—个体”多元主体模式，政府、司法机构、社会组织及个体分别获得建设主体的资格，社会信用体系建设正经历一个从自然演化走向人为设计的过程，一个新的时代正在形成。多元主体模式下，政府只是多元主体模式下的“一元”，它和司法机构以及社会组织及个体一样，都是平等的建设主体。社会信用体系建设方式也是多元的，政务领域和商务领域遵循不同的信用发展规律，无论社会信用体系建设由谁主导，都应当遵从“社会信用体系建设权”与行政权相分离的原则，也要遵从行政管理权与私权保持距离的原则，不得以社会信用体系建设为名，干预私营管理权，在行政权与司法权的交互关系上，同样如此。

2.政府的真正身份：助推者

温元凯教授直言，在信用体系建设初期，政府的作用不可或缺，但其作用应体现在制度建设上，而不是具体操作上。[19]法治视野下的社会信用体系建设，政府的角色定位不再是监管者、管理者或主导者，而是建设者、推动者或“助推者”。

诺贝尔经济学奖得主理查德·塞勒指出，助推应被视为一种监管手段，它没有强制性质，给予公众更多选择权，这是一种轻轻推动个体作出选择的力量，在不需强制的情况下引导个体作出最优的选择。[20]65比如，政府颁布法令禁止人们失信不算助推，进行征信管理，把优异信用品格的人摆在人们眼前，将其奉为楷模，鼓励守信人，让守信人得到更多利好，开展诚信教育，让人们主动地选择守信，此为真正的助推。以日本为例，从结构上看，日本模式是一种“协会+政府”型的建设模式，以行业协会为主，以政府为辅，两者合作互补。日本信用体系建设经历了一个“从官民对立到合作”的过程[21]23，但现在政府的作用主要在于推动立法，一方面，通过立法对行业协会的征信行为进行规范，另一方面，通过立法严格保护个人信用隐私。欧洲国家社会信用体系建设以政府为主导，以政府为中心，但政府的中心作用不同于我国。借鉴欧洲模式，政府应保持谦抑性，政府的谦抑性指政府只有在确属必不可少，没有适当方法提供的条件下，才直接介入社会信用体系建设。

（三）实现“大社会信用体系建设”的体系化

回想一下，现代国家从宪法、立法法、法院组织法开始，从实体到程序，再到人员产生，都有一整套严格的规则，并且形成了体系。哈特指出，法体系的基础，乃是提供规则体系。[22]171要实现社会信用体系建设的体系化，至少要提供以下两个方面的制度规范：

一是社会信用体系建设的一般性规范，即共同规范。社会信用体系建设建立在一般规范的基础上，而不是针对部分组织、群体或个人，也不是针对特殊社会领域或行业，《社会信用体系建设法》具有普适性。一般规范的析出需要以提取公因式的方法从四大领域信用体系建设中析出关于社会信用体系建设的抽象性规范，来统摄整个社会信用体系建设的进程，这类似社会信用体系建设的总则部分，以供四大领域共同适用，为社会信用体系建设提供统一的规范指引。

二是四大领域的分别规范，即特别规范。博登海默指出，一条规范要成为法律规范，就必须对人们在相互关系中的自由活动的范围进行限定。[23]381特别规范则要遵循具体问题具体分析的方法，对四大领域信用体系建设实践进行总结，归纳出适用于不同领域的具体规则，同时这些具体规则不得与一般性规范相冲突。

我国社会信用体系是覆盖四大领域在内的“超大型信用治理体系”[1]，如果我们要坚持和贯彻四大领域合一体例，就不能将四大领域进行简单排列组合，而必须提供体系化的实现路径，从而避免“碎片化”，真正实现“多样性统一”①我国社会信用体系建设与欧盟治理在面临的难题上有共同之处，即要致力于实现“多样性统一”。转引自周弘、[德]贝娅特·科勒-科赫主编：《欧盟治理模式》，社会科学文献出版社2008 年版，第3 页。。体系化的作用在于使散落的各个部分之间具有内在关联性，检验体系化有三个标准：其一，是否能够提供可以同时适用于四大领域的一般性规范；其二，是否能够提供四大领域各自的特别规范；其三，四大领域之间的界限是否足够分明。

体系化的任务之一是“将已经获得的知识以整体的范式表现出来，且将各个部分用逻辑关系联系起来”[24]572。社会信用体系建设的关键在于要将共通性规则抽象出来，该共通性规则涵摄四大领域，统一适用于所有社会信用体系建设活动，同时将四大领域内部特别规范具体化。要避免社会信用体系建设的无序化和“碎片化”，就要力求社会信用体系建设的体系化，使和社会信用体系建设有关的各项要素彼此连结呼应，形成一个条理化系统。

（四）合理定位司法公信建设

当前社会信用体系建设混淆行政权与司法权主要体现在司法公信建设的内容构造上，准确定位司法公信建设，才能理顺行政权和司法权在社会信用体系建设中的关系。社会信用体系建设一提出便具有行政化特征，作为社会信用体系建设一部分的司法公信建设亦同时向行政化拓展，这种拓展既没有经过严密论证，也没有充分理由。未来社会信用体系建设要通过立法来支撑，司法机构要吸收社会信用体系建设的现有成果，就不能再一味依赖政府，要以为司法公信建设提供合法性框架作为前提。

首先，司法公信建设内嵌于政府主导下社会信用体系建设存在逻辑谬误。辛普森教授说，“法律被认为是一门关于合理社会关系的综合学科”[25]231。关于司法公信建设在社会信用体系建设中的不合理定位，其中最大的逻辑谬误就是司法公信的上位概念问题。在社会信用体系建设中，社会信用是商务诚信、政务诚信、社会诚信以及司法公信的上位概念，政务诚信和司法公信是平等的建设事项，政府和司法机关是平等的建设主体，但社会信用体系建设以政府为主导，具体以国家发展改革委、中国人民银行作为管理部门，这不但将司法公信建设内嵌于政府行动计划内，更隐晦地将行政权置于司法权之上。因此，要准确界定司法公信的上位概念，并合理定位司法公信建设。

其次，从西方国家的法治实践来看，由政府统领社会信用体系建设并非我国独有，但政府并未直接介入司法公信建设，这更符合西方国家三权分立的权力框架。我国社会信用体系建设在法律层面产生了一个二元悖论，即将司法公信建设纳入政府主导的社会信用体系建设大框架内，违背了宪法对权力机关隶属关系的设定；如果不将司法公信建设纳入社会信用体系建设，司法公信建设又游离于外，不利于社会信用体系建设的统一性。要纾解这一困境，应当促使政府主导的社会信用体系建设向法治主导的社会信用体系建设过渡，司法公信建设和政务建设同在法律的指引下进行，司法公信建设与政务建设并列，可以防止政府以社会信用体系建设为名干预司法，切实保障司法公信建设的司法性和独立性，进而保障司法机关独立行使职权。归根结底，司法公信建设应向司法政策回归。司法政策是国家规范和引导司法活动的法政策，由司法政策传递社会信用体系建设理念和精神，司法机构再根据法治实践做情境化解读，这是社会信用体系建设内化于司法活动的当然路径。

五、结语

对于许多西方国家而言，我国社会信用体系建设所代表的只是中国政治经济文化建设的延伸，“政府主导、社会共建”社会信用体系建设模式也与改革开放以来的我国国家建设模式是一致的，“纵观30 多年来中国的建设发展进程，呈现着从‘国家构建’走向‘共建共享’的变革轨迹”[26]。王淑芹教授总结我国社会诚信建设的整体建设方案是“统一领导、统一筹划、统一代码、统一标准”[27]，这种方案在不同的环境下会遭遇不同的问题。“政府主导、社会共建”模式迥异于“通过小而简单的结构设计”[28]56来实现的美国、欧洲或日本模式，具有自身的独特性，问题在于，意见稿还不能提供一个清晰的图景范式，需要检讨的地方还很多。法治是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，法治属性的增强显然也意味着治理现代化转型的推进。[29]2022 年《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》以及《社会信用体系建设法》意见稿的颁布，加上《社会信用建设法》于2023 年9月列入十四届全国人大常委会第二类项目立法规划，表明国家开始进行协调和整改。通向法治的道路注定是曲折且漫长的，社会信用体系建设是否可以被引回法治进程之中，这一切都有待探讨，但是至少这一进程已经开始。